Antecedentes de la denuncia

1. En marzo de 2021, un Abogado General del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (en lo sucesivo, «TJUE») participó en una entrevista con una revista jurídica e hizo comentarios sobre el proyecto de Ley de Mercados Digitales de la UE ^[1], mientras el proceso legislativo aún estaba en curso.

2. Los abogados generales tienen el mismo rango que los jueces del Tribunal de Justicia.^[2] Su función es emitir una opinión, con plena independencia, sobre un asunto ante los jueces que deliberan sobre el asunto. Si bien sus opiniones no son vinculantes, a menudo son seguidas por los jueces.

3. El denunciante es una organización de la sociedad civil que representa a organizaciones independientes de consumidores en Europa.^[3] El denunciante se opuso a las observaciones formuladas por el Abogado General porque, en su opinión, podrían influir en las negociaciones políticas en curso que se están llevando a cabo como parte del proceso legislativo. Además, pueden afectar negativamente a la percepción pública de la imparcialidad del Abogado General.

4. El denunciante escribió al presidente del Tribunal de Justicia en abril de 2021 expresando las preocupaciones mencionadas. El reclamante consideró que las observaciones del Abogado General planteaban dudas en relación con sus obligaciones como miembro del Tribunal de Justicia en virtud del Código de Conducta del TJUE [4]. ^El reclamante citó el artículo 7, apartado 3, del Código de Conducta, que establece que «los miembros actuarán y se expresarán con la moderación que su cargo requiera», así como el artículo 4, apartado 2: «Los diputados no actuarán ni se expresarán, por cualquier medio, de manera que afecte negativamente a la percepción pública de su imparcialidad».

5. El Presidente del Tribunal de Justicia respondió que el TJUE había autorizado al Abogado General a participar en la entrevista y que sus observaciones expresaban su opinión personal. El Presidente explicó que los miembros del poder judicial, es decir, los jueces y abogados generales, tienen derecho a expresar sus opiniones personales. Sin embargo, deben mostrar moderación en el ejercicio de su libertad de expresión en todos los casos en que sea probable que se cuestione la autoridad y la imparcialidad del poder judicial. A este respecto, el Presidente subrayó que las observaciones formuladas por el Abogado General no guardaban relación alguna con un asunto actualmente pendiente ante el Tribunal de Justicia.

6. Insatisfecho con la respuesta del presidente, el reclamante se dirigió al Defensor del Pueblo Europeo en junio de 2021.

Mandato del Defensor del Pueblo

7. Del artículo 228 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea se desprende que el Defensor del Pueblo solo puede tramitar las reclamaciones relativas al TJUE si no se refieren a su «función jurisdiccional».

8. El Defensor del Pueblo consideró que la reclamación no afectaba a las funciones judiciales del TJUE y abrió una investigación. La decisión tuvo en cuenta que, en su respuesta al demandante, el Presidente del Tribunal había subrayado que no había ningún asunto pendiente ante el Tribunal de Justicia relacionado con las observaciones formuladas.

9. El Defensor del Pueblo solicitó al TJUE que respondiera a la reclamación. El TJUE no estuvo de acuerdo en que la reclamación estuviera dentro del mandato del Defensor del Pueblo, aunque sí respondió a la reclamación. La respuesta se compartió con el denunciante para recabar sus observaciones. A raíz de ello, la Defensora del Pueblo envió una carta adicional al TJUE en relación con su mandato.^[5] La Defensora del Pueblo recibió la segunda respuesta del Tribunal, así como la segunda ronda de observaciones de la reclamante. La correspondencia entre el Defensor del Pueblo y el Tribunal se publica en el sitio web del Defensor del Pueblo.

Argumentos presentados al Defensor del Pueblo

Por el Tribunal de Justicia de la UE

10. El TJUE consideró que el asunto quedaba fuera del mandato del Defensor del Pueblo. Alegó que cualquier limitación del derecho a la libertad de expresión de un miembro del Tribunal está sujeta a determinados procedimientos, que son aplicados por el propio poder judicial. Como tales, los procedimientos constituyen una expresión de la independencia del poder judicial, que exige que el órgano jurisdiccional de que se trate ejerza sus funciones de manera totalmente autónoma. El TJUE también consideró que solo las observaciones formuladas por un miembro del Tribunal que influyan en su capacidad para contribuir al proceso de toma de decisiones judiciales podrían considerarse una violación de las obligaciones de imparcialidad y discreción de dicho miembro. Este no fue el caso en el presente asunto.

11. A raíz de la solicitud de aclaraciones del Defensor del Pueblo, el TJUE explicó además que el Código de Conducta debe interpretarse a la luz del contexto y los objetivos perseguidos. Las obligaciones de imparcialidad y discreción, tal como se definen en los artículos 4 y 7 del Código de Conducta, tienen una finalidad específica: garantizar una protección jurídica efectiva, es decir, garantizar un juicio justo. El TJUE dijo que el propósito de estas obligaciones es específicamente proteger los propios procedimientos judiciales de interferencias indebidas, y no otros procesos externos como las negociaciones políticas.

12. El TJUE también aclaró que cualquier evaluación de si un diputado infringía el Código de Conducta sería realizada por los jueces. Como tal, dicha evaluación forma parte del papel judicial del TJUE y, según el TJUE, al margen del mandato del Defensor del Pueblo.

Por el demandante

13. El reclamante no estuvo de acuerdo con la evaluación del TJUE de que un miembro del Tribunal incumpliría sus obligaciones de imparcialidad y discreción solo en caso de que pudiera influir en el proceso de toma de decisiones judiciales. El reclamante alegó que la respuesta del TJUE no abordaba el posible impacto de que las observaciones formuladas por los abogados generales pudieran influir en el proceso legislativo y, por lo tanto, socavar el principio de separación de poderes. El Tratado no atribuye ningún papel al TJUE en el proceso de adopción de la legislación de la UE.

14. El denunciante alegó además que las obligaciones en virtud del Código de Conducta (artículo 7, apartado 3, y artículo 4, apartado 2) deberían exigir a todos los miembros del Tribunal que se abstengan de expresar opiniones que puedan interferir o influir indebidamente en el proceso legislativo de la UE. Si esta interpretación no se ajusta al espíritu del Código de conducta, el denunciante cuestiona la eficacia de las disposiciones del Código para evitar situaciones como las que se han producido en el presente asunto. Si así fuera, ¿por qué el Código de Conducta se aplicaría también a los antiguos miembros del Tribunal, que ya no participan en el proceso de toma de decisiones judiciales?

15. En opinión del reclamante, era insuficiente que el TJUE desestimara la cuestión de influir indebidamente en el proceso legislativo de la Unión y la separación de poderes entre las instituciones de la Unión como un mero «proceso externo». Los procesos legislativos de la UE, según el denunciante, son parte integrante del funcionamiento de la UE.

16. El demandante insistió en que el Defensor del Pueblo estaba facultado para investigar su reclamación porque no se refería a un asunto ante el TJUE en el ejercicio de sus funciones judiciales. El demandante solicitó al Defensor del Pueblo que recomendara al TJUE que el Código de Conducta estableciera explícitamente que las obligaciones de imparcialidad y discreción exigen que los diputados se abstengan de hacer declaraciones susceptibles de influir en el proceso legislativo de la UE.

Evaluación del Defensor del Pueblo

17. El Defensor del Pueblo no pretende interferir en la independencia del poder judicial, que es la piedra angular de una Unión basada en el Estado de Derecho. Del Tratado se desprende claramente que el TJUE, en el ejercicio de su función jurisdiccional, está fuera del mandato del Defensor del Pueblo.

18. La Defensora del Pueblo acoge con satisfacción el hecho de que el TJUE haya respondido sobre el fondo de la reclamación, a pesar de que consideró que la reclamación estaba fuera del mandato de la Defensora del Pueblo.

19. El Defensor del Pueblo entiende el argumento del TJUE de que su Código de Conducta está diseñado para evitar cualquier influencia indebida de uno de sus miembros en el proceso judicial. Sin embargo, está de acuerdo con la demandante en que esta opinión es bastante restrictiva, ya que no tiene en cuenta la posible influencia que un miembro del Tribunal de Justicia podría tener en otros procesos, como el proceso de toma de decisiones legislativas a escala de la Unión.

20. El Defensor del Pueblo señala que, en el mismo mes en que ocurrieron los hechos del presente asunto, el Abogado General participó en un acto en línea sobre la propiedad intelectual en el sector sanitario. También participó en otro acto en noviembre de 2021 relativo a la Ley de Mercados Digitales, organizado por un grupo de reflexión italiano.

21. La cuestión que se plantea es si el Código de conducta, en particular cuando establece principios relativos a la imparcialidad y la discrecionalidad de los miembros del Tribunal de Justicia, es una parte inherente de la labor judicial del TJUE, o más bien un documento administrativo que establece obligaciones deontológicas para los diputados también cuando actúan fuera de la sala del tribunal. La redacción del Código parece implicar esto último. Una sentencia del Tribunal General de 2019 también parece apoyar la opinión de que el Código de Conducta no tiene por objeto establecer normas relativas a las actividades judiciales del TJUE [6]. Sin embargo, la misma sentencia concluye que el Código de Conducta no puede calificarse ni de acto de carácter judicial ni de acto de carácter exclusivamente administrativo ^[7].

22. La opinión de la Defensora del Pueblo sobre su mandato difiere de la opinión adoptada por el TJUE. Considera que el Código de Conducta es un instrumento «híbrido»: cubre las funciones deontológicas de los miembros de la Corte tanto cuando actúan en su capacidad judicial como cuando sus acciones pueden tener un impacto en otros procesos (no judiciales). De lo contrario, el Código no se aplicaría a los antiguos diputados, ya que ya no pueden actuar a título judicial. En el presente asunto, el TJUE ha alegado que las observaciones formuladas por el Abogado General no influyeron en su capacidad para contribuir al proceso de toma de decisiones judiciales. Como tales, deben entrar en el ámbito de los procesos no judiciales cubiertos por el Código de Conducta. Por lo tanto, el asunto debe entrar en el ámbito de competencias del Defensor del Pueblo.

23. Sin embargo, el TJUE ha dejado claro que no reconoce las competencias del Defensor del Pueblo para investigar este asunto. Si bien es de suma importancia que se cumpla el Código de Conducta y que el TJUE permanezca vigilante a este respecto, el Defensor del Pueblo considera que no tiene sentido continuar la investigación, habida cuenta de la postura del TJUE.

24. En este contexto, el Defensor del Pueblo archiva el asunto sin más actuaciones.

Conclusión

El Defensor del Pueblo archiva este asunto con la siguiente conclusión:

No se justifica ninguna otra acción.

Se informará de esta decisión al denunciante y al TJUE.

Emily O'Reilly Defensora del Pueblo
Europeo

Estrasburgo, 27.6.2022

[1] La Comisión Europea propuso una Ley de Mercados Digitales en diciembre de 2020 para regular a los «guardianes» de Internet; que son grandes plataformas en línea con una posición dominante en el mercado. Para más información, véase https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/europe-fit-digital-age/digital-markets-act-sur-fair-and-open-digital-markets_en

[2] El Tribunal de Justicia de la Unión Europea (en lo sucesivo, «la institución») se divide en dos órganos jurisdiccionales: el Tribunal de Justicia y el Tribunal General. El Tribunal de Justicia se ocupa de las peticiones de decisión prejudicial planteadas por los órganos jurisdiccionales nacionales, de determinados recursos de anulación y de recursos de casación, mientras que el Tribunal General se pronuncia sobre los recursos de anulación interpuestos por particulares, empresas y, en algunos casos, por los Gobiernos de la Unión (generalmente en materia de Derecho de la competencia, ayudas estatales, comercio, agricultura, marcas y personal de la Unión). Los Abogados Generales desempeñan sus funciones únicamente en el Tribunal de Justicia, no en el Tribunal General.

[3] «BEUC, la Organización Europea de Consumidores». El acrónimo significa «Bureau Européen des Unions de Consommateurs». Para más información: https://www.beuc.eu/

[4] El Código de conducta de los miembros y antiguos miembros del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (2016/C 483/01), adoptado el 23 de diciembre de 2016, tiene por objeto aclarar las normas éticas y deontológicas a las que están sujetos los miembros y antiguos miembros del Tribunal. Está disponible aquí: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=OJ:C:2016:483:FULL&from=FR El Tribunal actualizó su Código de Conducta en septiembre de 2021.

[5] El Defensor del Pueblo señaló, entre otras cosas, que en el pasado, la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) había investigado un caso sobre el cumplimiento del Código de Conducta.

[6] Véase la sentencia del Tribunal General de 20 de septiembre de 2019, Franklin Dehousse/Tribunal de Justicia de la Unión Europea, asunto T-433/17, en particular el apartado 82: «Tal código de conducta, por su concepción y contenido, no tiene por objeto establecer, ni siquiera parcialmente, las normas que regulan la actividad jurisdiccional de dicha institución» y el apartado 86: «este código de conducta no se refiere, stricto sensu, al ejercicio de funciones judiciales».

[7] Apartado 90 de la sentencia.