Antecedentes de la denuncia

1. En diciembre de 2021, el reclamante solicitó al Comité Europeo de Protección de Datos (CEPD) que le diera acceso público a los documentos preparatorios de su declaración sobre acuerdos internacionales, incluidas las transferencias de datos personales a terceros países u organizaciones internacionales. Esto incluyó intercambios entre el CEPD y la Comisión Europea, los Estados miembros y las autoridades de protección de datos, así como versiones preliminares de su declaración sobre acuerdos internacionales, incluidas las transferencias.

2. El CEPD identificó 26 [1] documentos incluidos en el ámbito de aplicación de la solicitud ´ del denunciante. Concedió acceso parcial a tres documentos que entraban totalmente en el ámbito de aplicación de la solicitud, acceso parcial a once documentos y denegó el acceso total a los doce documentos restantes. [2] Al ^denegar el acceso a los documentos, el CEPD se basó en la necesidad de proteger su proceso de toma de decisiones y sus datos personales. El CEPD consideró que no existía un interés público superior en la divulgación de los documentos.

3. El demandante se dirigió al Defensor del Pueblo. Refutó la posición del CEPD de que la divulgación de los documentos socavaría su proceso de toma de decisiones y alegó que, independientemente, existe un interés público superior en divulgar los documentos.

4. El Defensor del Pueblo inició una investigación. Su equipo de investigación inspeccionó los documentos que no se habían revelado al autor, parcial o totalmente. El equipo de investigación del Defensor del Pueblo también celebró una reunión con representantes del CEPD [3].

5. El CEPD alegó que una mayor divulgación de los documentos solicitados socavaría gravemente su proceso de toma de decisiones, ya que los documentos contienen debates, opiniones y puntos de vista de los miembros del CEPD o de su Secretaría que forman parte de sus deliberaciones y posiciones internas. Así pues, la divulgación de dichos documentos crearía incertidumbre o confusión para el público, reduciría el «espacio de reflexión» de los miembros y socavaría la misión del CEPD de hablar con una sola voz. En particular, algunas observaciones podrían malinterpretarse, de modo que afectarían a la claridad del documento aprobado y crearían ambigüedad. Además, la divulgación de estas opiniones perjudicaría la calidad del proceso de toma de decisiones, ya que algunos miembros de la Junta se mostrarían reacios a expresar sus opiniones sin censura a sabiendas de que se publicarían. En consecuencia, el CEPD alegó que el acceso a estos documentos socavaría su misión de garantizar una interpretación coherente de las normas de protección de datos.

6. Además, el CEPD alegó que la divulgación de los debates internos interferiría con el papel independiente del CEPD y podría someter a sus miembros a presiones externas. También alegó que la divulgación afectaría a la autoridad del CEPD en su conjunto y alentaría a las partes interesadas a no seguir la posición adoptada por el CEPD. El CEPD alegó además que la divulgación restaría atención a la versión publicada y alentaría a las partes interesadas a no seguir esa posición final. Por último, el CEPD alegó que su posición futura, también en lo que respecta a las negociaciones sobre la Ley de Cumplimiento Tributario de Cuentas Extranjeras de los Estados Unidos (FATCA), se vería socavada por la divulgación de uno de los documentos solicitados.

Propuesta de solución del Defensor del Pueblo

7. Sobre la base de su evaluación de los documentos en cuestión, la Defensora del Pueblo constató que el CEPD no había dado al reclamante un acceso suficientemente amplio.

8. Más concretamente, el Defensor del Pueblo consideró que no estaba claro cómo el proceso de toma de decisiones del CEPD podría verse gravemente socavado por la divulgación de estos documentos preparatorios dada su naturaleza y contenido, y que el CEPD no había demostrado, en términos reales y específicos, los riesgos que se derivarían de conceder un acceso más amplio a estos documentos.

9. La Defensora del Pueblo propuso que el CEPD llevara a cabo una nueva evaluación de la solicitud de acceso del reclamante y concediera el acceso más amplio posible a dichos documentos ^[4], también mediante un formato anónimo sin atribuir las opiniones expresadas a partes específicas.

10. El CEPD, en respuesta a la propuesta de solución del Defensor del Pueblo, mantuvo su posición y denegó una nueva divulgación. Reiteró los argumentos mencionados anteriormente y, además, alegó que la divulgación de versiones preliminares de los documentos solicitados perjudicaría la protección efectiva de los datos personales, ya que la divulgación de versiones anonimizadas de documentos no impediría la atribución de puntos de vista a partes específicas. El CEPD también se basó en la necesidad de proteger las relaciones internacionales como motivo para justificar la no divulgación de los documentos en cuestión [5].

11. La propuesta de solución y la respuesta del CEPD a la propuesta se facilitaron al reclamante y este rechazó de nuevo el razonamiento facilitado por el CEPD para mantener su decisión de denegar el acceso.

Recomendación del Defensor del Pueblo

12. En su recomendación, la Defensora del Pueblo reiteró su opinión de que el CEPD no aportó argumentos suficientemente convincentes para establecer un «riesgo específico y real» para su proceso de toma de decisiones.

13. En particular, el Defensor del Pueblo consideró que los argumentos presentados por el CEPD sobre la existencia de presión externa en relación con los documentos preparatorios seguían siendo vagos y de carácter general. Además, aun suponiendo que se demostrara la existencia de tal presión externa, no estaba claro cómo la capacidad del CEPD para intercambiar libremente se vería gravemente socavada por dicha presión, en particular dado que el proceso de toma de decisiones que condujo a la adopción de la declaración había finalizado en el momento en que se adoptaron las decisiones confirmatorias. La inspección de los documentos mostró que estos contenían principalmente cambios editoriales, así como aclaraciones o simplificación de ciertas partes del texto, que no parecían particularmente sensibles. El Defensor del Pueblo señaló además que los documentos en cuestión generalmente no incluyen ninguna interpretación de las normas de protección de datos ni ilustran opiniones divergentes dentro de la Junta.

14. Por lo que se refiere a la alegación del CEPD de que la divulgación de los documentos controvertidos perjudicaría las relaciones internacionales, el Defensor del Pueblo consideró que el CEPD no había aportado ninguna justificación para invocar esta excepción.

15. El Defensor del Pueblo no había evaluado si la invocación por parte del CEPD de la excepción relativa a la protección efectiva de los datos personales estaba justificada, ya que el reclamante no había impugnado la supresión de datos personales en los documentos que solicitaba.

16. Así pues, el Defensor del Pueblo consideró que la aplicación por parte del CEPD de las excepciones para la protección de sus procesos de toma de decisiones y de las relaciones internacionales constituía mala administración. Recomendó que el CEPD concediera al reclamante el acceso más amplio posible a los documentos solicitados [6].

17. El Defensor del Pueblo compartió una nota confidencial separada con el CEPD, adjunta a la recomendación, que incluía una evaluación más detallada sobre la naturaleza y el contenido de los documentos preparatorios a la luz de las excepciones invocadas por el CEPD para denegar el acceso.

18. En junio de 2023, el CEPD, en su dictamen, informó al Defensor del Pueblo de que había decidido revisar su decisión sobre la solicitud del reclamante y conceder un acceso más amplio a los documentos identificados, en consonancia con la recomendación del Defensor del Pueblo. Así pues, el CEPD concedió pleno acceso a catorce versiones de su proyecto de declaración 04/2021 [7] y a todas las versiones del proyecto de acta que entraban en el ámbito de la solicitud del reclamante. Por lo que se refiere a las partes de los documentos que siguió ocultando [8], el CEPD mantuvo los argumentos mencionados anteriormente de que dicha divulgación socavaría gravemente su proceso de toma de decisiones. En particular, destacó la importancia de que el CEPD, dado el papel destacado de sus miembros en la elaboración de directrices y declaraciones, exprese sus puntos de vista de forma independiente y sin riesgo de estar expuesto a presiones externas, también por parte del Gobierno de los Estados miembros. Por lo tanto, el CEPD hizo hincapié en la necesidad de crear un «espacio de reflexión» para los miembros del Consejo que permita un debate franco y el intercambio de «dictámenes sin censura».

19. El CEPD consideró que no era posible anonimizar las observaciones de su personal y sus miembros, ya que seguiría existiendo el riesgo de que se pudiera identificar al autor. Por lo tanto, el CEPD consideró que la divulgación facilitada era suficiente para permitir a las personas comprender el funcionamiento de su proceso de toma de decisiones en relación con los documentos en cuestión. El CEPD también aclaró que una parte de un correo electrónico estaba expurgada porque quedaba fuera del ámbito de aplicación de la solicitud de acceso, dado que se refería únicamente a un intercambio interno entre miembros del personal del CEPD, y que expurgaba de un correo electrónico un buzón funcional, basándose en la necesidad de proteger el proceso de toma de decisiones, dado que el buzón se utilizaba estrictamente únicamente para su comunicación interna.

20.  El CEPD también acordó que su Reglamento interno, que establece normas sobre la confidencialidad de los debates del Comité, no tiene precedencia jurídica sobre el Reglamento (CE) n.o 1049/2001.

21. El denunciante no se opuso a la respuesta del CEPD´ y no formuló más observaciones al respecto.

Evaluación del Defensor del Pueblo tras la recomendación

22. La Defensora del Pueblo acoge con satisfacción la decisión del CEPD de facilitar un mayor acceso a los documentos solicitados por la reclamante y de abordar las observaciones sustantivas formuladas por la Defensora del Pueblo en su recomendación. Señala, además, que el CEPD reconoció que sus normas internas, que establecen que las deliberaciones del Comité son confidenciales, no constituyen una excepción en virtud del Reglamento (CE) n.o 1049/2001.

23. La Defensora del Pueblo señala que el CEPD mantuvo su posición de no divulgar determinadas partes de los correos electrónicos intercambiados entre él y la Comisión Europea, los Estados miembros y las autoridades de protección de datos, así como partes de una versión de su proyecto de declaración.

24. Por lo que se refiere a los correos electrónicos, el CEPD ha proporcionado una explicación más detallada de por qué las partes restantes de estos documentos quedaban fuera del ámbito de aplicación o socavarían gravemente su proceso de toma de decisiones y de que no existe un interés público superior en su divulgación. La Defensora del Pueblo considera que la posición del CEPD a este respecto es razonable.

25. En cuanto al proyecto de declaración, el CEPD decidió no divulgar las dos observaciones formuladas a nivel de personal o por sus miembros sobre el proyecto de declaración. Al CEPD le preocupaba que, incluso si estas observaciones se anonimizaran, seguiría siendo posible identificar al autor de la observación, por ejemplo, mediante el uso del lenguaje o la sintaxis, por lo que la divulgación perjudicaría gravemente su proceso de toma de decisiones. Tras examinar las dos observaciones, el Defensor del Pueblo no tiene claro cómo su divulgación, de forma anónima, permitiría al público identificar al autor de las observaciones. También considera que estas observaciones no contienen ninguna información sensible.

26. Dicho esto, dado que el CEPD facilitó un acceso significativamente más amplio a los documentos identificados, la Defensora del Pueblo considera que el CEPD aceptó globalmente su recomendación. No obstante, la Defensora del Pueblo desea recordar al CEPD las preocupaciones que planteó en el contexto de su investigación de la reclamación 201/2022/JK [9], que se aplican al presente asunto. El Defensor del Pueblo constató que el CEPD no podía expurgar sistemáticamente las observaciones formuladas sobre los proyectos de documentos sin establecer los riesgos que planteaba la divulgación individualmente y caso por caso, para la totalidad o parte de un documento.

27. La Defensora del Pueblo también desea recordar que la protección del proceso de toma de decisiones frente a presiones externas específicas solo puede ser motivo de denegación si la realidad de dicha presión está «establecida con certeza», y existen pruebas de «un riesgo razonablemente previsible de que la decisión que se adopte se vea sustancialmente afectada debido a esa presión externa». Esta conclusión del Tribunal de Justicia se aplica con independencia de que los documentos en cuestión formen o no parte del proceso legislativo y de que el documento sea definitivo [10].

Conclusión

Sobre la base de la investigación, la Defensora del Pueblo archiva este asunto con la siguiente conclusión:

La Defensora del Pueblo acoge con satisfacción la decisión del CEPD de facilitar un mayor acceso a los documentos solicitados por el reclamante.

Aunque la Defensora del Pueblo no está de acuerdo con la justificación de todas las expurgaciones que mantuvo el CEPD, concluye que, en general, el CEPD aceptó su recomendación.

Se informará de esta decisión al denunciante y al CEPD.

Emily O'Reilly Defensora del Pueblo
Europeo

Estrasburgo, 31.10.2023

[1] El CEPD no incluyó seis documentos que ya habían sido plenamente divulgados en anteriores solicitudes de acceso público del denunciante.

[2] Durante la investigación sobre el asunto 509/2022/JK (primera solicitud), se puso de manifiesto que no todas las versiones preliminares de la declaración 01/2019 del CEPD sobre la «Ley de Cumplimiento Tributario de Cuentas Extranjeras de los Estados Unidos» (FATCA) se evaluaron en las fases inicial y confirmatoria. En consonancia con la sugerencia del Defensor del Pueblo, estos documentos se tramitaron como una solicitud de acceso público independiente, lo que dio lugar a la posterior reclamación ante el Defensor del Pueblo (denuncia 1698/2022/FA) y a la acumulación de estas investigaciones.

[3] https://www.ombudsman.europa.eu/es/doc/inspection-report/es/156601.

[4] Para más información sobre los antecedentes de la reclamación, los argumentos de las partes y la investigación del Defensor del Pueblo, véase el texto completo de la propuesta de solución del Defensor del Pueblo: https://www.ombudsman.europa.eu/en/solution/en/167900

[5] Artículo 4, apartado 1, letra a), tercer guion, del Reglamento 1049/2001.

[6] Para más información sobre la evaluación del Defensor del Pueblo en su recomendación, véase el texto completo de la recomendación del Defensor del Pueblo disponible aquí: https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/167858

[7] El SEPD concedió acceso parcial a la versión restante de su proyecto de declaración, expurgando los comentarios realizados que no identificaban al autor.

[8] Los correos electrónicos intercambiados entre el CEPD y la Comisión Europea, los Estados miembros y las autoridades de protección de datos y una versión preliminar de su declaración.

[9] Decisión sobre la negativa del Comité Europeo de Protección de Datos a dar acceso público a los documentos preparatorios de sus directrices sobre transferencias internacionales de datos, su declaración sobre dichas transferencias y una respuesta conexa a un diputado al Parlamento Europeo (asunto 201/2022/JK)