Antecedentes de la denuncia

1. El denunciante, una universidad griega, era el coordinador de una «asociación»[1] por la que se ejecutaba un proyecto [2] financiado con cargo a una subvención Erasmus Mundus [3] y gestionado por la Agencia Ejecutiva Europea de Educación y Cultura (EACEA). El proyecto, que se implementó entre 2013 y 2017, incluyó asociaciones entre instituciones de educación superior europeas y no europeas y apoyó la movilidad tanto para el personal como para los estudiantes. La contribución de la UE al proyecto fue de unos 3 000 000 EUR.

2. Al final del proyecto, la EACEA detectó determinados gastos de viaje no subvencionables relacionados con viajes de varios estudiantes. No emitió una orden de recuperación de estos costes porque, como el importe final reclamado por el denunciante superaba el importe total de la subvención, la subvención de la UE se utilizó en su totalidad para cubrir otros costes que se consideraron subvencionables.

3. En 2020, una auditoría independiente del proyecto constató que determinados costes adicionales no eran subvencionables. En abril de 2021, sobre la base de la auditoría, la EACEA informó al denunciante de que recuperaría 142 200 EUR.

4. En 2021 y 2022, el denunciante presentó varios recursos ante la EACEA impugnando la recuperación. Tras varios intercambios sobre el asunto, la EACEA aceptó algunos de los costes que los auditores habían considerado no subvencionables.  

5. Sin embargo, la EACEA seguía considerando no subvencionables los costes relacionados con los períodos de prácticas de algunos estudiantes, así como los costes relacionados con los viajes de varios estudiantes. Consideró que los períodos de prácticas no formaban parte integrante del programa de los estudiantes, como exige la normativa pertinente. También consideró que, en el caso de varios estudiantes, el denunciante solo había reembolsado los viajes de ida y no los de entrada [4], tal como exigen las normas pertinentes. Además, consideró que la duración del programa era de 17 meses solamente y no de 18 meses, como alegó el denunciante. Sobre esta base, decidió recuperar 57 700 EUR.

6. En febrero de 2023, insatisfecho con la decisión de la EACEA, el reclamante recurrió al Defensor del Pueblo.

La investigación

7. La Defensora del Pueblo inició una investigación sobre la reclamación y solicitó a la EACEA que proporcionara más explicaciones sobre:

a) su decisión de considerar no elegibles los costos relacionados con los gastos de viaje de los estudiantes que no proporcionaron evidencia de sus viajes de ida;

b) cómo calculó la duración del programa.

8. En el curso de la investigación, la Defensora del Pueblo recibió la respuesta de la EACEA sobre la reclamación y, posteriormente, las observaciones del reclamante en respuesta a la respuesta de la EACEA.

Gastos de viaje

Argumentos presentados al Defensor del Pueblo

9. El denunciante declaró que la razón por la que no reembolsaba los viajes de ida y vuelta a algunos estudiantes escapaba a su control. El denunciante había cubierto los costes de los viajes de ida, pero no pudo reembolsar los costes de los viajes de entrada porque los estudiantes no habían facilitado las pruebas justificativas pertinentes. Por lo tanto, en relación con estos estudiantes, la EACEA no debería haber considerado no subvencionables todos los gastos de viaje y debería haber aceptado los costes relacionados con los viajes de ida, que el denunciante había cubierto y para los que podría proporcionar documentación justificativa.

10. El denunciante señaló que las normas aplicables permiten el reembolso de la totalidad de los gastos de viaje en caso de que los estudiantes se retiren del programa [5]. El denunciante alegó que la EACEA podría utilizar esta disposición para aceptar los costes relacionados con el viaje de ida de los estudiantes, a pesar de que los estudiantes tampoco aportaron las pruebas necesarias para los viajes de entrada.

11. La EACEA señaló que, en virtud del acuerdo de subvención, los gastos de viaje se reembolsaban sobre la base de «costes unitarios»[6] y que el coste unitario se definía como un viaje de ida y vuelta.

12. La EACEA declaró que el uso de costes unitarios es un elemento esencial que contribuye a la simplificación del programa Erasmus y se utiliza también para el período 2021-2023. Los gastos de viaje son una categoría ideal de costes para la aplicación de los costes unitarios debido a su carácter estándar y repetitivo, y porque son fácilmente verificables. Varios otros programas de financiación de la UE reembolsan los costes de viaje utilizando costes unitarios y la unidad siempre se define como un viaje de ida y vuelta.

13. En este caso, de las normas aplicables se desprendía claramente que el coste unitario cubriría el viaje de ida y vuelta de un estudiante.[7] La EACEA señaló que las condiciones generales del acuerdo de subvención establecen que los costes unitarios no pueden dividirse por la mitad y solo pueden reembolsarse cuando se faciliten documentos justificativos adecuados y adecuados para un viaje de ida y vuelta.[8] En el acuerdo de subvención no existe ningún mecanismo para aceptar unidades incompletas cuando el denunciante no pueda aportar las pruebas pertinentes. De este modo se socavaría la naturaleza y la finalidad de los costes unitarios, que se utilizan para simplificar los procedimientos administrativos, reducir el riesgo de errores y la carga de trabajo tanto de los beneficiarios de las subvenciones como de las instituciones.  

14. Por consiguiente, para que los gastos de viaje fueran subvencionables, el denunciante tenía que demostrar que había cubierto el coste tanto de los viajes de ida como de los de entrada. Dado que el denunciante no pudo hacerlo en el caso de varios estudiantes, la EACEA no pudo considerar subvencionables los costes de los viajes de dichos estudiantes.

15. Cuando el reclamante informó a la EACEA de que algunos estudiantes no habían facilitado copias de sus tarjetas de embarque, la EACEA ofreció al reclamante la oportunidad de presentar documentos alternativos como prueba de viaje. Sin embargo, el autor no aportó pruebas suficientes para demostrar el viaje de ida y vuelta de varios estudiantes. La EACEA añadió que, en sus documentos internos, establecía varias circunstancias excepcionales en las que el coste unitario podía pagarse incluso si las universidades no podían aportar pruebas tanto de los viajes de ida como de los de entrada. Sin embargo, ninguno de ellos se aplicó al caso en cuestión, dado que la razón por la que el denunciante no pudo presentar las pruebas requeridas no se debió a circunstancias excepcionales.

Evaluación del Defensor del Pueblo

16. La finalidad de las formas simplificadas de contribución, como los costes unitarios, es simplificar la ejecución y gestión de un convenio de subvención. En este sentido, para que los costes unitarios logren este objetivo, su verificación no debe ir más allá de comprobar que el beneficiario de la subvención ha aportado pruebas suficientes para cada unidad.

17. En este caso, del convenio de subvención se desprende claramente que el coste unitario se definió como el viaje de ida y vuelta de un estudiante. Dado que el denunciante no pudo aportar pruebas del viaje de entrada para algunos de los estudiantes, la decisión de la EACEA de considerar no subvencionables la totalidad de los gastos de viaje de estos estudiantes se ajustó a las normas aplicables. La disposición a la que se refiere el denunciante no abarca las situaciones en las que las universidades no pueden aportar las pruebas necesarias. Esta disposición se refiere a situaciones excepcionales en las que los estudiantes deciden no continuar sus estudios después de que la universidad ya haya cubierto los gastos de viaje. Este no es el caso en el presente asunto. Por lo tanto, la EACEA no podía basarse en esta disposición para aceptar los costes relacionados con los viajes de ida de los estudiantes.

18. Según la jurisprudencia de la UE, cuando los costes declarados por los beneficiarios de la subvención no son subvencionables en virtud del acuerdo de subvención pertinente, las instituciones de la UE no tienen más remedio que recuperar un importe equivalente.[9] En vista de ello, el Defensor del Pueblo considera que la decisión de la EACEA se ajustó a las normas aplicables y que no hubo mala administración.

19. Sin embargo, si bien es importante simplificar los procedimientos administrativos, esto no debe socavar los objetivos de la subvención. En este caso, estos objetivos incluían facilitar a los estudiantes sin medios financieros suficientes para continuar sus estudios gracias a una beca financiada por la UE. Definir el costo unitario como un viaje de ida y vuelta podría causar consecuencias negativas injustas en las universidades, los beneficiarios de la beca y, en última instancia, en los estudiantes.

20. Es razonable reembolsar a los estudiantes que necesitan una beca para participar en un determinado programa los costos de sus viajes de ida tan pronto como sea posible después de unirse al programa y no varios meses después, cuando finalice el programa. En este sentido, es una buena práctica que las universidades reembolsen los viajes de ida de los estudiantes inmediatamente después de presentar los documentos justificativos.

21. Con arreglo a las normas aplicables, una universidad solo puede estar segura de que los gastos de viaje que reembolsó son subvencionables si solo reembolsa la totalidad de los gastos de viaje después de haber recibido los documentos justificativos tanto para el viaje de ida como para el de entrada. Sin embargo, esto pospondría el reembolso a los estudiantes de los costes del viaje de ida hasta el final del programa, lo que podría socavar la eficacia de la beca.

22. El Defensor del Pueblo considera que podría evitarse una situación similar definiendo el coste unitario como un solo tramo del viaje de ida y vuelta en situaciones similares. A tal fin, el Defensor del Pueblo hará una sugerencia a la EACEA y a la Comisión.

Duración del programa

Argumentos presentados al Defensor del Pueblo

23. El denunciante se mostró en desacuerdo con el hecho de que la EACEA considerara que la duración del programa era de diecisiete meses. Alegó que la EACEA debería haber considerado que la duración era de 18 meses. Se refirió a la legislación griega, que establece que el curso académico dura un año (del 1 de septiembre al 31 de agosto del año siguiente) y se compone de un semestre de otoño (del 1 de septiembre al final de febrero) y un semestre de primavera (del 1 de marzo al 31 de agosto). En este contexto, un programa que abarca tres semestres tiene una duración de 18 meses.

24. La EACEA explicó que las universidades asociadas podían decidir la duración real del programa eligiendo un período de entre uno y treinta y seis meses. Así pues, la duración del programa se basaba en la duración real del programa, no en la duración establecida por el Derecho nacional. En este caso, el programa podría haber durado 18 meses, según la legislación nacional, pero los documentos originales proporcionados por el denunciante indicaban una duración de solo 17 meses. Además, 17 meses era también la duración indicada por el denunciante en las observaciones que había presentado a los auditores. Posteriormente, el denunciante presentó nuevos documentos que indicaban una duración de 18 meses. Sin embargo, la EACEA no pudo aceptar estos nuevos documentos, ya que se habían emitido en el contexto de la auditoría y modificado sobre la base de las observaciones de la EACEA y de los auditores.

Evaluación del Defensor del Pueblo

25. La posición del reclamante sobre esta cuestión no ha sido del todo coherente. El denunciante había declarado inicialmente que la duración del programa era de 18 meses. Cuando los auditores consideraron que la duración era solo de quince meses, explicaron que «se completó un programa maestro completo en un período de diecisiete meses». Una vez que la EACEA aceptó 17 meses como duración, el denunciante pidió que aceptara 18 meses como duración.

26. Dado que el propio denunciante había indicado 17 meses como duración del programa, en respuesta a las conclusiones de los auditores, la posición de la EACEA es razonable.

Conclusiones

Sobre la base de la investigación, la Defensora del Pueblo archiva este asunto con las siguientes conclusiones:

No hubo mala administración en la decisión de la EACEA de no considerar subvencionables determinados gastos de viaje.

No hubo mala administración en la forma en que la EACEA calculó la duración del programa.

Se informará de esta decisión al denunciante, a la EACEA y a la Comisión Europea.

Sugerencias de mejora

En los casos en que los costes unitarios se utilicen para cubrir los costes de viaje y se espere que el viaje de entrada tenga lugar meses después del viaje de salida, la EACEA (y la Comisión Europea) deben considerar la definición de la unidad como un solo tramo del viaje en lugar de un viaje de ida y vuelta.

Emily O'Reilly

Defensor del Pueblo Europeo

Estrasburgo, 27.2.2024

[1] Una asociación es un grupo de instituciones de educación superior seleccionadas para implementar el proyecto. La asociación está compuesta por una institución coordinadora/beneficiario, instituciones asociadas y miembros asociados.

[2] Fuerza de Educación: Driving Mobility for EU - East Europe Cooperation (EFFORT) - referencia del proyecto 545407-EM-1-2013-1-GR-ERA MUNDUS-EMA21.

[3] La Universidad recibió una subvención en el marco de la acción 2 de la convocatoria de propuestas, destinada a fomentar la cooperación estructurada entre las instituciones de educación superior europeas y de terceros países mediante el fomento de la movilidad de los estudiantes en todos los niveles de estudios.

[4] En los intercambios entre el denunciante y la EACEA, los términos «entrada» y «salida» se utilizaron desde la perspectiva de la universidad. La entrada se utilizó para el viaje de los estudiantes de su universidad de origen a la universidad de acogida y la salida para el viaje de los estudiantes para regresar a su universidad de origen. En esta decisión, el Defensor del Pueblo utiliza los términos entrante y saliente desde la perspectiva del viajero. La salida se utiliza para el viaje de los estudiantes de su universidad de origen a la de acogida; la entrada se utiliza para el viaje de los estudiantes para regresar a su universidad de origen.

[5] Manual administrativo y financiero del programa Erasmus Mundus: «en caso de que el becario se retire cuando ya se hayan producido los gastos de viaje, la asociación podrá reclamar el coste unitario correspondiente al viaje aportando los documentos justificativos que expliquen los motivos de la cancelación y demuestren que el reembolso del billete ya no era posible».

[6] Los costes unitarios son una forma simplificada de contribución que representa una aproximación de los costes subvencionables de una acción. En este caso, por cada viaje de regreso de un estudiante, se pagaría un costo unitario. Por lo tanto, los beneficiarios de las subvenciones solo tendrían que declarar y demostrar el número de viajes de ida y vuelta (la unidad) que se produjeron sin tener que documentar los costes realmente incurridos.

[7] Anexo III del acuerdo de subvención, Directrices sobre las condiciones financieras para la aplicación de la movilidad, punto 3, sección relativa a los gastos de viaje: «[i] Con el fin de cubrir los gastos de viaje de los estudiantes y el personal que participen en la movilidad, se concederá un coste unitario. Los siguientes costes unitarios se aplican a los billetes de ida y vuelta para la distancia directa/lineal”.

[8] Anexo II del convenio de subvención, condiciones generales del convenio de subvención, artículos II.20.2 y II.27.2.

[9] Sentencia del Tribunal de Justicia de 28 de febrero de 2019, Alfamicro/Comisión, C-14/18, apartados 65 a 67, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=211185&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=630275.