Antecedentes de la denuncia

1. Con el fin de conceder acceso al mercado interior a las empresas del Reino Unido en determinados ámbitos de los servicios financieros, la Comisión Europea está adoptando decisiones de equivalencia. Mediante estas decisiones, la Comisión determina que el régimen regulador o de supervisión de un determinado país no perteneciente a la UE es equivalente al marco correspondiente de la UE.

2. El denunciante, periodista, solicitó a la Autoridad Europea de Valores y Mercados (AEVM) acceso público a los documentos [1] relativos a: a) los proyectos de decisiones de equivalencia elaborados por la AEVM antes del final del período transitorio del Reino Unido el 31 de diciembre de 2020 y b) cualquier correspondencia con la Comisión Europea sobre el tema de las decisiones de equivalencia del Reino Unido a lo largo de 2020, 2021 y 2022.

3. La AEVM informó al reclamante de que no estaba en posesión de proyectos de decisiones de equivalencia. Por lo que se refiere a la solicitud de la reclamante de acceso a la correspondencia, invitó a la reclamante a aclarar el alcance de este elemento de su solicitud [2], ya que el alcance abarcaba una cantidad significativa de diferentes tipos de documentos intercambiados durante un período de tiempo prolongado.

4. En abril de 2022, la reclamante aclaró que estaba buscando acceso a «cualquier correspondencia entre el consejo de administración o el equipo ejecutivo de la AEVM y la Comisión Europea sobre el tema de las decisiones de equivalencia del Reino Unido a lo largo de 2020, 2021 y 2022». Posteriormente, la reclamante aportó aclaraciones adicionales en el sentido de que la referencia al «equipo ejecutivo» estaba destinada a abarcar a «los altos ejecutivos de la AEVM, es decir, el presidente, el director ejecutivo, los jefes de unidad y el comité de la ECC, tal como se detalla en su organigrama [3]».

5. En mayo de 2022, la AEVM informó al reclamante de que había identificado los documentos solicitados (sin especificar cuántos), en particular los correos electrónicos procedentes de la Comisión o de la AEVM. Explicó que los documentos identificados son principalmente correspondencia sobre los siguientes temas: i) cuestiones relativas a la obligación de negociación para los derivados (DTO) y para las acciones (STO), ii) órdenes del día de las convocatorias de evaluaciones de equivalencia y iii) los proyectos de decisiones de equivalencia de las entidades de contrapartida central (ECC) del Reino Unido. La AEVM denegó el acceso a los documentos alegando que su divulgación socavaría la protección del interés público en lo que respecta a las relaciones internacionales [4].

6. A continuación, el denunciante pidió a la AEVM que revisara su decisión de denegar el pleno acceso (mediante lo que se conoce como «solicitud confirmatoria»).

7. En junio de 2022, la AEVM adoptó una decisión confirmatoria que facilitaba el acceso parcial a tres breves correos electrónicos recibidos de la Comisión con la expurgación de datos personales [5] únicamente. La AEVM mantuvo su negativa a conceder acceso a los documentos restantes sobre la base de la necesidad de proteger el interés público en lo que respecta a las relaciones internacionales.

8. En julio de 2022, insatisfecho con la decisión de la AEVM, el reclamante recurrió al Defensor del Pueblo.

La investigación

9. La Defensora del Pueblo inició una investigación sobre la negativa de la AEVM a dar acceso público a los documentos solicitados. La investigación de la Defensora del Pueblo no abarcó la parte de la solicitud del reclamante relativa a los proyectos de decisiones de equivalencia, ya que el reclamante no había impugnado la posición de la AEVM en relación con estos documentos.

10. Durante la investigación, el Defensor del Pueblo inspeccionó las copias no expurgadas de los documentos controvertidos.

11. La Defensora del Pueblo también recibió la respuesta escrita de la AEVM sobre la reclamación. Además, el equipo de investigación del Defensor del Pueblo se reunió con representantes de la AEVM para obtener aclaraciones sobre la negativa a facilitar el acceso a los documentos solicitados [6]. El demandante formuló observaciones sobre el informe de la reunión.

Argumentos presentados al Defensor del Pueblo

por la AEVM

Sobre la identificación de los documentos incluidos en el ámbito de aplicación de la solicitud y la presentación de una lista de los documentos incluidos en el ámbito de aplicación de la solicitud

12. Durante la reunión con el equipo de investigación de la Defensora del Pueblo, la AEVM declaró que realizó un ejercicio de cartografía al tramitar la solicitud de acceso público de la reclamante para identificar los documentos que entran en el ámbito de su solicitud. Al hacerlo, tuvo en cuenta los términos de la solicitud del reclamante, la redacción de la solicitud confirmatoria y el principal interés del reclamante en tener acceso a los documentos relativos a las deliberaciones entre la Comisión y la AEVM.

13. La AEVM alegó que la divulgación de una lista de los documentos identificados habría socavado la excepción invocada, en la medida en que habría indicado el grado de intensidad de los intercambios y habría dado lugar a especulaciones. Además, la AEVM consideró que una lista, carente de información confidencial, no habría permitido a la reclamante determinar si los documentos le interesaban.

14. Además, la AEVM consideró que no tenía ninguna obligación legal de facilitar una lista de documentos. En cambio, describió los documentos por referencia a categorías de documentos.

Sobre sus motivos para denegar el acceso a los documentos identificados

15. Al denegar el acceso a los documentos controvertidos, la AEVM se basó en la necesidad de proteger las relaciones internacionales. Señaló que los documentos solicitados contienen una correspondencia delicada entre la AEVM y la Comisión en relación con el delicado asunto de la adopción de decisiones de equivalencia en relación con el Reino Unido. Su divulgación socavaría la credibilidad de la UE y debilitaría su posición en las negociaciones internacionales, ya que revelaría información sobre la posición negociadora de la UE y daría lugar a especulaciones sobre los puntos de vista de la AEVM y de la Comisión. Esto podría socavar el clima de confianza mutua entre el Reino Unido y la UE.

16. Durante la reunión con el equipo de investigación del Defensor del Pueblo, la AEVM también alegó que, si bien solo desempeñaba un papel técnico en el proceso de adopción de decisiones de equivalencia, incluso la secuencia de sus intercambios con la Comisión podría considerarse sensible, ya que revela el orden en que se realizaron las evaluaciones. Además, la AEVM alegó que la divulgación de los documentos habría impedido debates abiertos y francos en relación con futuras decisiones de equivalencia.

17. La AEVM alegó que, según la jurisprudencia de la UE, dispone de un amplio margen de apreciación a la hora de evaluar la aplicación de la excepción para la protección de las relaciones internacionales [7] y que el alcance del control judicial era limitado [8]. Además, la AEVM declaró que no está obligada a demostrar la existencia de un riesgo concreto de socavar la protección de las relaciones internacionales de la UE, sino simplemente la existencia de un riesgo razonablemente previsible y no puramente hipotético [9].

18. La AEVM también señaló el carácter temporal de las decisiones de equivalencia. El hecho de que puedan ser objeto de prórroga hace que su duración sea difícil de estimar.

19. La AEVM explicó que los correos electrónicos, que se han divulgado parcialmente, difieren de los no divulgados, ya que los documentos vinculados o adjuntos a dichos correos electrónicos divulgados, aunque pertinentes y dentro del alcance de la solicitud, son públicos. Por lo tanto, su divulgación no planteaba ningún riesgo para las relaciones internacionales. Por el contrario, los documentos vinculados o adjuntos a los correos electrónicos no divulgados se consideraron confidenciales o no estaban en posesión de la AEVM. Algunos de los documentos estaban disponibles a través de servicios no accesibles para la demandante, como bases de datos a las que solo se podía acceder mediante el pago de una suscripción, mientras que otros solo se habían puesto a disposición en una plataforma de TIC alojada por la Comisión, que ya no se utiliza.

20. La AEVM también declaró que había consultado a la Comisión sobre la solicitud de acceso [10]. La Comisión se opuso a la divulgación de los documentos. No consultó a las autoridades del Reino Unido, ya que estaba claro que los documentos procedentes de las autoridades del Reino Unido no podían divulgarse.

por el denunciante

21. El denunciante alegó que los documentos no deberían estar cubiertos por la excepción para proteger el interés público en lo que respecta a las relaciones internacionales. Considera que el público espera una mayor transparencia en este tipo de decisiones, que tienen implicaciones duraderas para los mercados financieros y, por tanto, para las empresas y los ciudadanos de la UE.

22. En su solicitud confirmatoria, la reclamante declaró además que existía un interés público en tener acceso a las deliberaciones al más alto nivel entre la AEVM y la Comisión sobre este tema y que los documentos no pueden considerarse confidenciales o sensibles, ya que el proceso de toma de decisiones había finalizado hace algún tiempo.

Evaluación del Defensor del Pueblo

23. Las instituciones de la UE gozan de un amplio margen de apreciación a la hora de determinar si la divulgación de un documento socavaría la protección del interés público en lo que respecta a las relaciones internacionales [11]. Como tal, la investigación de la Defensora del Pueblo tenía por objeto determinar si existía un error manifiesto en la apreciación de la AEVM en la que se basaba su decisión de denegar el acceso a los documentos controvertidos.

24. La inspección puso de manifiesto que la AEVM identificó 27 documentos incluidos en el ámbito de aplicación de la solicitud del reclamante, es decir, 12 correos electrónicos intercambiados entre la Comisión y la AEVM [12] (tres de los cuales se divulgaron parcialmente), así como la mayoría de los documentos vinculados o adjuntos a estos correos electrónicos (con la excepción de dos).

25. Por lo que se refiere a los documentos identificados vinculados o adjuntos a los correos electrónicos, la Defensora del Pueblo constató que algunos de ellos constituyen las respuestas del Reino Unido a los cuestionarios de equivalencia de la UE sobre diferentes ámbitos políticos y la nota de presentación general. Es razonable considerar que la divulgación de estos documentos socavaría la protección de las relaciones internacionales de la UE. Este es el caso, en particular, a la luz del hecho de que todavía no se han adoptado decisiones de equivalencia en la mayoría de los ámbitos cubiertos por los documentos y los que han sido de carácter temporal.

26. Sin embargo, la inspección también puso de manifiesto que dos de los documentos [13] adjuntos a dichos correos electrónicos, que la AEVM identificó como incluidos en el ámbito de aplicación, ya están de hecho a disposición del público. Por lo tanto, estos documentos deberían haberse facilitado al denunciante. Además, sobre la base de la inspección, el Defensor del Pueblo considera que uno de los dos documentos adjuntos identificados por la AEVM como no incluidos en el ámbito de aplicación, a saber, un documento oficioso [14], podría considerarse razonablemente incluido en el ámbito de aplicación de la solicitud del reclamante. Dado que este documento oficioso también está a disposición del público, el Defensor del Pueblo sugiere que la AEVM, además de los dos documentos mencionados anteriormente, también facilite al reclamante este documento.

27. Por lo que se refiere a los propios correos electrónicos, la inspección puso de manifiesto que algunos de ellos contienen información sensible, como evaluaciones preliminares de las respuestas del Reino Unido a los cuestionarios de la UE. El Defensor del Pueblo coincide con la AEVM en que su divulgación podría socavar la protección de las relaciones internacionales de la UE con el Reino Unido.

28. Sin embargo, la mayoría de los correos electrónicos identificados son de carácter administrativo (como compartir material adjunto o vinculado antes de una llamada programada) y, en su mayor parte, no revelan ninguna información sustantiva.

29. Durante la reunión con el equipo de investigación del Defensor del Pueblo, los representantes de la AEVM alegaron que la divulgación de estos correos electrónicos revelaría, no obstante, el grado de intensidad de los intercambios entre la Comisión y la AEVM, y que incluso la secuencia de sus intercambios con la Comisión podría considerarse sensible, ya que revela el orden en que se realizaron las evaluaciones. La AEVM también alegó que la divulgación de estos correos electrónicos no sería significativa para el reclamante, ya que los documentos vinculados o adjuntos a ellos se consideraban confidenciales o no estaban en posesión de la AEVM. Esto se debe a que se habían guardado en una plataforma de TIC alojada por la Comisión, que ya no está en uso, o estaban disponibles en bases de datos a las que solo se podía acceder mediante el pago de una suscripción.

30.  La Defensora del Pueblo señala que el reclamante solicitó explícitamente el acceso a «cualquier correspondencia» que la AEVM tuviera con la Comisión sobre el tema de las decisiones de equivalencia del Reino Unido y que estos correos electrónicos constituyen esta correspondencia. La divulgación (parcial) de los correos electrónicos al menos permitiría al reclamante comprender la naturaleza de los intercambios y el tipo de documentos que se han intercambiado (incluso si los propios documentos se consideran confidenciales y no pueden divulgarse o no están en poder de la AEVM). Además, hay documentos vinculados o adjuntos a los correos electrónicos que, como se señaló anteriormente, están a disposición del público.

31. Tampoco está claro para el Defensor del Pueblo cómo revelar el grado de intensidad y la secuencia de los intercambios entre la AEVM y la Comisión perjudicaría las relaciones internacionales de la UE con el Reino Unido. Si bien las instituciones de la Unión disponen de un amplio margen de apreciación a la hora de decidir qué exige la protección de las relaciones internacionales en términos de divulgación de documentos, siguen estando obligadas a demostrar un «riesgo específico y real».

32. Dicho esto, la información compartida en el curso de esta investigación permite una mejor comprensión de la naturaleza de los intercambios y del tipo de documentos que se han intercambiado. En vista de ello, el Defensor del Pueblo no considera justificado investigar más a fondo la denegación de acceso de la AEVM a los correos electrónicos administrativos que identificó. No obstante, el Defensor del Pueblo anima a la AEVM a que facilite al reclamante el acceso más amplio posible a estos correos electrónicos, y formulará una sugerencia a tal efecto.

33. Por último, la Defensora del Pueblo señala que la AEVM, al denegar el acceso, no facilitó a la reclamante una lista de documentos incluidos en el ámbito de su solicitud, ya que consideró que no tenía ninguna obligación legal de facilitar una lista y que dicha lista habría contenido información confidencial, cuya divulgación habría socavado el interés público que debía protegerse.

34. El Defensor del Pueblo considera que es una cuestión de buena administración facilitar a los solicitantes una lista de los documentos que se consideran incluidos en el ámbito de aplicación de una solicitud de acceso público, a menos que la propia divulgación de la lista socave el interés o los intereses que deben protegerse.^[15] En los casos en que no pueda facilitarse una lista, es importante que los documentos se describan de manera que el solicitante pueda comprender el número y la naturaleza de los documentos en cuestión.

35. En este caso, la AEVM informó al reclamante de que los documentos que identificó eran correos electrónicos, procedentes de la Comisión o de la AEVM, relativos a la correspondencia sobre tres temas diferentes. Sin embargo, la AEVM no informó al reclamante de que algunos de los correos electrónicos identificados contenían documentos adjuntos o documentos vinculados, algunos de los cuales la AEVM consideraba incluidos en el ámbito de aplicación de la solicitud. En consecuencia, la AEVM no describió la naturaleza de estos documentos vinculados o adjuntos. Si bien esto ya se ha hecho en el curso de la investigación de la Defensora del Pueblo, la Defensora del Pueblo hará una sugerencia en lo que respecta a la tramitación por parte de la AEVM de las futuras solicitudes de acceso público a los documentos.

Conclusión

Sobre la base de la investigación, la Defensora del Pueblo archiva este asunto con la siguiente conclusión:

La negativa de la Autoridad Europea de Valores y Mercados a dar acceso público a los documentos solicitados fue, en general, razonable.

Se informará de esta decisión al reclamante y a la AEVM.

Sugerencias de mejora

La AEVM debe facilitar al reclamante los tres documentos públicamente disponibles, que podrían considerarse incluidos en el ámbito de la solicitud del reclamante.

La AEVM debe proporcionar al reclamante el acceso más amplio posible a los correos electrónicos identificados, que son de carácter administrativo. Al hacerlo, la AEVM podría considerar la posibilidad de suprimir cualquier información que considere delicada.

Al tramitar futuras solicitudes de acceso público a documentos, la AEVM debe garantizar, en aquellos casos en que no pueda facilitarse una lista de documentos identificados, que los documentos se describan de manera que el solicitante pueda comprender el número y la naturaleza de los documentos en cuestión.

[1] En virtud del Reglamento 1049/2001 relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, aplicable a la AEVM de conformidad con su política de acceso a los documentos: https://www.esma.europa.eu/sites/default/files/library/2015/11/2011_mb_69_u_decision_on_access_to_documents_rules.pdf.

[2] De conformidad con el artículo 6, apartado 2, del Reglamento 1049/2001: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/es/TXT/?uri=CELEX%3A32001R1049.

[3] Como estaba disponible en el momento de la solicitud en el sitio web de la AEVM.

[4] Artículo 4, apartado 1, letra a), tercer guion, del Reglamento 1049/2001.

[5] Artículo 4, apartado 1, letra b), del Reglamento 1049/2001.

[6] El informe de la reunión puede consultarse en: https://www.ombudsman.europa.eu/es/doc/inspection-report/es/171327

[7] Véase, entre otros, el asunto T-166/19, Bronckers/Comisión Europea, ECLI:EU:T:2020:557.

[8] Véase, entre otros, el asunto C-266/05 P, Sison/Consejo, ECLI:EU:C:2007:75, apartado 34.

[9] Véase, entre otros, el asunto T-166/19, Bronckers/Comisión Europea, ECLI:EU:T:2020:557, apartado 60.

[10] De conformidad con el artículo 4, apartado 4, del Reglamento 1049/2001.

[11] De conformidad con el artículo 4, apartado 1, letra a), tercer guion, del Reglamento 1049/2001.

[12] Y a veces entre la Comisión, la AEVM, el Banco Central Europeo, la Junta Única de Resolución y la Autoridad Bancaria Europea.

[13] «Proyecto de la DG FISMA - Memorando de Entendimiento sobre la cooperación reglamentaria del Reino Unido en materia de servicios financieros» y «Proyecto de decisión de equivalencia de las ECC del Reino Unido».

[14] Documento oficioso de la ISDA.

[15] En consonancia con el asunto T-701/18, Campbell/Comisión, ECLI:EU:T:2020:224, apartado 44.