Anhörung zum Gesetz über Verwaltungsverfahren der Europäischen Union, JURI-Ausschuss, Europäisches Parlament,
Brüssel, 28. Januar 2016

Sehr geehrter Herr Vorsitzender (Herr Svoboda)

Sehr geehrte Frau Berichterstatterin (Frau Hautala),

Sehr geehrte Mitglieder des JURI-Ausschusses,

Einleitung

· (Danke für die Einladung)

"Was erwarten Sie von mir?" war meine Frage an meine Kollegen, als ich vor über 20 Jahren begann, für die EU zu arbeiten. "Was erwartest du von mir?" Ich wurde seitdem oft von neuen Kollegen in meinen Teams gefragt.

Natürlich gibt es Antworten, auch ohne Rechtsvorschriften über Verwaltungsverfahren: Das Statut gibt einen guten Überblick, und viele Dienststellen haben ethische Leitlinien aufgestellt. Die EU-Organe haben Geschäftsordnungen und Verhaltenskodizes.

ABER wie viel klarer und einfacher wäre es, wenn es ein EU-Verwaltungsrecht gäbe. Mit 63 Organen, Einrichtungen, Ämtern und Agenturen in der EU und Tausenden von Beschäftigten wüssten sie genau, was von ihnen erwartet wird.

Und - am wichtigsten - der Bürger wüsste, was er von der EU-Verwaltung erwarten kann.

Rückblick

· Der allererste Europäische Bürgerbeauftragte, Jacob Söderman, empfahl in seinem Sonderbericht vom 11. April 2000 die Verabschiedung eines solchen Gesetzes in Form einer Verordnung.

· Es ist nicht passiert. Das Europäische Parlament billigte jedoch mit einigen Änderungen den "Europäischen Kodex für gute Verwaltungspraxis" des Bürgerbeauftragten.

· Der Kodex des Bürgerbeauftragten ist heute ein Referenzdokument für viele EU-Bürger, die mit den EU-Institutionen in Kontakt stehen. Sie stellt eine Kodifizierung – zum Nutzen aller EU-Bürger – der bestehenden Grundsätze des EU-Verwaltungsrechts und der guten Verwaltungspraxis dar. Bei der Ausarbeitung des Kodex und der Kodifizierung der bestehenden Grundsätze ließ sich der Bürgerbeauftragte von der Rechtsprechung der EU-Gerichte und des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte inspirieren. Darüber hinaus stützte sich der Kodex auf einige bewährte Verfahren in den Mitgliedstaaten. Wir dürfen nicht vergessen, dass über 20 Mitgliedstaaten ein Gesetz über Verwaltungsverfahren für ihre Beamten haben.

· Der Bürgerbeauftragte hat sich in der Vergangenheit mit mehreren Untersuchungen befasst, die die Notwendigkeit einer Reihe von Vorschriften über die Verwaltungsstandards unterstreichen, die die Bürger bei der Interaktion mit den EU-Organen erwarten können.

Beispielsweise werden in vielen Schreiben, in denen den Bürgern negative Entscheidungen mitgeteilt werden (z. B. in Vertrags-, Vergabe- oder sogar EPSO-Fällen), nun die verfügbaren Rechtsbehelfe angegeben, einschließlich der Möglichkeit, sich an den Bürgerbeauftragten zu wenden.

· Der Kodex und der vorgeschlagene Verordnungsentwurf machen deutlich, dass dies eine gängige Praxis für die gesamte EU-Verwaltung sein sollte.

· Der Bürgerbeauftragte hat auch mehrere Institutionen - darunter die Europäische Investitionsbank und Frontex - aufgefordert, Beschwerdemechanismen einzurichten. Der Entwurf des EU-Verwaltungsrechts unterstreicht in der Tat, dass eine administrative Überprüfung immer möglich sein sollte.

Außerdem sollten die Fristen für die Beantwortung von Schreiben von Bürgern unabhängig von dem Organ, der Einrichtung, dem Amt oder der Agentur der EU, an das bzw. die man sich wendet, dieselben sein. Heute ist dies nicht der Fall.

Ein heute vorgelegter Verordnungsentwurf

· Dank der ausgezeichneten und kontinuierlichen Arbeit der EP-Arbeitsgruppe für EU-Verwaltungsrecht unter dem Vorsitz von Frau Heidi Hautala wird uns heute ein Verordnungsentwurf vorgelegt, der eine gute Grundlage für einen Verordnungsvorschlag der Europäischen Kommission bietet.

· Der Entwurf passt gut zur Strategie der Juncker-Kommission für bessere Rechtsetzung vom Mai 2015: Ein einheitliches EU-Verwaltungsrecht würde in Ermangelung spezifischer Vorschriften einheitliche Vorschriften für alle Organe festlegen und darüber hinaus den Zielen der Maßnahmen der Kommission für eine bessere Rechtsetzung, nämlich Vereinfachung, Kodifizierung und Zugänglichkeit des EU-Rechts, gerecht werden. Darüber hinaus würde ein EU-Verwaltungsrecht wie der Europäische Kodex für gute Verwaltungspraxis zu einem echten Instrument der "Stärkung"der EU-Bürger werden.

Unsere Erfahrung

· Jedes Jahr untersucht der Bürgerbeauftragte etwa 400 Untersuchungen zu mutmaßlichen Missständen in der Verwaltung der EU.

Dabei handelt es sich um Behauptungen, die von fehlender Antwort, der Nichtaufnahme einer Vertragsverletzungsbeschwerde oder mangelnder Transparenz bis hin zur Verweigerung des Zugangs zu Informationen oder dem Versäumnis, eine gerechtfertigte und faire Entscheidung zu treffen, reichen.

Bei der Untersuchung dieser Vorwürfe befolgen wir die Gesetzgebung, die Rechtsprechung der Gerichte und den Kodex für gutes Verwaltungsverhalten.

Die derzeitige nicht regulierte Situation gibt uns einen gewissen Ermessensspielraum bei der Beurteilung von Situationen. Wir fühlen uns damit wohl.

Aber gleichzeitig glauben wir, dass es Raum für Verbesserungen gibt. Wir sind der Ansicht, dass den Bürgern klarere Rechte und mehr Rechtssicherheit gegeben werden sollten.

Der Bürger kann und sollte nicht über komplexe Gesetze Bescheid wissen müssen, um beurteilen zu können, ob ein Verwaltungsakt, der ihn betrifft, richtig ist.

Letztendlich sollte sich der Bürger nicht an uns wenden müssen.

Links zu anderen Rechtsvorschriften

· Ich möchte betonen, dass es bereits eine Reihe einheitlicher Regeln für die "vertikalen"Verwaltungsbeziehungen zwischen den Bediensteten und ihrer Verwaltung/Hierarchie gibt. Diese Vorschriften - nämlich das EU-Beamtenstatut - sind für alle Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der EU gleich und wurden auch in Form einer Verordnung erlassen. Es gibt also keinen Grund, warum es - ähnlich - nicht auch für die "horizontalen" Verwaltungsbeziehungen zwischen dem Personal (aller EU-Organe) und den EU-Bürgern ein einheitliches Regelwerk geben sollte. Artikel 41 der Charta der Grundrechte, der das Recht auf eine gute Verwaltung garantiert, bildet eine solide Rechtsgrundlage dafür, zusammen mit Artikel 298 AEUV, der vorsieht, dass die Organe die Unterstützung einer offenen, effizienten und unabhängigen Verwaltung erhalten.

Ich weise in diesem Zusammenhang darauf hin, dass andere in der Charta garantierte Grundrechte wie der Schutz personenbezogener Daten (Artikel 8) und das Recht auf Zugang zu Dokumenten (Artikel 42) in spezifischen Verordnungen weiterentwickelt wurden. Obwohl diese Verordnungen auch eine spezifischere Rechtsgrundlage haben (nämlich Artikel 15 und 16 AEUV), gibt es keinen Grund, warum das Recht auf eine gute Verwaltung nicht auch in einer detaillierten Verordnung weiterentwickelt werden sollte.

· Die Notwendigkeit eines einheitlichen EU-Verwaltungsrechts ist angesichts der hohen Zahl spezialisierter EU-Agenturen, die im Laufe der Jahre geschaffen wurden und noch eingerichtet werden, besonders wichtig. Die meisten dieser Agenturen müssen ihre Verwaltung aufbauen und ihre Verwaltungspraktiken von Grund auf neu entwickeln. Daher ist es von größter Bedeutung, dass die Verwaltung und Verwaltung dieser Agenturen - neben den für sie geltenden sektorspezifischen Vorschriften - über angemessene allgemeine Vorschriften für ihre Verwaltungsbeziehungen zu den Bürgern verfügen.

· Der Bürgerbeauftragte begrüßt, dass es sich bei der vorgeschlagenen Verordnung um einen relativ kurzen Text handelt. Es ist auch sinnvoll, dass der Vorschlag für einen Verordnungsentwurf als lex generalis konzipiert ist, d. h. dass er allgemeine Regeln festlegt, die Anwendung finden, es sei denn, es bestehen (sektor-)spezifische verwaltungstechnische Verfahrensvorschriften. Im Allgemeinen ist der Bürgerbeauftragte der Ansicht, dass sich das Gesetz auf die wichtigsten Grundsätze guten Verwaltungsverhaltens konzentrieren und keine Bestimmungen enthalten sollte, die zu präskriptiv oder technisch sind. In diesem Zusammenhang fehlen einige Grundsätze des Kodex für gute Verwaltungspraxis wie Nichtdiskriminierung, fehlender Machtmissbrauch, Fairness und berechtigte Erwartungen.

Wenn ich jedoch für einen Rechtsrahmen für Verwaltungsverfahren plädiere, möchte ich auch darauf hinweisen: Wir sehen die Gefahr, dass das Gesetz zum kleinsten gemeinsamen Nenner für administratives Verhalten wird.

In einem solchen Fall hätte der Bürgerbeauftragte eine schwierige Aufgabe, für eine kontinuierliche Verbesserung und ein höheres Maß an guter Verwaltung zu plädieren, als der Gesetzgeber in einer bestimmten Situation vorgesehen hätte.

Dies wäre bedauerlich und widerspräche möglicherweise dem Geist dessen, was beabsichtigt ist. Aber wir sehen es als ein echtes Risiko, auf das politisches Urteil angewendet werden sollte, bevor es weitergeht.

· Last but not least, damit ein EU-Verwaltungsrecht ein Erfolg wird, muss die endgültige Fassung so abgefasst werden, dass sie für die Bürger leicht verständlich ist. In dieser Hinsicht wurde der Europäische Kodex für gute Verwaltungspraxis als ein guter Präzedenzfall angesehen. In der Tat ist der Kodex kurz und wurde in einer einfachen und einfachen Sprache verfasst. Viele unserer Beschwerdeführer - sehr oft Nichtjuristen - verweisen auf die Artikel des Kodex, um ihre Klage gegen die EU-Verwaltung vor dem Bürgerbeauftragten zu verteidigen. Ebenso wird der Erfolg eines künftigen EU-Verwaltungsrechts davon abhängen, ob sich die EU-Bürger bei der Interaktion mit der EU-Verwaltung wirksam auf die Verordnung verlassen können. Die Botschaft sollte daher auch lauten: Halten Sie es einfach !

Schlussfolgerung

· Der Bürgerbeauftragte wird die bei ihr eingereichten Beschwerden weiterhin auf der Grundlage der bestehenden Regeln und Grundsätze des guten Verwaltungsverhaltens prüfen, wie sie in der Rechtsprechung festgelegt und im Europäischen Kodex für gutes Verwaltungsverhalten verankert sind. Mit anderen Worten, für den Fall, dass ein EU-Verwaltungsrecht tatsächlich vom Gesetzgeber verabschiedet werden sollte, sollte es eine kontinuierliche Verbesserung ermöglichen und nicht zu einer Zwangsjacke werden.

· Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit!