Antecedentes de la denuncia

1. En octubre de 2022, la delegación de la UE en Egipto anunció que el comisario europeo de Vecindad y Ampliación [...] puso en marcha, junto con el Ministerio de Asuntos Exteriores egipcio y el Ministerio de Defensa egipcio, la primera fase de un nuevo programa de 80 millones EUR para mejorar la gestión de las fronteras, la búsqueda y el rescate en tierra y mar [1]. La Dirección General de Vecindad y Negociaciones de Ampliación (DG NEAR) de la Comisión anunció en paralelo un acuerdo sobre un paquete para mejorar la cooperación UE-Egipto en la gestión de la migración, con la Organización Internacional para las Migraciones (OIM) y CIVIPOL [2].

2. Según un «Documento de Acción» publicado por la Comisión en octubre de 2022, el paquete correspondía a una acción financiada con cargo al presupuesto del Instrumento de Vecindad, Cooperación al Desarrollo y Cooperación Internacional (IVDCI) de la UE de 2022, cuya principal prioridad era «ayudar al Gobierno egipcio a hacer frente a los retos migratorios a los que se enfrenta en sus fronteras marítimas y terrestres»[3].

3. En junio de 2023, el denunciante, periodista, solicitó el acceso público al acuerdo entre la UE y Egipto firmado en octubre de 2022 [4]. También solicitaron acceso a todos los documentos que contienen información relacionada con este acuerdo.

4. En julio de 2023, la Comisión publicó su respuesta inicial en la que identificaba doce documentos [5], que incluían el «Acuerdo de Contribución»[6] entre la UE, la OIM y CIVIPOL [7], y los documentos contractuales conexos. Concedió acceso a uno de los doce documentos [8] y denegó el acceso a los documentos restantes en su totalidad, invocando varias excepciones a la divulgación en virtud de la legislación de la UE sobre el acceso del público a los documentos [Reglamento (CE) no 1049/2001][9].

5. En particular, la Comisión invocó la protección del interés público en lo que respecta a la seguridad pública [10]. Declaró que los documentos contienen información operacional sensible sobre las actividades de la OIM en términos de iniciativas de creación de capacidad sobre gestión de fronteras y búsqueda y rescate en tierra y mar en Egipto. La Comisión declaró que la divulgación de la información podría poner en riesgo al personal de la OIM y de las organizaciones asociadas, a los asociados de la OIM y a las autoridades egipcias.

6. La Comisión también invocó la protección del interés público en lo que respecta a las relaciones internacionales [11]. La Comisión declaró que la información sensible específica contenida en los documentos se compartía con la DG Política de Vecindad y Negociaciones de Ampliación de forma confidencial como parte de la relación entre la OIM, la CIVIPOL y la DG Política de Vecindad y Negociaciones de Ampliación y no estaba diseñada para fines de comunicación externa. La divulgación de estos documentos, según la Comisión, podría dar lugar a malentendidos sobre la naturaleza de las actividades financiadas por la UE llevadas a cabo por la OIM en Egipto, con el efecto de afectar negativamente a las relaciones internacionales con las autoridades egipcias y las organizaciones asociadas.

7. La Comisión también se basó en la necesidad de proteger los datos personales [12], así como la información comercialmente sensible [13]. Por lo que respecta a esta última, la Comisión señaló que los documentos controvertidos incluyen condiciones específicas aplicables a las actividades de la OIM negociadas con la DG NEAR. Los documentos también contienen, según la Comisión, información detallada sobre el proyecto, incluso sobre las actividades de la OIM, los plazos, los resultados, los riesgos y el presupuesto. La Comisión consideró que esta información, si se divulga, podría poner en peligro la ventaja de la OIM en términos de rentabilidad y eficiencia sobre otras entidades que también pueden solicitar financiación de la UE. Los documentos, si se divulgan, también podrían, según la Comisión, interferir gravemente no solo con las negociaciones de la OIM con otros socios involucrados en Egipto, y posiblemente en otros lugares, sino también con otros programas. La Comisión añadió que no había identificado un interés público superior en la divulgación.

8. En julio de 2023, el denunciante pidió a la Comisión que revisara su decisión (mediante una «solicitud confirmatoria»). Sostuvieron que el acuerdo sobre migración entre la UE y Egipto es de interés público y, por lo tanto, expresaron su sorpresa de que la Comisión no proporcionara acceso a al menos partes de los documentos. El denunciante también declaró que estaba abierto a cualquier solución constructiva que permitiera un mayor acceso a estos documentos.

9. En agosto de 2023, la Comisión prorrogó el plazo para emitir su decisión final hasta el 1 de septiembre de 2023. En septiembre de 2023, el reclamante solicitó a la Comisión una actualización y, a falta de respuesta, se dirigió al Defensor del Pueblo.

La investigación

10. La Defensora del Pueblo inició una investigación sobre la forma en que la Comisión tramitó la solicitud de acceso público del reclamante.

11. Aunque la investigación se centró inicialmente en obtener una decisión final sobre la solicitud de acceso del reclamante, a la luz del retraso persistente, el equipo de investigación de la Defensora del Pueblo inspeccionó los once documentos a los que se denegó el acceso. Tras una revisión de los documentos, el Defensor del Pueblo propuso una solución para que la Comisión concediera el acceso más amplio posible a los documentos controvertidos.

12. La Comisión respondió, tras un retraso muy significativo, a la solicitud confirmatoria del reclamante y, varios meses después, a la propuesta de solución del Defensor del Pueblo. El demandante informó al equipo de investigación del Defensor del Pueblo de que estaba satisfecho con el acceso concedido tras la adopción de la decisión confirmatoria.

Propuesta de solución del Defensor del Pueblo

13. En su propuesta de solución de enero de 2024 [14], la Defensora del Pueblo reconoció que las instituciones de la UE gozan de un amplio margen de discrecionalidad a la hora de decidir qué exige la protección del interés público en lo que respecta a la seguridad pública y las relaciones internacionales en términos de divulgación de documentos [15]. Sin embargo, el Defensor del Pueblo subrayó que las instituciones siguen estando obligadas a demostrar un «riesgo específico y real» que socave dicho interés público.

14. La inspección puso de manifiesto que la mayor parte de la información relativa a las operaciones o actividades previstas por el contratista, así como la información que describe la situación en Egipto, parece haberse hecho pública en un «Documento de acción» publicado por la Comisión el 11 de octubre de 2022 [16]. En consecuencia, el Defensor del Pueblo llegó a la conclusión de que no estaba claro cómo la divulgación (parcial) de los documentos podía suponer un riesgo grave y previsible para la seguridad pública o para las relaciones internacionales.

15. En cuanto a los acuerdos contractuales, el Defensor del Pueblo señaló que parecen corresponder a cláusulas tipo que se publican en el sitio web de la Comisión [17], similares a las «Condiciones Generales», a las que la Comisión concedió pleno acceso. Por lo tanto, no estaba claro por qué la Comisión denegó el acceso a los documentos contractuales en su totalidad.

16. Por lo que se refiere al presupuesto que figura como anexo del contrato, el Defensor del Pueblo recordó a la Comisión que, al aplicar la excepción relativa a la protección de los intereses comerciales [18], las instituciones de la UE deben explicar cómo la divulgación socavaría concreta y efectivamente los intereses comerciales legítimos en juego [19]. Añade que debe informarse adecuadamente al público sobre la ejecución de los proyectos financiados con fondos públicos, tal como se establece en el Reglamento Financiero de la UE [20].

17. Por consiguiente, el Defensor del Pueblo propuso que la Comisión revisara su posición inicial sobre la solicitud de acceso público del reclamante con vistas a conceder el acceso más amplio posible a los documentos solicitados.

18. Tras la propuesta de solución del Defensor del Pueblo, la Comisión respondió a la solicitud confirmatoria del reclamante en abril de 2024.

19. La Comisión concedió un acceso más amplio a los documentos ya identificados en la fase inicial. Concedía pleno acceso a tres documentos que parecían corresponder a cláusulas tipo de los acuerdos de contribución. Concedió un amplio acceso [21] a las condiciones especiales del convenio de contribución controvertido, así como a las cartas de presentación. Denegó el acceso a tres documentos en su totalidad, invocando la protección de intereses comerciales [22] y datos personales.

20. La Comisión también identificó diez documentos adicionales a los que concedió acceso parcial (amplio).

21. En septiembre de 2024, la Comisión respondió a la propuesta de solución del Defensor del Pueblo [23]. Aportó una visión general de la decisión confirmatoria y llegó a la conclusión de que ahora se ha concedido el acceso más amplio posible a los documentos en cuestión.

22. El demandante informó al Defensor del Pueblo de que estaba satisfecho con el acceso concedido.  

Evaluación del Defensor del Pueblo tras la propuesta de solución

23. La Defensora del Pueblo acoge con satisfacción la respuesta positiva de la Comisión a su propuesta de solución y el acceso más amplio que ahora se da a los documentos en cuestión.

24. Dicho esto, es lamentable que la Comisión haya denegado el acceso a dos documentos en su totalidad, que el Defensor del Pueblo consideró que podrían divulgarse al menos parcialmente (a saber, dos anexos al convenio de contribución, que describen la acción y detallan el presupuesto). Sin embargo, teniendo en cuenta que la reclamante está satisfecha con el acceso concedido, la Defensora del Pueblo concluye que la decisión confirmatoria de la Comisión y su respuesta a su propuesta de solución han resuelto la reclamación en cuanto al acceso concedido [24].  

25. No obstante, la Defensora del Pueblo señala el retraso muy significativo en que incurrió la Comisión para responder a la solicitud confirmatoria del reclamante. De conformidad con el Reglamento (CE) n.o 1049/2001, una institución de la UE debe, en un plazo de quince días hábiles a partir del registro de la solicitud confirmatoria, conceder acceso al documento solicitado o, en una respuesta por escrito, exponer los motivos de la denegación total o parcial. El plazo de 15 días hábiles podrá prorrogarse otros 15 días hábiles en circunstancias excepcionales.[25]

26. En este caso, la Comisión tardó nueve meses en adoptar una decisión confirmatoria. Este caso es, por tanto, otro ejemplo de los retrasos significativos y sistémicos a los que se enfrenta la Comisión al tramitar las solicitudes confirmatorias, que el Defensor del Pueblo consideró que constituían mala administración [26]. A raíz de un informe especial del Defensor del Pueblo al Parlamento Europeo sobre este asunto, el Parlamento Europeo instó a la Comisión a corregir sus retrasos sistemáticos y significativos en la tramitación de las solicitudes de acceso público a los documentos [27].

27. El Defensor del Pueblo lamenta profundamente el retraso en que incurrió la Comisión para responder a la solicitud del reclamante, teniendo en cuenta, en particular, el importante interés público en los acuerdos con terceros países relacionados con la gestión de la migración y la importancia de su control público [28].

Conclusiones

Sobre la base de la investigación, la Defensora del Pueblo archiva este asunto con las siguientes conclusiones:

Dado que la Comisión ha facilitado un acceso más amplio a los documentos solicitados, la denuncia se considera resuelta.

La Defensora del Pueblo lamenta profundamente el retraso en que incurrió la Comisión para responder a la solicitud del reclamante (9 meses en la fase de revisión). El incumplimiento de los plazos establecidos por el legislador en el Reglamento 1049/2001 no puede constituir una buena administración. Insta una vez más a la Comisión a que mejore la tramitación de las solicitudes de acceso público con carácter prioritario, y la remite a la recomendación de su investigación estratégica OI/2/2022/OAM.

Se informará de esta decisión al denunciante y a la Comisión.

Emily O'Reilly Defensora del Pueblo
Europeo

Estrasburgo, 6.11.2024

[1] https://enterprise.press/wp-content/uploads/2022/10/Border-Management-EN-30102022.pdf

[2] https://south.euneighbours.eu/news/new-package-to-enhance-eu-egypt-cooperation-in-migration-management/.

[3] Publicada el 11 de octubre de 2022 como anexo de la Decisión de Ejecución de la Comisión, de 4 de octubre de 2022, relativa a la financiación de la medida individual para el programa plurinacional de migración en favor de los países vecinos meridionales para 2022, disponible en: https://neighbourhood-enlargement.ec.europa.eu/commission-implementing-decision-4102022-financing-individual-measure-multi-country-migration_es , véase el anexo IV: https://neighbourhood-enlargement.ec.europa.eu/system/files/2022-10/C_2022_6933_F1_ANNEX_EN_V1_P1_2132169.PDF

[4] Se refirieron al siguiente artículo de prensa: https://www.euronews.com/2022/10/31/egypt-eu-migration.

[5] Como se explicó en la respuesta inicial de la Comisión a la solicitud de acceso público, la Comisión limitó unilateralmente el alcance de la solicitud a doce documentos, debido al gran número de páginas de los documentos que identificó por primera vez (en veinticuatro documentos) y a la falta de respuesta del solicitante sobre este alcance.

[6] Como ha explicado la Comisión: «La Comisión podrá delegar la ejecución de proyectos financiados por la UE en organizaciones asociadas (la denominada «gestión indirecta»). En esta configuración, las organizaciones asociadas son plenamente responsables de la ejecución del proyecto sobre el terreno. Sin embargo, la Comisión sigue siendo responsable ante el Parlamento y el Consejo de la correcta utilización de los fondos. [...] Los proyectos individuales que deben ejecutar las organizaciones asociadas están sujetos a la celebración de los denominados acuerdos de contribución, que contienen, entre otras cosas, la descripción y planificación de las actividades, el presupuesto y las disposiciones contractuales (incluidos los acuerdos celebrados a través de acuerdos de colaboración financiera) aplicables al proyecto financiado por la UE.». https://international-partnerships.ec.europa.eu/funding-and-technical-assistance/guidelines/working-partner-organisations_en.

[7] Anunciado el 31 de octubre de 2022 (https://south.euneighbours.eu/news/new-package-to-enhance-eu-egypt-cooperation-in-migration-management/) y titulado «Reforzar la capacidad operativa de la Guardia Costera egipcia y de la Guardia de Fronteras egipcia para gestionar los flujos migratorios mediante la vigilancia eficaz de las fronteras y la búsqueda y el rescate en tierra y mar».

[8] Las «condiciones generales» del acuerdo de contribución.

[9] En virtud del Reglamento (CE) n.o 1049/2001 relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:32001R1049.

[10] Artículo 4, apartado 1, letra a), primer guion, del Reglamento 1049/2001.

[11] Artículo 4, apartado 1, letra a), tercer guion, del Reglamento 1049/2001.

[12] De conformidad con el artículo 4, apartado 1, letra b), del Reglamento 1049/2001.

[13] De conformidad con el artículo 4, apartado 2, primer guion, del Reglamento 1049/2001.

[14] El texto completo de la propuesta de solución del Defensor del Pueblo puede consultarse en: https://www.ombudsman.europa.eu/solution/195116.

[15] Véase, por ejemplo, la sentencia del Tribunal General de 27 de noviembre de 2019, Izuzquiza y Semsrott/Frontex, T-31/18, EU:T:2019:815, apartados 63 a 66, disponible en: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=221083&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=631205.

[16] Como anexo IV de la Decisión de la Comisión, de 4 de octubre de 2022, relativa a la financiación de la medida individual para el programa plurinacional de migración en favor de los países vecinos meridionales para 2022, disponible en: https://neighbourhood-enlargement.ec.europa.eu/commission-implementing-decision-4102022-financing-individual-measure-multi-country-migration_es.

[17] Véase el manual de la Comisión sobre convenios de contribución disponible en: https://international-partnerships.ec.europa.eu/system/files/2023-07/contribution-agreement_manual_es.pdf, y por ejemplo: https://international-partnerships.ec.europa.eu/system/files/2023-07/contribution-agreement-annex-iia_es.pdf.

[18] Artículo 4, apartado 2, primer guion, del Reglamento 1049/2001.  

[19] Véase, por ejemplo, la sentencia de 15 de diciembre de 2021, Breyer/Agencia Ejecutiva Europea de Investigación, T-158/19, EU:T:2021:902, apartado 87, disponible en: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A62019TJ0158.

[20] «[...] los ciudadanos deben saber dónde y con qué fin gasta la Unión los fondos. Esta información fomenta el debate democrático, contribuye a la participación de los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones de la Unión, refuerza el control institucional y el control del gasto de la Unión y contribuye a aumentar su credibilidad», considerando 11 del Reglamento (UE) 2018/1046 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de julio de 2018, sobre las normas financieras aplicables al presupuesto general de la Unión, disponible en: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32018R1046; derogado el 23 de septiembre de 2024 por el Reglamento 2024/2509 (versión refundida), véase el considerando 33, disponible en: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/es/TXT/?uri=CELEX%3A32024R2509.  

[21] Redactar solo datos personales o el número de entidad legal considerado como información comercialmente sensible.

[22] Artículo 4, apartado 2, del Reglamento 1049/2001.

[23] La respuesta de la Comisión puede consultarse en:  https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/195117.

[24] El alcance de esta investigación se limitó a los documentos identificados en la fase inicial. Por lo tanto, la presente Decisión no abarca el alcance del acceso a los documentos recientemente identificados en la fase confirmatoria.

[25] Artículo 8 del Reglamento 1049/2001.

[26] Recomendación sobre el tiempo que tarda la Comisión Europea en tramitar las solicitudes de acceso público a los documentos (investigación estratégica OI/2/2022/OAM)

[27] Véase https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2024-0172_EN.html

[28] Véase, por ejemplo, la Decisión del Defensor del Pueblo Europeo sobre la forma en que la Comisión Europea pretende garantizar el respeto de los derechos humanos en el contexto del Memorando de Entendimiento UE-Túnez (OI/2/2024/MHZ), disponible en: https://www.ombudsman.europa.eu/es/decision/es/193851; Decisión del Defensor del Pueblo Europeo en la investigación conjunta sobre las reclamaciones 506-509-674-784-927-1381/2016/MHZ contra la Comisión Europea relativas a una evaluación de impacto sobre los derechos humanos en el contexto del Acuerdo UE-Turquía, disponible en: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/75160