Utfärdad i enlighet med artikel 3.5 i Europeiska ombudsmannens stadga ^[1]

Bakgrunden till klagomålet

1. Klaganden är en journalist som har skrivit om EU:s gränsfrågor, särskilt Europeiska gräns- och kustbevakningsbyråns (Frontex) arbete under några år.

2. Den 27 september 2016 begärde han att Frontex skulle ge honom tillgång till alla rapporter om allvarliga incidenter i samband med Frontex insatser eller gemensamma insatser som ägde rum i Bulgarien mellan den 1 januari 2015 och den 30 september 2016. En allvarlig händelse definieras av Frontex som en händelse eller händelse, oavsett om den är naturlig eller orsakad av mänsklig verksamhet, som kan påverka eller vara relevant för ett Frontex-uppdrag eller dess anseende, eller säkerheten för deltagarna i uppdraget. Det omfattar kränkningar av de grundläggande rättigheterna, EU-rätten, internationell rätt om tillgång till internationellt skydd och Frontex uppförandekod. Rapporter om allvarliga incidenter samlas in och analyseras av Frontex lägescentral.

3. Byrån för allmänhetens tillgång till handlingar vid Frontex svarade klaganden den 18 oktober 2016 genom att bevilja honom partiell tillgång till 21 rapporter om allvarliga incidenter avseende en gemensam Frontexinsats med titeln Flexibel operativ verksamhet.

4. Klaganden informerade därefter Frontex om att Frontex hade mer än en gemensam insats i Bulgarien under 2015 och 2016. Han frågade därför om det fanns fler rapporter om allvarliga incidenter, till exempel avseende den gemensamma insatsen Poseidon Land.

5. Byrån för allmänhetens tillgång till handlingar vid Frontex svarade den 24 oktober 2016. Det uppgavs att två rapporter om allvarliga incidenter hade utelämnats oavsiktligt. Den beviljade honom partiell tillgång till dessa rapporter den 28 oktober 2016.

6. Den 24 oktober 2016 informerade klaganden Frontex om att en presstjänsteman vid Frontex hade berättat för honom om tre fall av summariska deportationer av flyktingar från Bulgarien och fyra fall av stöld från flyktingar av bulgarisk polis under 2015. Han frågade varför han inte hade fått några allvarliga incidentrapporter för dessa händelser.

7. Den 26 oktober 2016 svarade Frontex att man hade hittat några fler rapporter om allvarliga incidenter och att han skulle få dem några dagar senare.

8. Den 28 oktober 2016 beviljade kontoret för allmänhetens tillgång till handlingar klaganden partiell tillgång till ytterligare sju rapporter om allvarliga incidenter (inklusive de två som nämns i punkt 5 ovan) som handlade om kränkningar av grundläggande rättigheter och/eller överträdelser av Frontex uppförandekod.

9. Samma dag begärde klaganden omprövning av hur hans begäran hade behandlats genom att lämna in en så kallad bekräftande ansökan. Han bad Frontex att motivera alla redigeringar som gjorts i rapporterna om allvarliga incidenter, varav många rör avrapportering av intervjuer med migranter. Han hävdade att innehållet i en avrapporteringsintervju inte nödvändigtvis behöver censureras ur en allvarlig incidentrapport. Han tillade att Frontex vid andra tillfällen inte hade redigerat sådana intervjuer.

10. Klaganden ingav sitt klagomål till ombudsmannen strax efter att ha lämnat in sin bekräftande ansökan den 2 november 2016.

11. Den 22 november 2016 besvarade Frontex den bekräftande ansökan. Den bekräftade sitt ursprungliga beslut.

12. Ombudsmannen gör följande iakttagelser när det gäller maskeringarna i de utlämnade handlingarna.

Redacted information – första uppsättningen dokument (släpptes den 17 oktober 2016)

13. Namnet på den ”rapporterande personen” och på den person som senast ändrade rapporten om allvarliga incidenter strukits från varje rapport om allvarliga incidenter. Frontex uppgav att detta var nödvändigt för att skydda den enskildes privatliv och integritet, särskilt i enlighet med EU:s lagstiftning om skydd av personuppgifter (se artikel 4.1 b ^[2] i förordning 1049/2001 [3]). 15 av de 21 rapporter om allvarliga incidenter som ingick i den första uppsättningen dokument innehöll inga andra redigeringar (ingen av dessa 15 rapporter om allvarliga incidenter rörde kränkningar av de mänskliga rättigheterna).

14. I den onumrerade rapporten om allvarliga incidenter av den 1 oktober 2015 (med titeln ”Påstådd kränkning av de grundläggande rättigheterna”) redigerades en intervju med en migrant i sin helhet på grundval av behovet av att skydda syftet med inspektioner, utredningar och revisioner (se artikel 4.2 tredje strecksatsen ^[4] i förordning 1049/2001). Frontex motiverade redigeringen med att den icke utlämnade texten innehåller uppgifter som påstås utgöra en kränkning av de grundläggande rättigheterna. Situationen meddelades de behöriga nationella myndigheterna för vidare utredning. Utlämnande av sådan information skulle undergräva syftet med de nationella utredningsförfarandena avseende denna incident.”

15. I rapporten Serious Incident Report 453 (med rubriken ”Migrationshandläggarens beteende vid förvaret i Elhovo”) redigerades en intervju med en migrant i sin helhet, återigen med stöd av artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001. Frontex uppgav att den icke utlämnade texten innehöll känslig information om påstådd användning av våld. När Frontex förklarade redigeringarna angav byrån liknande skäl som de som motiverade redigeringarna i rapporten om allvarliga incidenter av den 1 oktober 2015.

16. I Serious Incident Report 226 (med titeln ”Påstådd kränkning av de grundläggande rättigheterna – obearbetat återvändande”) redigerades en intervju med en migrant delvis bort. En mening har maskerats, återigen med stöd av artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001. Några andra meningar har maskerats på grund av behovet av att skydda den allmänna säkerheten (se artikel 4.1 a första strecksatsen ^[5] i förordning 1049/2001). Frontex uppgav att den icke utlämnade texten innehåller känslig information, särskilt om berörda aktörer, migrationsvägar och tillvägagångssätt för kriminella nätverk med anknytning till irreguljär migration. Utlämnande av sådan information skulle skada utförandet av framtida underrättelseuppgifter och operativa uppgifter som äger rum på det berörda området och skulle underlätta utförandet av olaglig verksamhet såsom människohandel och narkotikasmuggling, och det skulle därför skada allmänintresset när det gäller allmän säkerhet.”

17. Den numrerade rapporten om allvarliga incidenter av den 16 oktober 2015 (titeln utelämnad) redigerades delvis, återigen på grundval av artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning (EG) nr 1049/2001. Frontex uppgav att ”alla utelämnade delar i detta dokument innehåller uppgifter om en påstådd skottlossning. Situationen meddelades de behöriga nationella myndigheterna för vidare utredning. Utlämnande av sådan information skulle undergräva syftet med de nationella utredningsförfarandena avseende denna incident.”

18. Rapporten Serious Incident Report 437 hade rubriken ”Stolen portable taktile cameras”. En del av rapporten som innehöll information om ”antal och installation av teknisk utrustning som används i det operativa området” redigerades för att skydda den allmänna säkerheten (se artikel 4.1 a första strecksatsen i förordning 1049/2001). Frontex uppgav att ”utlämnande av sådan information skulle vara liktydigt med att avslöja svagheter och styrkor i insatserna och öppna upp för missbruk. Resultatet av detta kommer endast att bli att pågående och framtida liknande insatser hämmas, vilket i slutändan hindrar deras syfte att motverka och förebygga gränsöverskridande brottslighet samt förhindra obehörig gränspassage.” Dessutom har namnet på en Frontex-samordningsansvarig som informerades om rapporten om allvarliga incidenter strukits på grundval av artikel 4.1 b i förordning 1049/2001.

19. Rapporten Serious Incident Report 435 hade rubriken ”Car accident – 4 FX GOs involved” (bilolycka – 4 FX GOs inblandade). En tjänstemans namn har strukits med stöd av artikel 4.1 b i förordning 1049/2001. Dessutom har en del av rapporten som innehåller information om ”antalet och omplaceringarna av personal inom det operativa området” redigerats på grundval av artikel 4.1 a första strecksatsen i förordning 1049/2001 och av samma skäl som angavs i samband med redigeringen av rapporten om allvarliga incidenter 437.

Redacted information – andra uppsättningen dokument (släpptes den 28 oktober 2016)

20. Den andra uppsättningen dokument bestod av sex rapporter om allvarliga incidenter som innehöll påståenden om kränkningar av de mänskliga rättigheterna och en rapport om allvarliga incidenter som innehöll ett påstående om en överträdelse av Frontex uppförandekod. Den sistnämnda rapporten om allvarliga incidenter (onumrerad rapport om allvarliga incidenter av den 13 februari 2015 med titeln Påstådd överträdelse av Frontex uppförandekod) lämnades ut i sin helhet. Den innehöll information som lämnats av en migrant under en intervju.

21. Av de sex rapporter om allvarliga incidenter som innehöll anklagelser om kränkningar av de mänskliga rättigheterna redigerades fyra intervjuer med migranter i sin helhet på grundval av behovet av att skydda den allmänna säkerheten.  Rapporterna om allvarliga incidenter i fråga var följande: Onumrerad rapport om allvarliga incidenter av den 12 maj 2015 ^[6] med titeln ”Påstådd kränkning av de grundläggande rättigheterna”. Onumrerad rapport om allvarliga incidenter av den 13 mars 2015 med titeln Påstådd kränkning av de grundläggande rättigheterna. Rapport om allvarliga incidenter 15 med titeln SIR with suspected breach of fundamental rights/international protection obligations – BGR police allegedly brought migrants back to TUR (SIR med misstänkt överträdelse av grundläggande rättigheter/internationella skyddsskyldigheter – polisen i BGR påstås ha återfört migranter till TUR). Rapport om allvarliga incidenter 361 med titeln Information som erhållits under en intervju om påstådda kränkningar av de grundläggande rättigheterna.

22. Frontex angav följande (identiska) skäl till de redigeringar som gjorts av dessa fyra rapporter om allvarliga incidenter: ”Den borttagna texten innehåller den information som en migrant lämnat under en avrapporteringsintervju.

Avrapporteringsintervjuer som genomförs under Frontex samordnade gemensamma insatser syftar till att förbättra Frontex och medlemsstaternas operativa insatser genom ökad medvetenhet och även till att stödja brottsutredningar i medlemsstaterna genom att samla in relevant information om rutter, tillvägagångssätt och medverkan av människosmugglare och människohandlare.

Insamlingen av information sker med samtycke från den migrant som intervjuas på frivillig och anonym basis och bygger på förtroende och konfidentialitet mellan avrapporteringsexperterna och migranterna. Utlämnandet av konfidentiell information kommer att skada sekretessen för den information som lämnas vid intervjuer i allmänhet. Det kan faktiskt leda till att enskilda migranter kan identifieras av särskilda brottslingar som har underlättat resan från ursprungslandet till påstigningsställena och överfarten till sjöss. Dessutom kan detta skapa en uppfattning om att deltagande i avrapporteringsintervjuer kan äventyra den intervjuade eller dennes anhöriga. I slutändan kommer migranterna inte att vara villiga att delta i avrapporteringsintervjuer, vilket leder till sämre/mindre tillgänglig information som grund för Frontex operativa insatser.

Slutligen är offentliggörandet av intervjuerna likvärdigt med offentliggörandet av operativ information som utgör grunden för framtida gemensamma insatser som äventyrar genomförandet av den kommande operativa verksamheten vid de yttre gränserna.

Ovannämnda risk är rimligen förutsebar och Frontex drog därför slutsatsen att utlämnandet av den begärda handlingen undergräver skyddet för det allmänna samhällsintresset i fråga om allmän säkerhet.

Frontex drog också slutsatsen att de intressen som skyddas av allmänhetens rätt till tillgång till handlingar inte får undergräva allmänintresset när det gäller den allmänna säkerheten för de medborgare som bor i Europeiska unionen.

Mot bakgrund av ovanstående nekas tillgång till denna del av handlingen i enlighet med artikel 4.1 a i förordning nr 1049/2001, eftersom ett utlämnande skulle undergräva skyddet för det allmänna samhällsintresset i fråga om allmän säkerhet.”

23. En intervju med en migrant redigerades från en annan rapport om allvarliga incidenter (onumrerad rapport om allvarliga incidenter av den 13 januari 2015 ^[7] med titeln ”Påståenden om kränkningar av de grundläggande rättigheterna”). De skäl som angavs var att skydda den allmänna säkerheten (artikel 4.1 a i förordning 1049/2001) och att skydda syftet med inspektioner, utredningar och revisioner (se artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning 1049/2001). Frontex uppgav att en medlemsstat enligt rapporten om allvarliga incidenter skulle utreda påståendet ytterligare. Att lämna ut sådan information skulle således undergräva syftet med de nationella utredningsförfarandena avseende den allvarliga incidenten.

24. Slutligen redigerades vissa uppgifter i den onumrerade rapporten om allvarliga incidenter av den 24 november 2014 [2015] med rubriken ”SIR med misstänkt kränkning av de grundläggande rättigheterna” samt uppgifter som samlats in från en intervju med en migrant på grundval av artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning 1049/2001. Frontex uppgav att ”alla delar som tas bort från detta dokument innehåller uppgifter som påstås utgöra en kränkning av de grundläggande rättigheterna. Enligt rapporten skulle medlemsstaten inleda en utredning av de faktiska omständigheterna i detta ärende. Ett utlämnande av sådan information skulle därför undergräva syftet med de nationella utredningsförfarandena avseende denna incident.”

Utredningen

25. Ombudsmannen inledde en undersökning av klagomålet och identifierade följande påståenden:

1) Frontex underlåter konsekvent att identifiera förekomsten av alla rapporter om allvarliga incidenter som den förfogar över avseende Frontex eller gemensamma insatser i Bulgarien.

2) Frontex redigerar de rapporter om allvarliga incidenter som den identifierar på ett sätt som inte är förenligt med de undantag som anges i förordning (EG) nr 1049/2001.

26. Under undersökningens gång tog ombudsmannen vederbörlig hänsyn till den information som lämnats i klagomålet. I synnerhet gjorde hon en grundlig analys av den korrespondens som hade ägt rum mellan Frontex och klaganden innan klaganden vände sig till ombudsmannen. Ombudsmannens kansli genomförde också en inspektion av Frontex ärendeakt i detta ärende och höll ett möte med Frontex (nedan kallat mötet/inspektionen) för att ge Frontex möjlighet att klargöra varför byrån ursprungligen inte hade identifierat några rapporter om allvarliga incidenter som omfattades av klagandens begäran om allmänhetens tillgång till handlingar [8]. Ombudsmannens förslag till lösning tar hänsyn till parternas argument och synpunkter.

Underlåtenhet att identifiera rapporter om allvarliga incidenter

Argument som framförts till ombudsmannen

27. Klaganden hävdar att Frontex offentliggjorde rapporter om allvarliga incidenter som rörde kränkningar av de grundläggande rättigheterna först när han lade fram bevis för deras existens. Han konstaterade att detta inte är förenligt med EU:s lagstiftning om öppenhet. Han sade att Frontex bör lämna ut sådana rapporter om allvarliga incidenter även om de är obekväma eller pinsamma.

28. Under mötet/inspektionen med Frontex lade Frontex fram ett antal förklaringar till sin ursprungliga underlåtenhet att identifiera några rapporter om allvarliga incidenter.

29. För det första uppgav Frontex att klagandens begäran om tillgång till handlingar inte var lätt att hantera eftersom den inte rörde specifika insatser, utan snarare alla insatser i Bulgarien. I detta sammanhang noterade Frontex att det it-verktyg i vilket byrån registrerar rapporter om allvarliga incidenter, det vill säga applikationen för rapportering av gemensamma insatser (JORA), inte innehåller något alternativ för sökning efter nyckelord. Varje transaktion som berörde Bulgarien måste därför sökas manuellt för att svara på klagandens begäran. Den anställde som utförde husrannsakan var tvungen att läsa igenom varje rapport om allvarliga incidenter avseende varje operation som involverade Bulgarien för att fastställa om incidenten hade inträffat i (eller berörde) Bulgarien (eftersom gemensamma operationer ofta omfattar ett antal länder ^[9]). Det it-system som användes gjorde det därför svårt att identifiera varje enskild relevant rapport om allvarliga incidenter. Risken för mänskliga misstag var hög. Dessutom bidrog de strikta tidsfrister som föreskrivs i bestämmelserna om ansökningar om tillgång till handlingar (som Frontex enligt Frontex aldrig har missat) också till utelämnandena. Frontex uppgav att man för närvarande överväger om det skulle vara möjligt att införa en sökning efter nyckelord i JORA. Detta skulle kräva ett indexeringsverktyg som tar tid att utveckla. Om sådana ändringar genomförs kommer de troligen att träda i kraft tidigast i slutet av 2017.

30. För det andra hade Frontex vid den tidpunkt då klagandens ansökan behandlades ännu inte antagit den verkställande direktörens beslut av den 3 november 2016, nr 2016/119, om öppenhetsbyrån och om instruktioner för hantering av ansökningar om allmänhetens tillgång till handlingar. Innan detta beslut antogs skulle olika anställda göra den sökning som var nödvändig för att besvara förfrågningar, såsom klagandens. Vem som utförde arbetet berodde på vem som var i tjänst vid Frontex lägescentral när uppgiften skulle ha tilldelats. I detta fall hade den anställde som ombads söka efter den klagandes rapporter om allvarliga incidenter nyligen rekryterats och detta var hans första begäran om tillgång till handlingar. Frontex påpekade att särskilda handläggare av öppenhetsärenden nu har utsetts inom varje enhet i enlighet med det nya beslutet. Detta kommer, enligt Frontex, att säkerställa sakkunskap och konsekvens.

31. Frontex gav också en förklaring till de olika uppgifter som klaganden fick från sina olika avdelningar. Frontex påpekade att den begäran om information som klaganden skickade till presstjänsten var en begäran om svar på vissa frågor om händelser vid den bulgarisk-turkiska gränsen. Den var således inte identisk med den begäran om tillgång till handlingar som gjordes till Frontex byrå för allmänhetens tillgång till handlingar. De två ansökningarna behandlades av olika personer och en annan sökning var inblandad. Byrån för allmänhetens tillgång till handlingar bad Frontex lägescentral att utarbeta rapporter om allvarliga incidenter som omfattas av klagandens begäran. Presstjänsten begärde däremot information från både Frontex lägescentral och ombudet för grundläggande rättigheter ^[10]. Frontex uppgav att presstjänsten får information från olika källor, inte nödvändigtvis enbart från rapporter om allvarliga incidenter.

32. När presstjänsten insåg att klaganden hade fått olika information från de två kontoren kallade den till ett möte med kontoret för allmänhetens tillgång till handlingar för att ta reda på varför detta hade hänt. De saknade handlingarna identifierades och skickades till klaganden den 28 oktober 2016. Frontex bad klaganden om ursäkt för att ha utelämnat dessa handlingar. Under ett internt möte kom de enheter som var inblandade i detta fall överens om att kommunicera bättre sinsemellan i framtiden.

33. Slutligen påpekade Frontex att det är sant att misstag har begåtts i detta fall. Frontex försökte dock inte dölja någon information. Om så hade varit fallet skulle presstjänsten också ha dolt denna information. Enligt Frontex är det uppenbart att underlåtenheten att identifiera alla relevanta rapporter om allvarliga incidenter berodde på ett tekniskt problem och ett mänskligt fel vid behandlingen av en begäran som ställde dem inför vissa utmaningar.

Ombudsmannens preliminära bedömning som ledde fram till lösningsförslaget

34. Ombudsmannen noterar att påståendet i fråga härrör från en oro som delas av många EU-medborgare, nämligen att kränkningar av de grundläggande rättigheterna måste identifieras och hanteras. Frontex är skyldigt att registrera de rapporter om allvarliga incidenter som den tar emot och att informera de berörda nationella myndigheterna om detta. Ombudsmannen applåderar Frontex för att ha tagit denna skyldighet på största allvar. Detta, tillsammans med den klagomålsmekanism som Frontex nyligen inrättade, visar att Frontex är oroat över behovet av att skydda de grundläggande rättigheterna. Ombudsmannen uppmuntras av det faktum att Frontex registreringssystem verkar vara heltäckande.

35. Även om det är viktigt att ha ett sådant system är det lika viktigt att allmänheten litar på det. Om Frontex, när den ombeds att lämna ut vissa rapporter om allvarliga incidenter, underlåter att identifiera alla de rapporter om allvarliga incidenter som begärts riskerar allmänhetens förtroende för systemet att undergrävas. Allmänheten kan misstänka, som klaganden gjorde, att Frontex föredrar att dölja kränkningar av de mänskliga rättigheterna snarare än att ta itu med dem. Allmänheten kan också dra slutsatsen att Frontex trots allt inte är alltför oroad över behovet av att skydda de grundläggande rättigheterna. Därför är det viktigt att Frontex visar att den är transparent.

36. Ombudsmannen förstår varför omständigheterna i detta fall fick klaganden att misstänka att Frontex avsiktligt hade undanhållit honom handlingar. Det är riktigt att om klaganden inte hade känt till förekomsten av de saknade handlingarna, skulle deras utelämnande sannolikt ha gått obemärkt förbi. Ombudsmannen anser dock att Frontex i samband med undersökningen har lämnat rimliga förklaringar till de fel som uppstått. Det är viktigt att notera att Frontex visade att man inte utelämnade vissa av de begärda handlingarna eftersom man ville dölja pinsam information. Snarare var utelämnandet resultatet av enkla mänskliga fel i kombination med ett något otillräckligt IT-söksystem. Ombudsmannen konstaterar också att så snart Frontex fick kännedom om felen höll byrån möten för att ta reda på varför dessa fel hade inträffat och vidtog åtgärder för att åtgärda dem. Kommissionen bad dessutom klaganden om ursäkt för att inledningsvis ha utelämnat vissa handlingar. Det gav honom snabbt (redigerade versioner av) de saknade handlingarna, även innan klaganden lämnade in sitt klagomål till ombudsmannen.

37. Detta fall har dock belyst organisatoriska och tekniska brister i de sökningar som Frontex gör för att besvara begäranden om allmänhetens tillgång till handlingar som innebär vissa utmaningar för dem. Dessa organisatoriska och tekniska brister måste åtgärdas.

38. Det nyinrättade öppenhetskontoret, som samordnar ett internt nätverk av handläggare som hanterar ansökningar om tillgång till handlingar inom sitt temaområde, är därmed ett steg i rätt riktning. Under mötet/inspektionen uppgav Frontex att byrån för öppenhet har anordnat utbildningstillfällen för handläggare av öppenhetsärenden och kommer att anordna ytterligare utbildningstillfällen vid behov. Ombudsmannen välkomnar dessa initiativ och hoppas att vikten av att genomföra grundliga undersökningar kommer att lyftas fram vid framtida utbildningstillfällen.

39. Ombudsmannen noterar att Frontex har erkänt behovet av att förbättra söksystemet inom JORA och för närvarande överväger möjligheten att göra en sökning efter nyckelord inom JORA. Ombudsmannen anser att en sådan ”sökning efter nyckelord” är nödvändig. Det skulle inte bara spara tid utan också minska risken för mänskliga misstag. Frontex bör därför vidta åtgärder för att så snart som möjligt utveckla det indexeringsverktyg som krävs och alla andra verktyg som krävs för att möjliggöra en sådan sökning.

40. Under mötet/inspektionen uppgav Frontex också att man för närvarande överväger möjligheten att automatisera behandlingen av begäranden om tillgång till handlingar med hjälp av ett dokumenthanteringssystem. Ett sådant system skulle spara tid. Med tanke på de snäva tidsfrister som föreskrivs i förordning (EG) nr 1049/2001 om tillgång till handlingar bör utvecklingen av ett it-verktyg som bidrar till att spara tid uppmuntras.  

41. Slutligen påpekar ombudsmannen att det under mötet/inspektionen, när ombudsmannens företrädare inspekterade handlingar i lägescentralen på skärmen tillsammans med en företrädare för Frontex, som manuellt hämtade den ena handlingen efter den andra, upptäcktes att det fanns ytterligare fem rapporter om allvarliga incidenter som, även om de omfattades av klagandens begäran om tillgång till handlingar, inte hade identifierats tidigare [11]. Fyra av dessa fem rapporter om allvarliga incidenter har ett annat format än alla de andra, vilket kan förklara varför de inte identifierades. Ingen av dessa fem rapporter om allvarliga incidenter innehåller påståenden om kränkningar av de grundläggande rättigheterna.

42. Ombudsmannen anser att Frontex utan dröjsmål bör lämna ut dessa handlingar (helt eller, vid behov, delvis) till klaganden. Hon lägger därför fram ett motsvarande förslag till lösning nedan, i enlighet med artikel 3.5 i Europeiska ombudsmannens stadga.

Redigering av rapporter om allvarliga incidenter på ett sätt som inte är förenligt med de undantag som anges i förordning (EG) nr 1049/2001

Argument som framförts till ombudsmannen

43. I sitt klagomål till ombudsmannen uppgav klaganden att alla kränkningar av de grundläggande rättigheterna som dokumenterats i den andra uppsättningen rapporter om allvarliga incidenter som skickats till honom avslöjades under intervjuer med flyktingar av Frontex anställda. Byrån för allmänhetens tillgång till handlingar vid Frontex redigerade dessa intervjuer i sin helhet och hävdade att information från utfrågningar omfattas av de undantag som fastställs i förordning (EG) nr 1049/2001.

44. Klaganden sade att hans erfarenhet är att varje gång en intervju med flyktingar nämns i en rapport om allvarliga incidenter beror detta på att den innehåller påståenden om kränkningar av de grundläggande rättigheterna eller brott mot Frontex uppförandekod. Han hävdade därför att Frontex gjorde stora redigeringar av intervjuerna eftersom man ville dölja pinsam information.

45. Frontex uppgav att dess policy när det gäller tillgång till handlingar är att lämna ut så många handlingar som möjligt och att redigera så lite som möjligt.

46. När det gäller de dokument som Frontex redigerade i detta fall bad ombudsmannens undersökningsgrupp Frontex att förklara på vilket sätt vissa utdrag från intervjuer, såsom de delar som beskriver hur många timmar migranterna skulle ha gått, kunde identifiera migranterna. Frontex svarade att sådan information, som tas på egen hand, sannolikt inte skulle identifiera migranter, särskilt så länge som information om det operativa området, migranternas rutter och platsen för kontrollerna inte lämnas ut. Man måste dock vara försiktig eftersom människosmugglare eller människosmugglare ofta ingår i gruppen migranter. De kan lätt känna igen en incident från annars obetydliga detaljer. Detta skulle kunna vara till skada för den intervjuade migranten eller dennes familj (eftersom smugglarna skulle kunna vidta repressalier mot dem för att de lämnat information till Frontex). Om information om till exempel antalet timmar som tillbringats med att gå lämnades ut, medan andra delar skulle redigeras bort, skulle denna information dessutom framstå som meningslös.

47. Ombudsmannens undersökningsgrupp bad också Frontex att förklara huruvida Frontex, innan det åberopade undantaget enligt artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning (EG) nr 1049/2001 (om skydd av syftet med utredningar), hade samarbetat med de nationella myndigheterna för att avgöra om de utredningar som de genomförde som svar på rapporter om allvarliga incidenter fortfarande pågick eller hade avslutats. Frontex svarade att de nationella myndigheterna normalt inte håller Frontex informerad om avslutandet av nationella utredningar. I detta fall kontaktade Frontex, efter att ha mottagit klagandens ansökan, de nationella myndigheterna för att fråga dem om de relevanta utredningarna fortfarande pågick. De nationella myndigheterna svarade dock efter det att tidsfristen för att besvara den bekräftande ansökan hade löpt ut. Dessa svar saknar således relevans för ombudsmannens prövning av det beslut som fattats avseende den bekräftande ansökan.

1 § Ombudsmannens preliminära bedömning som ledde fram till lösningsförslaget

48. Som ombudsmannen ofta har betonat måste eventuella undantag från denna princip tolkas restriktivt [13], med tanke på de mål som eftersträvas med förordning 1049/2001, särskilt målet att säkerställa största möjliga tillgång till handlingar som innehas av EU-institutionerna ^[12]. Proportionalitetsprincipen kräver dessutom att undantag från den allmänna regeln, att tillgång ska ges, hålls inom gränserna för vad som är lämpligt och nödvändigt för att skydda de fastställda mål av allmänt och enskilt intresse som anges i dessa undantag ^[14].

49. Enligt fast rättspraxis är enbart den omständigheten att en handling rör ett intresse som skyddas av ett undantag från skyldigheten att lämna ut handlingar inte tillräcklig för att motivera tillämpningen av detta undantag: En sådan tillämpning kan endast vara motiverad om tillgången till handlingen konkret och faktiskt skulle kunna skada det skyddade intresset. Risken för att det skyddade intresset skadas får inte heller vara rent hypotetisk och måste rimligen kunna förutses. Det ankommer på den berörda institutionen att göra en avvägning mellan det särskilda intresse som ska skyddas genom att en del av den begärda handlingen inte lämnas ut och det allmänna intresset av att hela handlingen görs tillgänglig ^[15].

50. Ombudsmannen förstår att klaganden inte bestrider de redigeringar som Frontex gjort av de begärda handlingarna på grundval av artikel 4.1 b i förordning 1049/2001 om skydd av personuppgifter. Hon kommer därför inte att kommentera dessa redigeringar.

51. När det gäller de redigeringar som gjorts på grundval av artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning (EG) nr 1049/2001 om skydd för syftet med utredningar, noterar ombudsmannen att det i slutet av den onumrerade rapporten om allvarliga incidenter av den 24 november 2014 [2015] anges att den bulgariska gränspolisen inte kommer att fortsätta med ytterligare utredningar. Ombudsmannen anser att Frontex, såvida inte något annat organ också genomförde utredningar av den incident som rapporterades i denna rapport om allvarliga incidenter, inte hade rätt att åberopa det undantag från utlämnande som föreskrivs i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning (EG) nr 1049/2001 för att vägra att lämna ut de maskerade delarna av denna handling. Om Frontex inte identifierar ett annat undantag från utlämnande som var tillämpligt på denna handling vid den tidpunkt då byrån vägrade att lämna ut de maskerade delarna, bör byrån därför ge klaganden fullständig tillgång till den.

52. När det gäller övriga handlingar [16] som redigerats på grundval av artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning (EG) nr 1049/2001 har ombudsmannen noggrant övervägt alla redigeringar som gjorts. Hon har kommit fram till att de är motiverade och inte överdrivna. De maskerade delarna utgör bevis för antingen handlingar som utgör kränkningar av de mänskliga rättigheterna eller brottsliga handlingar. Ombudsmannen anser att om sådana bevis skulle offentliggöras innan de nationella utredningarna avslutas finns det en rimligen förutsebar risk för att förfarandena mot de påstådda gärningsmännen skulle äventyras och att slutförandet av utredningarna därför skulle äventyras [17]. Detta skulle inte tjäna det viktiga behovet av att skydda de grundläggande rättigheterna. Klaganden har inte visat att det föreligger ett övervägande allmänintresse av att de maskerade delarna lämnas ut. Ombudsmannen har inte heller kunnat identifiera ett allmänintresse som väger tyngre än intresset av att skydda syftet med de pågående utredningarna. Vid den relevanta tidpunkten hade Frontex dessutom ingen information till sitt förfogande som kunde ha lett till slutsatsen att utredningarna inte längre pågick.

53. Ombudsmannen anser att även om dessa redigeringar är motiverade uppfyller Frontex förklaringar till redigeringarna inte alltid de krav som ställs av Europeiska unionens domstol för att undantaget ska vara tillämpligt, vilka beskrivs i punkt 49 ovan [18]. I framtiden bör Frontex bättre förklara de redigeringar/förbud mot utlämnande som görs på grundval av artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning (EG) nr 1049/2001. Den bör förklara på vilket sätt utlämnande av en handling eller vissa maskerade delar av den specifikt och effektivt skulle undergräva skyddet för syftet med en pågående utredning. En sådan förklaring som den som ombudsmannen har gett i föregående punkt skulle räcka. 

54. När det gäller de redigeringar som gjorts på grundval av artikel 4.1 a första strecksatsen i förordning nr 1049/2001 om skydd för den allmänna säkerheten, påpekar ombudsmannen att undantaget om skydd för den allmänna säkerheten, till skillnad från undantaget om skydd för syftet med utredningar, inte är föremål för en prövning av huruvida det föreligger ett ”övervägande allmänintresse”. Dessutom har Europeiska unionens domstol erkänt det stora utrymme för skönsmässig bedömning som institutionerna har på de områden som omfattas av de obligatoriska undantag från allmänhetens tillgång till handlingar som föreskrivs i artikel 4.1 a i förordning nr 1049/2001 ^[19].

55. Frontex är dock fortfarande skyldigt att förklara hur ett utlämnande av de begärda handlingarna konkret och faktiskt skulle kunna skada allmänintresset i fråga om allmän säkerhet och att visa att risken för att detta intresse skadas rimligen kan förutses och inte är rent hypotetisk ^[20].

56. Ombudsmannen har noggrant bedömt de förklaringar som Frontex gav för att inte lämna ut, på grundval av artikel 4.1 a första strecksatsen i förordning (EG) nr 1049/2001, de maskerade delarna av de berörda rapporterna om allvarliga incidenter. Frontex har angett specifika och övertygande skäl till redigeringarna.

57. Ombudsmannen noterar att Frontex, när det gäller den första uppsättningen handlingar, verkar ha gjort en individuell bedömning av varje handling och noggrant redigerat bort de delar som skulle kunna undergräva den allmänna säkerheten. När det gäller den andra uppsättningen förefaller Frontex emellertid inte ha gjort någon individuell bedömning av handlingarna, trots att byrån har lämnat en lång förteckning över (övertygande) skäl för att vägra fullständig tillgång till de begärda handlingarna på grundval av artikel 4.1 a första strecksatsen i förordning nr 1049/2001. Det verkar ha beslutat att hela intervjun skulle strykas där kränkningar av de mänskliga rättigheterna påstods. När det gäller den andra uppsättningen handlingar verkar Frontex därför ha tillämpat en presumtion om att intervjuer med migranter inte ska lämnas ut, i stället för att göra en individuell bedömning av varje intervju. Ombudsmannen anser inte att Frontex skulle kunna tillämpa en sådan presumtion.

58. Dessutom ser ombudsmannen en inkonsekvens i Frontex strategi. Till exempel avslöjades en del av en intervju med en migrant som rapporterades i Serious Incident Report 226 (ingår i den första uppsättningen). Å andra sidan innehåller delar av intervjun som rapporterats i den onumrerade rapporten om allvarliga incidenter av den 12 maj 2015 (som ingår i den andra uppsättningen) liknande information som den som finns i de icke redigerade delarna av intervjun som ingår i rapporten om allvarliga incidenter 226. Avsnittet ”Bedömning” i den onumrerade rapporten om allvarliga incidenter av den 12 maj 2015, som inte redigerades, innehåller dessutom information som härrör från den fullständigt redigerade intervjun. Det förefaller därför som om utlämnandet av de uttalanden från intervjun som återspeglar vad som anges i avsnittet ”Bedömning” inte skulle undergräva den allmänna säkerheten.

59. Ombudsmannen anser att följande rapporter om allvarliga incidenter också har redigerats i alltför stor utsträckning: Onumrerad rapport om allvarliga incidenter av den 13 mars 2015, rapport om allvarliga incidenter 15 och rapport om allvarliga incidenter 361. Ombudsmannen anser att inte varje mening som har maskerats skulle undergräva den allmänna säkerheten om den offentliggjordes. Ombudsmannen erkänner Frontex stora utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller att besluta vilka delar av de berörda rapporterna om allvarliga incidenter som ska redigeras på grundval av artikel 4.1 a första strecksatsen i förordning 1049/2001. Hon anser dock att de alltför stora redigeringarna utgör en uppenbart oriktig bedömning, som hon uppmanar Frontex att rätta till.

60. Klaganden har uppgett att han redan innehar den oredigerade versionen av den onumrerade rapporten om allvarliga incidenter av den 12 maj 2015, eftersom Frontex av misstag skickade den till honom i samband med en annan begäran om tillgång till handlingar. Ombudsmannen föreslår därför att detta dokument inte ska bli föremål för ytterligare åtgärder. Å andra sidan bör Frontex ompröva de redigeringar som gjorts av de rapporter om allvarliga incidenter som nämns i föregående punkt i syfte att bevilja ytterligare partiell tillgång till dem.

61. Vid en ny bedömning av redigeringarna bör Frontex se till att alla redigeringar som görs verkligen är nödvändiga för att skydda den allmänna säkerheten. Den bör komma ihåg att information bör lämnas ut om det inte finns någon motivering för att inte lämna ut den enligt förordning (EG) nr 1049/2001. Med andra ord, om det finns en berättigad rädsla för att utlämnandet av handlingarna helt och hållet kan leda till identifiering av de migranter som bistått Frontex (och därmed lämnar dem och deras familjer öppna för repressalier), måste Frontex fortfarande undersöka om partiell tillgång kan ges till varje rapport om allvarliga incidenter (med vissa viktiga identifierande uppgifter maskerade).

62. Ombudsmannen lägger därför fram ett förslag till lösning i enlighet med artikel 3.5 i Europeiska ombudsmannens stadga om de alltför stora redigeringar som gjorts av den onumrerade rapporten om allvarliga incidenter av den 24 november 2014 [2015][21], den onumrerade rapporten om allvarliga incidenter av den 13 mars 2015, rapporten om allvarliga incidenter 15 och rapporten om allvarliga incidenter 361 [22].

 

Förslag till lösning

Mot bakgrund av ovanstående föreslår ombudsmannen att Frontex

i) lämna ut de rapporter om allvarliga incidenter som upptäcktes under ombudsmannens möte/inspektion till klaganden, helt eller, vid behov, delvis. Ett sådant offentliggörande bör ske utan dröjsmål.

ii) vidta åtgärder för att så snart som möjligt utveckla verktyg som möjliggör en smidigare identifiering av dokument, såsom de verktyg som krävs för att utföra en sökning efter nyckelord inom JORA,

iii) åta sig att på grundval av artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning (EG) nr 1049/2001 bättre förklara eventuella redigeringar/utelämnanden som den kommer att göra i framtiden,

iv) göra en ny bedömning av de redigeringar som gjorts av den onumrerade rapporten om allvarliga incidenter av den 24 november 2014 [2015], den onumrerade rapporten om allvarliga incidenter av den 13 mars 2015, rapporten om allvarliga incidenter nr 15 och rapporten om allvarliga incidenter nr 361, i syfte att bevilja ytterligare partiell tillgång till dem.

 

Emily OʹReilly

Europeiska ombudsmannen

Strasbourg den 16 maj 2017

 

[1] Europaparlamentets beslut av den 9 mars 1994 om föreskrifter och allmänna villkor för ombudsmannens ämbetsutövning (94/262/EKSG, EG, Euratom), EGT L 113, 1994, s. 15.

[2] I artikel 4.1 b i förordning nr 1049/2001 föreskrivs följande: ” 1. Institutionerna ska vägra att ge tillgång till en handling om ett utlämnande skulle undergräva skyddet för

...

b) Den enskildes privatliv och integritet, särskilt i enlighet med gemenskapslagstiftningen om skydd av personuppgifter.”

[3] Frontex angav följande skäl till denna typ av redigering: ”Den icke utlämnade texten innehåller namnet på en aktör som deltar i Frontex verksamhet. Ett utlämnande av sådan information skulle undergräva skyddet för den berörda personens privatliv och integritet och utgöra en överträdelse av EU:s lagstiftning om skydd av personuppgifter.”

[4] I artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 föreskrivs följande: ”2. Institutionerna ska vägra att ge tillgång till en handling om ett utlämnande skulle undergräva skyddet för

...

syftet med inspektioner, utredningar och revisioner,

såvida det inte föreligger ett övervägande allmänintresse av utlämnandet.”

[5] I artikel 4.1 a första strecksatsen i förordning nr 1049/2001 föreskrivs följande: ” 1. Institutionerna ska vägra att ge tillgång till en handling om ett utlämnande skulle undergräva skyddet för

a) Det allmänna samhällsintresset i fråga om

- allmän säkerhet,

...”

[6] Klaganden skickade också den oredigerade versionen av denna rapport om allvarliga incidenter till ombudsmannen. Han förklarade att han, i samband med en annan begäran om tillgång till handlingar, felaktigt fick denna handling utan redigeringar.

[7] Denna rapport om allvarliga incidenter avser den gemensamma insatsen Focal Points 2014 markexpansion (driftsområde för tidigare JO Poseidon 2014 mark) och var en av de två rapporter om allvarliga incidenter som kontoret för allmänhetens tillgång till handlingar oavsiktligt hade utelämnat.

[8] När ombudsmannen inledde undersökningen informerade hon Frontex om att hennes undersökningsgrupp under inspektionen ville höra Frontex om följande frågor:

” 1. Hur utför Frontex sin uppgift att identifiera de handlingar som omfattas av en begäran om tillgång till handlingar?

2. I sitt e-postmeddelande av den 28 oktober 2016 till klaganden uppgav Frontex att ”tekniska problem med [dess] söksystem” ledde till att ett antal handlingar inte identifierades. Vilka var dessa tekniska problem och vad har Frontex gjort för att lösa dem?”

[9] Dessutom är det i varje rapport om allvarliga incidenter inte tillräckligt att söka efter termerna ”Bulgarien” eller ”BGR”, eftersom det ibland bara är namnen på städer eller andra geografiska platser (inte landets namn/förkortning) som nämns.

[10] Frontex företrädare förklarade att när kränkningar av de mänskliga rättigheterna rapporteras i en rapport om allvarliga incidenter föreslår samordnaren för rapporter om allvarliga incidenter att rapporten om allvarliga incidenter skickas till Frontex ombud för grundläggande rättigheter. I detta fall skickade tjänstemannen information till presstjänsten.

[11] Dessa är: i) Onumrerad rapport om allvarliga incidenter av den 28 juli 2015. ii) Rapport om allvarliga incidenter 330. iii) Rapport om allvarliga incidenter 395. iv) Rapport om allvarliga incidenter 409. och v) Unnumbered Serious Incident Report av den 25 mars 2015.

[12] Artikel 1 a i förordning 1049/2001. Förordning 1049/2001 är tillämplig på Frontex enligt artikel 74 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/1624 av den 14 september 2016 om den europeiska gräns- och kustbevakningen och om ändring av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/399 och upphävande av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 863/2007, rådets förordning (EG) nr 2007/2004 och rådets beslut 2005/267/EG (EUT L 251, 2016, s. 1).

[13] Domstolens dom av den 18 december 2007, Sverige/kommissionen, C-64/05 P, ECLI:EU:C:2007:802, punkt 66 och domstolens dom av den 1 februari 2007, Sison/rådet, C-266/05 P, ECLI:EU:C:2007:75, punkt 63.

[14] Domstolens dom av den 6 december 2001, rådet mot Hautala, C-353/99 P, ECLI:EU:C:2001:661, punkt 28.

[15] Domstolens dom av den 17 oktober 2013, rådet/Access Info Europe, C-280/11 P, ECLI:EU:C:2013:671, punkt 11.

[16] Unnumbered Serious Incident Report av den 1 oktober 2015, Serious Incident Report 453, Serious Incident Report 226, Unnumbered Serious Incident Report av den 16 oktober 2015 och Unnumbered Serious Incident Report av den 13 januari 2015.

[17] Se t.ex. tribunalens dom av den 6 juli 2006, Franchet och Byk/kommissionen, T-391/03 och T-70/04, ECLI:EU:T:2006:190, punkterna 105 och 109.

[18] Se även ombudsmannens förslag till rekommendation i ärende 257/2013/OV, punkt 41: ”... det är inte tillräckligt att ange att en utredning pågick vid den relevanta tidpunkten. Det ska även fastställas huruvida ett utlämnande av de begärda handlingarna, med hänsyn till deras specifika innehåll, skulle undergräva syftet med denna pågående utredning.”

[19] Se tribunalens dom av den 26 april 2005, Sison/rådet, T-110/03, T-150/03 och T-405/03, ECLI:EU:T:2005:143, punkterna 46 och 47 (upprätthållen i överklagande C-266/05 P), och domstolens dom av den 3 juli 2014, rådet/in 't Veld, C-350/12 P, ECLI:EU:C:2014:2039, punkt 63.

[20] Se dom rådet/in 't Veld, C-350/12 P, ECLI:EU:C:2014:2039, punkterna 52 och 64.

[21] Se punkt 51 ovan.

[22] Se punkt 59 ovan.