Antecedentes de la denuncia

1. El 25 de marzo de 2022, el Consejo de la UE y el Parlamento Europeo alcanzaron un acuerdo político provisional [1] sobre la propuesta legislativa de la Comisión relativa a la Ley de Mercados Digitales [2]. Ese mismo día, el denunciante, periodista, pidió a la Comisión acceso público [3] a documentos preparatorios relacionados con las negociaciones tripartitas sobre la Ley de Mercados Digitales.

2. En mayo de 2022, la Comisión envió su respuesta inicial. Señaló que diecinueve documentos entraban en el ámbito de aplicación de la solicitud del reclamante. Concedió i) pleno acceso a cinco documentos; ii) amplio acceso parcial a siete documentos, expurgando únicamente datos personales [4]; y iii) acceso parcial a los siete documentos restantes, expurgando datos personales e información comercialmente sensible [5].

3. Insatisfecho con el acceso concedido, el denunciante pidió a la Comisión que revisara su posición (mediante una «solicitud confirmatoria»).

4. En septiembre de 2024, más de dos años después, la Comisión respondió a la solicitud confirmatoria del denunciante. Se identificaron dos documentos adicionales y se concedió un mayor acceso público. Divulgó siete documentos en su totalidad y concedió un amplio acceso parcial a los catorce documentos restantes. Al denegar el pleno acceso a los catorce documentos, la Comisión invocó excepciones en virtud de la legislación de la UE sobre el acceso del público a los documentos (Reglamento 1049/2001), alegando que la divulgación de los documentos socavaría la protección de los datos personales. En uno de los catorce documentos, una nota informativa del diálogo tripartito, la Comisión también invocó la excepción relativa a la protección de su proceso de toma de decisiones [6].

5. Insatisfecho con la forma en que la Comisión tramitó su solicitud de acceso público, el demandante recurrió al Defensor del Pueblo.

La investigación

6. La Defensora del Pueblo inició una investigación sobre la negativa de la Comisión a conceder pleno acceso público a los documentos solicitados.

7. Durante la investigación, el equipo de investigación del Defensor del Pueblo inspeccionó versiones no expurgadas de los catorce documentos controvertidos. La Comisión también proporcionó explicaciones confidenciales adicionales sobre algunas de las expurgaciones de la nota informativa.

8. Dado que el reclamante no impugnó las expurgaciones de datos personales, el Defensor del Pueblo no evaluó si estas expurgaciones estaban justificadas.

Argumentos presentados al Defensor del Pueblo

Por el demandante

9. En su solicitud confirmatoria, el denunciante alegó que la Comisión aplicó erróneamente la excepción para la protección de su proceso de toma de decisiones. En cualquier caso, consideró que existe un interés público superior en la divulgación, ya que existe un interés público en i) el tema; ii) el papel de la Comisión durante el proceso del diálogo tripartito; y iii) la pertinencia de la solicitud de acceso público.

Por la Comisión

10. Por lo que se refiere a la nota informativa del diálogo tripartito, la Comisión alegó que la divulgación completa no solo se veía impedida por la necesidad de proteger los datos personales, sino también por la necesidad de proteger su proceso de toma de decisiones.

11. La Comisión declaró que actualmente está supervisando el cumplimiento por parte de los guardianes de acceso designados de sus obligaciones en virtud de la Ley de Mercados Digitales. Hay varios debates normativos en curso con los guardianes de acceso en relación con las medidas de cumplimiento que han establecido. La Comisión señaló además que ha abierto varias investigaciones formales de incumplimiento debido a la preocupación de que las medidas que algunos guardianes de acceso han puesto en marcha no alcancen el cumplimiento efectivo de sus obligaciones en virtud de la Ley de Mercados Digitales. La Comisión señaló que algunos de los guardianes de acceso también han recurrido la decisión de designación [7] adoptada por la Comisión.

12. La Comisión señala que la nota informativa sobre el diálogo tripartito se redactó como parte de los preparativos internos para las negociaciones del diálogo tripartito con vistas a alcanzar un acuerdo político sobre la Ley de Mercados Digitales. Observó que solo se expurgaban partes limitadas. Estas partes expurgadas contienen la posición y las estrategias internas de la Comisión destinadas a uso interno como parte de la preparación de las negociaciones reales con los colegisladores para promover y salvaguardar los intereses generales de la UE.

13. La Comisión consideró que, aunque la toma de decisiones legislativas está finalizada, la divulgación de su posición de negociación sobre determinadas cuestiones sensibles podría tener un efecto negativo en su toma de decisiones en lo que respecta a la aplicación en curso de la Ley de Mercados Digitales. La Comisión alegó que la divulgación podría afectar a las decisiones que está adoptando o adoptará en el diálogo regulador en curso con los guardianes de acceso. La Comisión alegó que su posición durante las negociaciones tripartitas podría utilizarse indebidamente para impugnar sus acciones y decisiones de ejecución. Esto afecta, en particular, a las partes de la nota informativa que describen la posición y los puntos de vista de la Comisión sobre el alcance y el contenido de algunas de las disposiciones de la Ley de Mercados Digitales, incluidas las obligaciones de los guardianes de acceso. La Comisión añadió que actualmente está supervisando el cumplimiento por parte de los guardianes de acceso y entablando un diálogo regulador, al tiempo que estudia o lleva a cabo procedimientos de ejecución.

14. La Comisión declaró además que otras partes de la nota informativa se refieren a la interpretación del alcance de determinados servicios básicos de plataforma. Esta información podría utilizarse indebidamente para impugnar el enfoque de la Comisión de delimitar determinados SCF. Además, algunas partes del documento contienen consideraciones sobre el impacto de la adaptación de los umbrales de notificación y sobre qué empresas probablemente alcanzarían dichos umbrales. Esta información podría utilizarse indebidamente para argumentar que el enfoque de la Comisión con respecto a los umbrales cuantitativos para la designación de guardianes de acceso era sesgado, independientemente del hecho de que los umbrales se analizaran en detalle en la evaluación de impacto.

15. La Comisión dijo además que está obligada a evaluar e informar al Parlamento, al Consejo de la UE y al Comité Económico y Social Europeo sobre la aplicación de la Ley de Mercados Digitales. Consideró que algunas de las expurgaciones son necesarias para preservar su proceso de toma de decisiones en relación con esta próxima evaluación y presentación de informes.

Evaluación del Defensor del Pueblo

16. Los ciudadanos de la UE tienen un derecho basado en el Tratado a participar en la vida democrática de la Unión.[8] Por lo tanto, todas las decisiones de la UE deben tomarse de la manera más abierta y cercana posible a los ciudadanos.[9] Esto es particularmente importante cuando las instituciones de la UE actúan en su capacidad legislativa.[10] El principio de transparencia legislativa está consagrado en los Tratados de la UE [11] y se refleja en la legislación de la UE sobre el acceso público a los documentos, que establece que los documentos legislativos deben ser directamente accesibles al público, a menos que su divulgación socave uno o varios intereses públicos o privados explícitamente protegidos.[12] El acceso oportuno a toda la información que constituye la base de la acción legislativa de la UE es una condición previa para el ejercicio efectivo por parte de los ciudadanos de la UE de su derecho a participar en la vida democrática de la Unión.[13]

17. El documento en cuestión en esta investigación, es decir, la nota informativa, se preparó para los representantes de la Comisión en las negociaciones tripartitas entre la Comisión, el Consejo de la UE y el Parlamento Europeo. Contiene la posición y las «líneas de actuación» de la Comisión, así como posibles posiciones transaccionales en función de las flexibilidades del Parlamento y del Consejo. Por lo tanto, la nota informativa es un documento legislativo al que deben aplicarse las normas más estrictas de transparencia.

18. En el pasado, el Defensor del Pueblo ha reconocido [14] que la divulgación de la estrategia de negociación de una institución en los diálogos tripartitos, cuando las negociaciones aún están en curso, podría socavar gravemente la posición negociadora de dicha institución y, en consecuencia, el proceso de toma de decisiones en curso. Sin embargo, también consideró que, una vez alcanzados los compromisos provisionales en el diálogo tripartito, deberían divulgarse, en principio, las partes pertinentes de los documentos relativos a dichos compromisos provisionales. De este modo, el público puede controlar a posteriori la estrategia de negociación de la institución, con el fin de exigirle que rinda cuentas de sus acciones durante las negociaciones.

19. La inspección del Defensor del Pueblo de la nota informativa confirmó que la Comisión reveló su estrategia de negociación, incluidas sus «líneas a seguir» y posibles posiciones transaccionales, en relación con determinados aspectos de la Ley de Mercados Digitales debatidos durante las negociaciones tripartitas, mientras que redactó apartados relacionados con otros.

20. En particular, la Comisión no reveló su posición de negociación sobre cuestiones sensibles que pudieran tener un efecto negativo en su toma de decisiones en relación con la aplicación de la Ley de Mercados Digitales. A la vista de las justificaciones detalladas que la Comisión facilitó en su decisión confirmatoria, y teniendo en cuenta las aclaraciones confidenciales adicionales que compartió durante la investigación, la Defensora del Pueblo considera que estas expurgaciones no son irrazonables.

21. Dicho esto, el Defensor del Pueblo considera que debe concederse un mayor acceso a la nota informativa, en particular a las secciones que se reflejan en el texto adoptado por los colegisladores. A modo de ejemplo, la Comisión podría considerar la posibilidad de conceder un acceso más amplio a las páginas 13, 14, 50 y 51. No está claro cómo la divulgación de las partes pertinentes podría socavar un proceso de toma de decisiones en curso o futuro de la Comisión. El Defensor del Pueblo formulará la correspondiente sugerencia a este respecto.

22. Por lo que se refiere a la tramitación por parte de la Comisión de esta solicitud, el Defensor del Pueblo está muy preocupado por el importante retraso en que ha incurrido la Comisión para tramitar la solicitud de acceso público del reclamante.

23. La Comisión no solo incumplió los plazos obligatorios establecidos en el Reglamento (CE) n.o 1049/2001 para tramitar la solicitud de acceso del público, sino que también incumplió su obligación de garantizar que los ciudadanos de la UE obtengan acceso del público a los documentos legislativos «a su debido tiempo, en un momento que les permita dar a conocer eficazmente sus puntos de vista» ^[15].

24. Como ya ha declarado el Defensor del Pueblo, al tramitar las solicitudes de acceso público a documentos legislativos, las instituciones de la Unión deben respetar los plazos legales, su deber de tramitar las solicitudes «con prontitud» y su deber de facilitar el acceso público «con la suficiente antelación» para que los solicitantes puedan participar en el proceso legislativo ^[16].

25. La Comisión se quedó muy por debajo de sus obligaciones en este caso, que es otro ejemplo de los retrasos significativos y sistémicos a los que se enfrenta la Comisión al tramitar las solicitudes confirmatorias, que el Defensor del Pueblo consideró que constituían mala administración ^[17].

26. Dada la importancia del acceso oportuno a los documentos legislativos, el Defensor del Pueblo está examinando actualmente desde un punto de vista sistémico la forma en que el Parlamento Europeo, el Consejo de la UE y la Comisión Europea tramitan las solicitudes de acceso público a los documentos legislativos, incluido el tiempo que tardan. En vista de ello, no se justifican nuevas investigaciones sobre el asunto.

Conclusión

Sobre la base de la investigación, la Defensora del Pueblo archiva este asunto con la siguiente conclusión:

No se justifican más investigaciones.

Se informará de esta decisión al denunciante y a la Comisión.

Sugerencias de mejora

La Comisión debe considerar la posibilidad de conceder un mayor acceso a las secciones de la nota informativa que se reflejan en el texto adoptado por los colegisladores.

Emily O'Reilly Defensora del Pueblo
Europeo

Estrasburgo, 4.11.2024

[1] Más información disponible en: https://www.consilium.europa.eu/es/press/press-releases/2022/03/25/conuncil-and-european-parliament-reach-agreement-on-the-digital-markets-act/

[2] Disponible en: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/es/TXT/?uri=COM%3A2020%3A825%3AFIN

[3] En virtud del Reglamento 1049/2001 relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049

[4] Artículo 4, apartado 1, letra b), del Reglamento 1049/2001.

[5] Artículo 4, apartado 2, primer guion, del Reglamento 1049/2001.

[6] Artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento 1049/2001.

[7] Más información disponible en: https://digital-markets-act.ec.europa.eu/latest-news_en

[8] Artículo 10 del Tratado de la Unión Europea (TUE); disponible en: https://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:2bf140bf-a3f8-4ab2-b506-fd71826e6da6.0023.02/DOC_1&format=PDF   

[9] Artículos 1 TUE y 10 TUE, apartado 3.

[10] Considerando 6 del Reglamento 1049/2001.

[11] Artículo 15, apartado 2, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea; disponible en: https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:12012E/TXT:es:PDF 

[12] Artículo 12, apartado 2, del Reglamento 1049/2001.

[13] Sentencia del Tribunal General de 25 de enero de 2023, De Capitani/Consejo, T-163/21, apartado 75; disponible en https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=269684&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=2063811

[14] Véase 360/2021/TE; disponible en: https://www.ombudsman.europa.eu/es/decision/es/147846

[15] Asunto C-57/16 P, Client Earth/Comisión, apartado 84

[16] Decisión sobre la forma en que el Parlamento Europeo tramitó una solicitud de acceso público a un documento de cuatro columnas relativo a las negociaciones tripartitas en la adopción de la Ley de Mercados Digitales (asunto 253/2023/MIK), apartado 25, https://www.ombudsman.europa.eu/es/decision/en/172851.

[17] Recomendación sobre el tiempo que tarda la Comisión Europea en tramitar las solicitudes de acceso público a los documentos

(investigación estratégica OI/2/2022/OAM) https://www.ombudsman.europa.eu/es/recommendation/es/167661.