Antecedentes de la denuncia

1. El denunciante, periodista de investigación, presentó una solicitud de acceso público [1] a documentos en poder de la Comisión Europea relacionados con «la preparación, ejecución y evaluación de la campaña [de relaciones públicas] “You are EU” que la Comisión de la UE está llevando a cabo actualmente». El denunciante dejó claro que su solicitud abarcaba documentos relativos a los procedimientos de licitación y adjudicación para las empresas implicadas en la campaña, así como cualquier documento conexo —mensajes de texto y correos electrónicos incluidos— en poder del Gabinete del presidente de la Comisión Europea o de la propia presidenta.

2. La Comisión identificó 32 documentos que entraban en el ámbito de aplicación de la solicitud del reclamante. Dio acceso total a siete documentos y acceso parcial al resto. La Comisión alegó que determinadas partes de los documentos debían ser expurgadas para proteger la intimidad de las personas mencionadas en los documentos y los intereses comerciales de algunos contratistas.

3. El denunciante impugnó la decisión de la Comisión presentando una «solicitud confirmatoria». Sostuvo que la Comisión debería haber identificado más documentos que entrasen en el ámbito de su solicitud, en particular documentos relacionados con la decisión adoptada por la Comisión de poner en marcha la campaña «Ustedes son la UE».

4. Tras un retraso [2], la Comisión respondió a la solicitud confirmatoria del denunciante. En él se identificaba un conjunto adicional de ocho documentos relativos a un procedimiento negociado para la prestación de servicios de comunicación sobre la respuesta de la UE a la guerra en Ucrania. Se dio acceso total a un documento y acceso parcial al resto. La Comisión también facilitó información adicional sobre el contexto en el que se puso en marcha la campaña.

5. Insatisfecho con la forma en que la Comisión había tramitado su solicitud, en concreto el número de documentos identificados, el reclamante recurrió al Defensor del Pueblo en julio de 2024.

La investigación

6. La Defensora del Pueblo inició una investigación sobre la tramitación por parte de la Comisión de la solicitud de acceso público del reclamante. Dado que el demandante dejó claro que el objeto de su reclamación era que la Comisión debería haber identificado más documentos, la investigación del Defensor del Pueblo se ocupó exclusivamente de la identificación de documentos, y no del nivel de acceso concedido a dichos documentos que la Comisión había identificado.

7. Durante la investigación, el equipo de investigación del Defensor del Pueblo se reunió con representantes de la Comisión para recibir explicaciones adicionales sobre la forma en que la Comisión había llevado a cabo su búsqueda de los documentos solicitados [3]. Posteriormente, el Defensor del Pueblo recibió las observaciones del reclamante sobre el informe de la reunión.

Argumentos presentados al Defensor del Pueblo

8. El denunciante dijo, en su solicitud confirmatoria a la Comisión, que no consideraba verosímil que la Comisión le hubiera presentado un conjunto completo de documentos que entraban en el ámbito de su solicitud. Si bien los 32 documentos identificados por la Comisión le dieron una visión general de los procedimientos contractuales o de licitación seguidos por la Comisión en el contexto de la campaña «Ustedes son la UE», no identificaron ningún documento relacionado con la decisión de la Comisión de poner en marcha dicha campaña de comunicación. Se refirió, por ejemplo, a los informes de los medios de comunicación sobre la realización por parte de la Comisión de estudios de mercado y entrevistas con varias empresas de comunicación antes de decidir adjudicar el contrato a dos empresas de comunicación alemanas. Ninguno de los documentos identificados cubría tales actividades preparatorias, dijo el autor. 

9. En su reclamación al Defensor del Pueblo, el demandante alegó que el conjunto adicional de ocho documentos identificados por la Comisión a raíz de su solicitud confirmatoria aún no abarcaba la decisión de la Comisión, ni ninguna posible consideración jurídica o financiera, de poner en marcha la licitación específica que dio lugar a la adjudicación de contratos a las empresas de comunicación seleccionadas. No creía que la Comisión pudiera haber lanzado esta campaña «de la nada».

10. Tampoco consideró creíble que el Gabinete del Presidente de la Comisión, o la propia Presidenta, no mantuviera ningún correo electrónico o mensaje de texto relacionado con esta campaña.

11. La Comisión, en su decisión confirmatoria, facilitó información de referencia sobre la campaña. Explicó que, en abril de 2022, debido a la urgencia causada por acontecimientos imprevisibles, la Comisión puso en marcha un procedimiento negociado [4] para la prestación de servicios de comunicación sobre la respuesta de la UE a los efectos de la guerra en Ucrania. Identifica tres agencias de comunicación y publicidad con experiencia demostrada y, tras la evaluación, decide adjudicar el contrato a un consorcio de dos empresas alemanas. El adjudicatario puso en marcha la campaña «Ustedes son la UE» en septiembre de 2022. El objetivo de la campaña era sensibilizar sobre las acciones de la UE para garantizar una energía limpia, renovable y «fabricada en Europa» y mostrar a los ciudadanos de la UE cuán estrechamente se entrelazan los valores de la UE de democracia, libertad y solidaridad con la independencia energética de la UE de los combustibles fósiles rusos.

12. Durante la reunión con el equipo de investigación del Defensor del Pueblo, los representantes de la Comisión explicaron que el reclamante había solicitado específicamente documentos relativos a la campaña «Ustedes son la UE», que la Comisión está llevando a cabo actualmente (el subrayado es nuestro). Dado que la campaña se divide en tres oleadas diferentes, la Comisión consideró que la solicitud inicial solo se refería a los documentos relacionados con la tercera oleada de la campaña (la que se está ejecutando actualmente). Como tal, se consideró que determinados documentos preparatorios quedaban fuera del ámbito de aplicación de la solicitud.

13. Tras la solicitud confirmatoria del reclamante, la Comisión entendió que el ámbito de aplicación puede ser más amplio, lo que da lugar a la identificación de documentos adicionales. La Comisión señaló que uno de los documentos identificados en la fase confirmatoria [5] proporcionaba información clave sobre la justificación de la decisión de la Comisión de elegir un procedimiento negociado, qué base jurídica se utilizó y cómo se llevó a cabo el análisis preliminar del mercado.

14. La Comisión también confirmó que no existe ningún otro documento relacionado con la decisión de la Comisión de llevar a cabo la campaña de comunicación. Contrariamente a la alegación del denunciante de que la campaña se lanzó «completamente de la nada», la decisión de la Comisión de incoar el procedimiento se basó en una estrategia general de comunicación de la Comisión para el período 2021-2023 [6], que establece que los servicios pertinentes de la Comisión pueden poner en común recursos para llevar a cabo campañas de comunicación paneuropeas.

15. Los representantes de la Comisión acordaron que, si se consideraba necesario, la Comisión podría reevaluar su decisión y llevar a cabo una nueva búsqueda de documentos.

16. Los representantes de la Comisión también proporcionaron aclaraciones sobre la forma en que los servicios pertinentes habían buscado documentos en poder del Presidente de la Comisión o de su Gabinete. Explicaron que la búsqueda había incluido una verificación, en la fase inicial, con un director de la Dirección General de Comunicaciones de la Comisión sobre si habían intercambiado correos electrónicos o mensajes de texto con el presidente o su gabinete (el director confirmó que no se había intercambiado ninguno).

Evaluación del Defensor del Pueblo

17. Según la jurisprudencia de la UE, si una institución declara que un documento no existe, se presume que esta afirmación es cierta.^[7] Sin embargo, el solicitante puede intentar refutar esta presunción, por ejemplo, señalando que un procedimiento particular normalmente implica la creación de un determinado tipo de documento.

18. En este caso, el Defensor del Pueblo consideró que el demandante había presentado argumentos creíbles de que la Comisión debería haber identificado más documentos. La Defensora del Pueblo basó su decisión de abrir una investigación sobre este caso en particular en el hecho de que la decisión confirmatoria de la Comisión no aborda los argumentos presentados por el reclamante sobre por qué no se habían identificado algunos documentos.

19. Las explicaciones facilitadas por los representantes de la Comisión durante la reunión son muy útiles a este respecto. El Defensor del Pueblo considera que, si bien la Comisión interpretó el alcance de la solicitud de manera restrictiva (centrándose en las palabras «actualmente en curso»), no fue manifiestamente erróneo hacerlo. La Comisión amplió el alcance de la solicitud tras recibir la solicitud confirmatoria del reclamante e identificó documentos adicionales.

20. La Comisión también acordó, durante la reunión, que podría llevar a cabo una búsqueda renovada de documentos. El Defensor del Pueblo considera que esta propuesta resuelve la reclamación. El denunciante está satisfecho con este enfoque. El Defensor del Pueblo confía en que la Comisión se pondrá en contacto con el reclamante sobre este aspecto sin demora.

21. La Comisión también ha proporcionado explicaciones razonables sobre cómo había llevado a cabo su búsqueda de documentos en poder del Presidente de la Comisión o de los miembros de su Gabinete. La búsqueda incluyó preguntar a un alto directivo de la Dirección General de Comunicaciones si había intercambiado correos electrónicos o mensajes de texto con el Gabinete. Dado que esa persona era también el poder adjudicador, es decir, la persona autorizada a firmar contratos por cuenta de la Comisión, era razonable suponer que cualquier intercambio, si se hubiera producido, habría sido con él.

22. Sin embargo, el Defensor del Pueblo señala que el demandante había cuestionado claramente la forma en que la Comisión buscó documentos en su solicitud confirmatoria. La Comisión no abordó sus argumentos en la decisión confirmatoria, sino que se refirió al conjunto adicional de documentos identificados. Solo después de que el Defensor del Pueblo iniciara una investigación, la Comisión explicó cómo llevó a cabo la búsqueda de documentos. El Defensor del Pueblo confía en que, en el futuro, y en consonancia con las buenas prácticas administrativas, la Comisión explique con más detalle en sus decisiones confirmatorias cómo se lleva a cabo la búsqueda de documentos, también en los casos en que no se identifiquen documentos.

Conclusión

Sobre la base de la investigación, el Defensor del Pueblo archiva este asunto con la siguiente conclusión [8]:

Al aceptar llevar a cabo una nueva búsqueda de documentos, la Comisión ha resuelto la denuncia.

Se informará de esta decisión al denunciante y a la Comisión.

Rosita Hickey
Directora de Investigaciones

Estrasburgo, 20.11.2024

[1] Con arreglo a las normas establecidas en el Reglamento (CE) n.o 1049/2001: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX%3A32001R1049

[2] Objeto de otra investigación del Defensor del Pueblo: 1077/2024/NH.

[3] El informe de la reunión puede consultarse en: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/inspection-report/195788

[4] Un «procedimiento negociado» es un método de contratación pública en virtud del cual el poder adjudicador puede negociar con licitadores precalificados. En la práctica, cualquier persona puede solicitar participar, pero solo se invitará a los preseleccionados a presentar ofertas iniciales y a negociar. A escala de la UE, los procedimientos negociados pueden iniciarse sin publicación previa de un anuncio de licitación [véase el artículo 164, apartado 1, letra d), del Reglamento Financiero de la UE, disponible en: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32018R1046).

[5]«Nota sobre un procedimiento negociado para la prestación de servicios de comunicación sobre la respuesta de la UE a los efectos de la guerra en Ucrania - COMM-2022-NP-000329», Ref. Ares(2022)3066266, de 7 de abril de 2022. La Comisión concedió un amplio acceso parcial a este documento, expurgando únicamente determinados datos personales y los nombres de los licitadores no seleccionados.

[6] Comunicación sobre la acción de comunicación institucional en 2021-2023 en el marco financiero plurianual 2021-2027, «Comunicar una Unión que se esfuerza por lograr más», disponible en: https://ec.europa.eu/transparency/documents-register/detail?ref=C(2020)9390&lang=es

[7] Sentencia del Tribunal General de 19 de enero de 2010 en los asuntos acumulados T‐355/04 y T‐446/04, Co-Frutta Soc. coop./Comisión Europea, apartado 155, disponible en: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-355/04

[8] La presente reclamación se ha tramitado en el marco de la tramitación de asuntos delegados, de conformidad con la Decisión del Defensor del Pueblo Europeo por la que se adoptan disposiciones de aplicación: https://www.ombudsman.europa.eu/en/legal-basis/implementing-provisions/en