Gemaakt overeenkomstig artikel 3, lid 6, van het Statuut van de Europese Ombudsman ^[1]

Achtergrond van de klacht

1. De klacht betreft de transparantie van het besluitvormingsproces in de Raad van de EU (Raad), dat leidt tot de vaststelling van de jaarlijkse verordeningen tot vaststelling van vangstbeperkingen, de zogenoemde „totaal toegestane vangsten” (TAC’s) voor bepaalde visbestanden. De TAC’s zijn er onder meer op gericht de visbestanden op een duurzaam niveau te houden, wat een fundamentele doelstelling is van de verordening inzake het gemeenschappelijk visserijbeleid van de EU [2] (GVB-verordening).[3]

2. De onderhavige zaak heeft betrekking op de transparantie van het proces voor de vaststelling van de TAC-verordeningen voor het noordoostelijke deel van de Atlantische Oceaan voor 2017, 2018 en 2019.

3. De Raad stelt een TAC-verordening vast volgens een procedure van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU)[4]. Overeenkomstig deze procedure stelt de Europese Commissie jaarlijks op basis van wetenschappelijk advies van adviesorganen het voorstel voor de jaarlijkse TAC-verordeningen op. Zij keurt haar voorstel voor de TAC voor het noordoostelijke deel van de Atlantische Oceaan gewoonlijk eind oktober of begin november goed. Vervolgens komen de nationale ambtenaren wekelijks bijeen in een van de "voorbereidende instanties" van de Raad [5], de Groep intern visserijbeleid, om het voorstel van de Commissie te bespreken. Op basis van deze voorbereidende besprekingen voert het Comité van permanente vertegenwoordigers (ambassadeurs in het Coreper) ongeveer een week voor de Raad Landbouw en Visserij onderhandelingen over het voorstel, waarin de definitieve TAC-verordening door de aanwezige ministers wordt aangenomen. Dit gebeurt meestal medio december .

4. De klager, de milieurechtsorganisatie ClientEarth, analyseert elk jaar hoe de TAC-voorstellen en de definitieve TAC-verordening voldoen aan de vereisten van de GVB-verordening. De Commissie of de Raad kan alleen TAC's voorstellen of vaststellen die in strijd zijn met het toepasselijke wetenschappelijke advies indien zij kunnen aantonen dat de naleving van het wetenschappelijke advies ernstige sociale en economische risico's zou opleveren voor de betrokken vissersvloten en -gemeenschappen.

5. Voor zijn jaarlijkse analyse heeft de klager een reeks informatie nodig. Daartoe heeft zij tussen 2017 en 2019 verschillende verzoeken ingediend om toegang van het publiek tot documenten [6] die in het bezit zijn van de Raad met betrekking tot het besluitvormingsproces dat heeft geleid tot de vaststelling van de TAC-verordening.

6. De Raad heeft bepaalde documenten aan klager bekendgemaakt, maar andere documenten achtergehouden met het oog op de bescherming van het desbetreffende besluitvormingsproces, door gebruik te maken van een uitzondering op grond van het EU-recht inzake de toegang van het publiek tot documenten (Verordening (EG) nr. 1049/2001)[7]. De Raad heeft onder meer de notulen van de vergaderingen van de voorbereidende instanties en informatie over de standpunten van de lidstaten in de vergaderingen van de Raad Landbouw en Visserij, het Coreper en de voorbereidende instanties niet openbaar gemaakt. Volgens de klager betekende dit dat hij zijn analyse niet doeltreffend kon uitvoeren.

7. Ontevreden over het resultaat van zijn verzoeken wendde klager zich op 8 april 2019 tot de Ombudsman.

Het onderzoek  

8. De Ombudsman opende een onderzoek naar de bezorgdheid van klager dat de Raad:

1) de standpunten van de lidstaten in de desbetreffende vergaderingen van de Groep intern visserijbeleid, het Comité van permanente vertegenwoordigers (Coreper) en de Raad Landbouw en Visserij niet heeft vastgelegd;

2) het publiek niet tijdig, proactief en op verzoek toegang heeft verleend tot wetgevingsdocumenten; en

3) geen volledig en gebruiksvriendelijk documentenregister heeft opgezet.

9. In de loop van het onderzoek heeft het onderzoeksteam van de Ombudsman de documenten van de Raad met betrekking tot het besluitvormingsproces voor de vaststelling van de jaarlijkse TAC-verordeningen voor 2018 en 2019 geïnspecteerd. De Ombudsman ontving ook een schriftelijk antwoord van de Raad op de klacht en vervolgens de opmerkingen van klager naar aanleiding van het antwoord van de Raad.

1. Registratie van de posities van de lidstaten

Aan de Ombudsman voorgelegde argumenten

Door de klager

10. De klager voerde aan dat de Raad tijdens het besluitvormingsproces dat tot de vaststelling van de TAC-verordeningen voor 2017 en 2018 heeft geleid, niet voldoende gedetailleerde verslagen openbaar heeft gemaakt van de besprekingen die tijdens de desbetreffende vergaderingen van de werkgroep, het Coreper en de Raad Landbouw en Visserij hebben plaatsgevonden. Klager voerde aan dat, om het doel van Verordening (EG) nr. 1049/2001 te eerbiedigen en ervoor te zorgen dat deze doeltreffend wordt toegepast, de instellingen van de Unie notulen van relevante vergaderingen moeten opstellen. De Raad had echter verklaard dat hij niet over dergelijke verslagen beschikte met betrekking tot de vergaderingen van de werkgroep in 2017 en 2018. Voor 2019 kreeg klager toegang tot documenten met het resultaat van de besprekingen van vergaderingen van werkgroepen, waarin de standpunten van de lidstaten niet worden vermeld en die volgens klager derhalve niet voldeden aan het doel van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

11. De klager merkte op dat de vergaderingen van de betrokken Landbouw- en Visserijraden [8] voor het publiek gesloten waren. De klager merkte verder op dat in de verslagen van de Raadszittingen van 2016 en 2017 alleen wordt vermeld dat een politiek akkoord is bereikt, maar dat er geen details worden gegeven over de verschillende standpunten van de lidstaten of over de aangevoerde argumenten of het overgelegde bewijsmateriaal.

12. Tegelijkertijd erkende klager dat er documenten bestaan die standpunten van lidstaten bevatten die op verschillende punten in het besluitvormingsproces naar voren zijn gebracht. De klager verwees met name naar schriftelijke opmerkingen van de vertegenwoordigers van de afzonderlijke lidstaten over het Commissievoorstel na (of voorafgaand aan) vergaderingen van de werkgroepen. Klager verwees ook naar door het secretariaat-generaal van de Raad opgestelde documenten met de adviezen van de lidstaten over het voorstel van de Commissie. Deze documenten worden gewoonlijk „de bijbel” genoemd.

Door de Raad

13. Tijdens de inspectievergadering met het onderzoeksteam van de Ombudsman hebben de vertegenwoordigers van de Raad bevestigd dat de vergaderingen van de werkgroepen worden vastgelegd in een document dat wordt omschreven als een “resultaat van de besprekingen”. Zij verklaarden dat dit een administratief document is, dat beknopt is en niet de standpunten van de afzonderlijke lidstaten bevat. De vertegenwoordigers van de Raad legden uit dat de zittingen van de Raad Landbouw en Visserij plenaire debatten hebben, maar dat informele besprekingen plaatsvinden in de marge van de vergaderingen. De notulen van deze Raadszittingen weerspiegelen de plenaire debatten, maar niet de informele besprekingen. De vertegenwoordigers van de Raad bevestigden dat deze notulen, net als de resultaten van de beraadslagingsdocumenten voor vergaderingen van de werkgroepen, beknopt zijn en niet de verschillende standpunten van de lidstaten bevatten.

14. De vertegenwoordigers van de Raad hebben echter ook bevestigd dat er documenten bestaan die de standpunten van de lidstaten bevatten, zoals de schriftelijke opmerkingen die zij indienen en de verschillende versies van “de bijbel” (zie hierboven). De vertegenwoordigers van de Raad legden uit dat zijn secretariaat-generaal normaal gesproken de eerste versie van de bijbel opstelt na de eerste drie vergaderingen van de werkgroep (tegen eind november). Deze oorspronkelijke versie wordt vervolgens, normaal gesproken tweemaal, bijgewerkt om rekening te houden met de veranderende besprekingen in de voorbereidende instanties, voordat de TAC-verordening door de Raad Landbouw en Visserij wordt aangenomen, normaal gesproken in december.

Beoordeling door de Ombudsman

15. Om ervoor te zorgen dat EU-burgers hun recht [9] om deel te nemen aan het democratische proces van de EU kunnen uitoefenen en dat EU-besluiten “zo open en zo dicht mogelijk bij de burger”[10] worden genomen, is het van essentieel belang dat het publiek toegang heeft tot de verschillende opties en standpunten die worden besproken. Dit stelt geïnteresseerde belanghebbenden met relevante expertise niet alleen in staat om input te leveren aan besluitvormers, maar zorgt er ook voor dat vertegenwoordigers van de lidstaten ter verantwoording kunnen worden geroepen, waardoor zij worden ontmoedigd om “Brussel de schuld te geven” voor beslissingen die zij zelf hebben genomen , of om uitsluitend krediet te krijgen voor populaire EU-initiatieven.

16. Op basis van deze overwegingen heeft de Ombudsman in februari 2018 aanbevolen [11] dat het secretariaat-generaal van de Raad systematisch de identiteit van de regeringen van de lidstaten zou registreren wanneer zij standpunten kenbaar maken in de voorbereidende instanties van de Raad. Zij vond het bijzonder problematisch dat lidstaten in sommige gevallen niet worden geïdentificeerd wanneer zij een standpunt innemen.

17. Tegelijkertijd erkent de Ombudsman dat er een zekere mate van flexibiliteit moet zijn met betrekking tot het soort documenten dat nodig is om rekening te houden met de verscheidenheid aan onderwerpen die in de verschillende soorten voorbereidende instanties worden besproken.

18. De jaarlijkse TAC-verordening voor het noordoostelijke deel van de Atlantische Oceaan wordt op zeer korte termijn vastgesteld: ongeveer 30 werkdagen. In deze periode vinden wekelijks werkgroepvergaderingen plaats. De Ombudsman erkent dat het wekelijks opstellen van uitgebreide notulen, waarin de standpunten van de lidstaten worden vastgelegd, onevenredig kan zijn in een situatie waarin het secretariaat-generaal van de Raad al binnen zeer krappe termijnen werkt.

19. Tegen deze achtergrond acht de Ombudsman het redelijk dat het secretariaat-generaal documenten overlegt, met name in de vorm van "de bijbel", waarin de besprekingen (met inbegrip van de standpunten van individuele lidstaten) van verschillende vergaderingen van werkgroepen zijn vastgelegd. Documenten zoals "de bijbel" geven een uitgebreid overzicht van de verschillende standpunten die de lidstaten tijdens de onderhandelingen naar voren hebben gebracht. Het is precies dit soort informatie dat het publiek en belanghebbenden, zoals de klager, nodig hebben om het lopende besluitvormingsproces te beïnvloeden. In deze specifieke context lijkt een dergelijke aanpak derhalve evenredig en gerechtvaardigd.

20. Voor zover de documenten informatie bevatten die de standpunten van de lidstaten weergeeft, moet(en) in het document worden aangegeven welke lidstaat (lidstaten) het standpunt inneemt (nemen). De naam mag niet worden bewerkt wanneer het document openbaar wordt gemaakt. Zoals hieronder nader wordt onderzocht, is de mate waarin deze documenten tijdig beschikbaar worden gesteld van bijzonder belang.

21. In het licht van het bovenstaande stelt de Ombudsman geen wanbeheer vast met betrekking tot dit aspect van de klacht.

2. Toegang van het publiek tot wetgevingsdocumenten

Aan de Ombudsman voorgelegde argumenten

Door de klager

22. Klager voerde aan dat de Raad heeft nagelaten documenten met betrekking tot de vaststelling van de jaarlijkse TAC-verordening openbaar te maken terwijl het besluitvormingsproces aan de gang was, zowel proactief als op verzoek.

23. Klager verklaarde dat de Raad de afgelopen drie jaar veel van de documenten in verband met de vaststelling van de TAC-verordening in zijn openbaar documentenregister heeft opgenomen. Deze documenten (met uitzondering van het voorstel van de Commissie) worden echter pas na afloop van het besluitvormingsproces voor het publiek beschikbaar gesteld om te downloaden.

24. De klager is ook bezorgd over het feit dat de Raad het antwoord op zijn vier verzoeken om toegang van het publiek tot documenten in verband met de vaststelling van de TAC-verordening van 2019 opzettelijk heeft uitgesteld. De klager diende deze verzoeken in november en december 2018 in, terwijl het besluitvormingsproces nog gaande was. Wegens de vertraging bij de beantwoording door de Raad werden de documenten echter pas vrijgegeven nadat de definitieve TAC-verordening van 2019 was vastgesteld.

25. Klager voerde aan dat documenten in verband met de vaststelling van de TAC-verordening moeten worden beschouwd als “wetgevingsdocumenten” in de zin van Verordening (EG) nr. 1049/2001. Dergelijke documenten moeten volgens klager zoveel mogelijk rechtstreeks toegankelijk worden gemaakt, behoudens bepaalde uitzonderingen waarin de verordening voorziet.[12] Voorts betoogde klager dat de betrokken documenten betrekking hebben op maatregelen ter bescherming van de biologische diversiteit en derhalve “milieu-informatie” vormen, zoals gedefinieerd in de “Aarhus-verordening”^[13]. Als zodanig moet elke uitzondering op de toegang van het publiek waarin Verordening (EG) nr. 1049/2001 voorziet, restrictief worden uitgelegd.

Door de Raad

26. De Raad voerde aan dat documenten in verband met de vaststelling van de TAC-verordening niet kunnen worden beschouwd als “wetgevingsdocumenten” in de zin van Verordening (EG) nr. 1049/2001. De Raad was van oordeel dat het Verdrag van Lissabon een duidelijk onderscheid heeft gemaakt tussen wetgevings- en niet-wetgevingshandelingen. Volgens het VWEU [14] kunnen handelingen die volgens een „wetgevingsprocedure” zijn vastgesteld, alleen als wetgevingshandelingen worden beschouwd. De TAC-verordening volgt echter een andere procedure [15] dan die welke in de Verdragen is vastgesteld voor de vaststelling van „wetgevingshandelingen”. Als zodanig kunnen documenten die in het kader van de vaststelling van de TAC-verordening worden opgesteld, niet als “wetgevend” worden beschouwd.

27. De Raad bleef erbij dat de zeer technische en complexe besprekingen over het besluit over de TAC-verordening een andere benadering van transparantie vereisen dan wetgevingskwesties.

28. Tijdens de inspectievergadering voerden de vertegenwoordigers van de Raad verder aan dat het vrijgeven van documenten, zoals “de bijbel”, voordat de definitieve TAC-verordening wordt vastgesteld, het lopende besluitvormingsproces zou ondermijnen [16].

29. Wat de vertraging bij de openbaarmaking van documenten op verzoek betreft, verklaarden de vertegenwoordigers van de Raad dat het team dat de verzoeken om toegang tot documenten behandelde, in de betrokken periode een hoge werklast had ondervonden. Zij leggen uit dat de bevoegde eenheid in het secretariaat-generaal van de Raad elk aangevraagd document per geval moet beoordelen en overlegt ook met de bevoegde directoraten-generaal om te beslissen of de documenten kunnen worden vrijgegeven. Daarom is de Raad vaak niet in staat om binnen de oorspronkelijke termijn van 15 werkdagen te antwoorden op verzoeken om toegang tot documenten, met name wanneer verzoeken betrekking hebben op een groot aantal documenten.

30. Wat de proactieve openbaarmaking van deze documenten betreft, bleef de Raad erbij dat zijn reglement van orde, waarin de regels voor proactieve openbaarmaking van Raadsdocumenten zijn vastgelegd, geen verplichting bevat om deze documenten proactief openbaar te maken.

Beoordeling door de Ombudsman

Aard van de documenten

31. Zoals hierboven is opgemerkt, vereisen de EU-Verdragen dat alle EU-besluiten “zo open en zo dicht mogelijk bij de burger” worden genomen ^[17] Dit vereiste komt tot uiting in Verordening (EG) nr. 1049/2001, die is gebaseerd op de veronderstelling dat “openheid burgers in staat stelt nauwer deel te nemen aan het besluitvormingsproces en waarborgt dat de administratie meer legitimiteit geniet en doeltreffender is en meer verantwoording verschuldigd is aan de burger in een democratisch systeem”.[18] Overeenkomstig deze veronderstelling “[maken] de instellingen [...] documenten zoveel mogelijk rechtstreeks toegankelijk voor het publiek in elektronische vorm of via een register overeenkomstig de regels van de betrokken instelling”.[19] Met andere woorden, alle documenten die onder de definitie van “document” in Verordening (EG) nr. 1049/2001 vallen, ongeacht hun aard, moeten rechtstreeks toegankelijk worden gemaakt “voor zover mogelijk”. De toegang tot documenten kan alleen worden beperkt wanneer een (of meer) van de uitzonderingen van Verordening (EG) nr. 1049/2001 van toepassing is [20].

32. Het begrip participatiedemocratie, zoals erkend in de EU-Verdragen [21], houdt in dat informatie ter beschikking van het publiek moet worden gesteld om belanghebbenden in staat te stellen te debatteren, commentaar te leveren op en eventueel kritiek te leveren op wetgevings- en beleidsopties die worden overwogen, of deze te verwelkomen.

33. Verordening (EG) nr. 1049/2001 bepaalt dat niet alleen door de Uniewetgever vastgestelde handelingen, maar ook, meer in het algemeen, documenten die zijn opgesteld of ontvangen in het kader van procedures voor de vaststelling van handelingen die juridisch bindend zijn voor de lidstaten, moeten worden beschouwd als “wetgevingsdocumenten” en zo veel mogelijk rechtstreeks toegankelijk moeten worden gemaakt, behoudens de toepasselijke uitzonderingen [22]. Deze ruimere definitie van wetgevingsdocumenten is door het Hof van Justitie van de EU bevestigd in een arrest van 2018:

“Uit artikel 12, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 [...] volgt dat niet alleen handelingen van de Uniewetgever, maar ook, meer in het algemeen, documenten die zijn opgesteld of ontvangen in het kader van procedures voor de vaststelling van handelingen die in of voor de lidstaten juridisch bindend zijn, als „wetgevingsdocumenten” moeten worden aangemerkt en bijgevolg, onverminderd de artikelen 4 en 9 van deze verordening, rechtstreeks toegankelijk moeten worden gemaakt [...]”.[23]

34. De jaarlijkse TAC-verordeningen zijn juridisch bindend voor de lidstaten. De Ombudsman is derhalve van mening dat documenten met betrekking tot de vaststelling van de jaarlijkse TAC-verordening onder de ruime definitie van “wetgevingsdocumenten” in Verordening 1049/2001 vallen en derhalve, behoudens de toepasselijke uitzonderingen, rechtstreeks toegankelijk moeten worden gemaakt.

35. Bovendien deelt de Ombudsman het standpunt van klager dat de documenten in kwestie milieu-informatie bevatten in de zin van de Aarhus-verordening.

36. In de Aarhus-verordening wordt milieu-informatie gedefinieerd als alle informatie in schriftelijke, visuele, auditieve, elektronische of andere materiële vorm over maatregelen (met inbegrip van administratieve maatregelen), zoals beleid, wetgeving, plannen, programma’s, milieuovereenkomsten en activiteiten die van invloed zijn of waarschijnlijk zullen zijn op het milieu, zoals biologische diversiteit ^[24].

37. Aangezien een van de belangrijkste doelstellingen van de TAC-verordening erin bestaat de visbestanden op een duurzaam niveau te houden, moet deze verordening worden opgevat als een maatregel ter bescherming van de biologische diversiteit. Documenten met betrekking tot het besluitvormingsproces dat tot de vaststelling van de jaarlijkse TAC-verordening heeft geleid, bevatten derhalve informatie over een maatregel die van invloed kan zijn op de biologische diversiteit. Zij kwalificeren duidelijk als “milieu-informatie” in de zin van de definitie in de Aarhus-verordening.

38. De Ombudsman merkt op dat de Aarhus-verordening tot doel heeft ervoor te zorgen dat milieu-informatie geleidelijk beschikbaar wordt gesteld en zo breed mogelijk onder het publiek wordt verspreid. Het doel hiervan is een effectievere inspraak van het publiek in het besluitvormingsproces te bevorderen, waardoor de verantwoordingsplicht van de besluitvorming wordt vergroot en wordt bijgedragen tot het bewustzijn en de steun van het publiek voor de genomen besluiten ^[25].

39. Daartoe bepaalt de Aarhus-verordening dat de uitzondering in Verordening (EG) nr. 1049/2001, op grond waarvan de toegang tot een document kan worden geweigerd indien openbaarmaking het besluitvormingsproces van de instelling ernstig zou ondermijnen ^[26], restrictief moet worden uitgelegd als het gaat om milieu-informatie.^[27] Er moet rekening worden gehouden met het algemeen belang dat wordt gediend door de openbaarmaking van de gevraagde informatie ^[28], met als doel een grotere transparantie van milieu-informatie te bevorderen.

40. Het feit dat de documenten belangrijke milieu-informatie bevatten, is daarom reden genoeg om te concluderen dat zij tijdig moeten worden vrijgegeven.

Tijdige toegang tot de documenten

41. Het publiek kan alleen effectief deelnemen aan het besluitvormingsproces als de relevante documenten tijdig rechtstreeks toegankelijk worden gemaakt.

42. Tijdens de inspectievergadering bevestigde het onderzoeksteam van de Ombudsman dat er documenten bestaan die betrekking hebben op de vaststelling van de TAC-verordening van 2018 en 2019, ten minste vanaf eind november. Deze documenten (met name “de bijbel”) geven een uitgebreid overzicht van de verschillende standpunten die de lidstaten tijdens de onderhandelingen naar voren hebben gebracht. Het is precies dit soort informatie dat het publiek en belanghebbenden, zoals de klager, nodig hebben om het lopende besluitvormingsproces te beïnvloeden.

43. Tegelijkertijd bevestigde het onderzoeksteam van de Ombudsman dat, terwijl het besluitvormingsproces aan de gang was, de Raad verschillende documenten met betrekking tot de vaststelling van de TAC-verordeningen voor 2018 en 2019 niet beschikbaar heeft gesteld [29] In plaats daarvan werden documenten systematisch als “LIMITE” gemarkeerd, wat betekent dat de documenten intern zijn en niet rechtstreeks toegankelijk moeten worden gemaakt voor het publiek. Van ontvangers van documenten met de markering “LIMITE” wordt verwacht dat zij ervoor zorgen dat dergelijke documenten niet buiten de Raad openbaar worden gemaakt.

44. Zoals de Ombudsman eerder heeft benadrukt [30], moeten beperkingen op de toegang tot wetgevingsdocumenten zowel uitzonderlijk zijn als beperkt van duur tot wat absoluut noodzakelijk is. De LIMITE-classificatie mag alleen van toepassing zijn op documenten die op het moment van beoordeling onder een van de uitzonderingen van Verordening (EG) nr. 1049/2001 vallen.

45. De Ombudsman merkt ook op dat, gezien de zeer korte periode gedurende welke de jaarlijkse TAC-verordening wordt vastgesteld, het proces uit hoofde van Verordening (EG) nr. 1049/2001 voor het verzoeken om toegang van het publiek ongeschikt is om het vereiste niveau van transparantie te waarborgen. Zelfs indien de Raad binnen de aanvankelijke termijn van 15 werkdagen toegang tot documenten zou verlenen, zou dit het voor degenen die om de documenten verzoeken zeer moeilijk maken deze te gebruiken om doeltreffend deel te nemen aan het besluitvormingsproces, aangezien de standpunten in de tussenliggende periode mogelijk zijn veranderd. Indien de Raad de termijn met 15 extra werkdagen zou verlengen of indien hij aanvankelijk zou weigeren toegang te verlenen (en de verzoeker de Raad zou verzoeken zijn besluit te herzien), zou het besluitvormingsproces zijn beëindigd voordat uiteindelijk toegang werd verleend.

46. De Ombudsman is derhalve van mening dat het besluitvormingsproces dat leidt tot de vaststelling van de TAC-verordening alleen voldoende transparant kan zijn als de Raad de relevante documenten proactief beschikbaar stelt, overeenkomstig artikel 12 van Verordening 1049/2001. Dit zou betekenen dat dergelijke documenten rechtstreeks toegankelijk moeten worden gemaakt voor het publiek op het moment dat ze worden verspreid, of kort daarna.

47. De Raad voerde aan dat het openbaar maken van documenten, zoals “de bijbel”, voordat de definitieve TAC-verordening wordt vastgesteld, het lopende besluitvormingsproces zou ondermijnen. Zij heeft zich derhalve beroepen op de overeenkomstige uitzondering in Verordening (EG) nr. 1049/2001 ^[31] om de toegang tot de documenten te weigeren.

48. De Ombudsman is niet overtuigd door dit argument. Het is een integraal onderdeel van de democratische rechten van EU-burgers dat geïnteresseerde leden van het publiek of andere belanghebbenden in de gelegenheid worden gesteld hun mening te geven over de verschillende opties die in het kader van de EU-besluitvorming worden besproken, met name over milieuaangelegenheden.^[32] De Raad heeft niet aangetoond dat de openbaarmaking van de documenten in kwestie het besluitvormingsproces negatief zou beïnvloeden, zou verlengen of zou bemoeilijken ^[33].

49. Het argument van de Raad dat de belangrijkste belanghebbenden op visserijgebied reeds tijdens het besluitvormingsproces door de Commissie en de lidstaten worden geraadpleegd, garandeert onvoldoende transparantie. Het garandeert niet dat alle geïnteresseerde leden van het publiek of andere belanghebbenden effectief aan de discussie kunnen deelnemen.

50.  In het licht van het bovenstaande is de Ombudsman van oordeel dat de systematische classificatie door de Raad van documenten in verband met het goedkeuringsproces van de jaarlijkse TAC-verordeningen voor 2018 en 2019 als LIMITE wanbeheer vormt. Zij doet daarom een passende aanbeveling, overeenkomstig artikel 3, lid 6, van het Statuut van de Europese Ombudsman.

3. Volledigheid en toegankelijkheid van het register

Aan de Ombudsman voorgelegde argumenten

51. Klager voerde aan dat het documentenregister van de Raad onvolledig en niet gebruiksvriendelijk is. De klager constateerde met name verschillende documenten in verband met de vaststelling van de TAC-verordening die niet in het register zijn opgenomen en/of moeilijk te vinden zijn omdat zij geen “interinstitutioneel wetboek” hebben [34]. Met name verwees de klager naar het resultaat van de door de Commissie ingediende proceduredocumenten, verslagen van vergaderingen van werkgroepen en relevante non-papers [35].

52. Klager verklaarde ook dat het register leden van het publiek niet noodzakelijkerwijs in staat stelt de documenten waartoe zij toegang wensen te verkrijgen, te identificeren. Hoewel documenten in het register zijn opgenomen op basis van hun interne documentnummer en titel, hebben veel documenten dezelfde titel (meestal die van het Commissievoorstel).

53. Tijdens de inspectievergadering hebben de vertegenwoordigers van de Raad uitgelegd dat normaal gesproken alle “standaarddocumenten” (ST-documenten) in het documentenregister van de Raad zijn opgenomen en een interinstitutioneel wetboek moeten hebben. De resultaten van beraadslagingsdocumenten, waarin vergaderingen van werkgroepen zijn opgenomen, hebben geen interinstitutionele code, aangezien verschillende wetgevings- en/of niet-wetgevingsdossiers (met verschillende interinstitutionele codes) in één vergadering kunnen worden besproken.

Beoordeling door de Ombudsman

54. Tijdens de inspectie bevestigde het onderzoeksteam van de Ombudsman dat:

• Verscheidene documenten in verband met de vaststelling van de TAC-verordeningen voor 2018 en 2019 zijn niet voorzien van een interinstitutionele code, waardoor het zeer moeilijk is om ze in het register te vinden. Dit omvat documenten zoals bepaalde non-papers van de Commissie [36], alle resultaten van de besprekingen van de werkgroep en sommige versies van „de bijbel”[37].
• De Raad maakt gebruik van “werkdocumenten” (in tegenstelling tot ST-documenten), die niet afzonderlijk in het documentenregister zijn opgenomen. In plaats daarvan publiceert het secretariaat-generaal van de Raad driemaandelijks, en voor elke werkgroep, een ST-document in het openbaar register met een lijst van werkdocumenten die het secretariaat-generaal tijdens de relevante periode onder de werkgroep heeft verspreid. Bovendien bevatten werkdocumenten geen interinstitutionele code die hen aan een specifiek dossier koppelt.
• De titels van de in het register opgenomen documenten hebben vaak alleen de naam van het Commissievoorstel, waardoor het moeilijk is om te weten waar het document over gaat.

55. De Ombudsman is al van mening dat een volledig en toegankelijk openbaar register essentieel is voor transparantie. [38] Om het publiek in staat te stellen het recht op toegang tot documenten volledig uit te oefenen, moeten alle documenten die in voorbereidende instanties worden geproduceerd en/of verspreid, in een openbaar register worden opgenomen, ongeacht het formaat ervan en ongeacht of zij geheel of gedeeltelijk toegankelijk of helemaal niet toegankelijk zijn. Om het publiek in staat te stellen toegang te krijgen tot deze documenten, moeten zij bovendien gemakkelijk te vinden zijn op de website van de Raad. Alleen door middel van een volledig en toegankelijk register van documenten kan het publiek een goed overzicht krijgen van de beraadslagingen die in voorbereidende instanties plaatsvinden.

56. De Ombudsman stelde daarom voor dat "de Raad alle soorten documenten in zijn openbaar register opsomt, ongeacht hun formaat en ongeacht of zij geheel of gedeeltelijk toegankelijk of helemaal niet toegankelijk zijn". De Ombudsman bevestigt haar bevinding en de daarmee verband houdende suggestie die reeds is gedaan.

Aanbeveling

Op basis van het onderzoek naar deze klacht doet de Ombudsman de volgende aanbeveling aan de Raad:

De Raad moet proactief documenten in verband met de vaststelling van de TAC-verordening openbaar maken op het moment dat zij aan de lidstaten worden toegezonden of zo spoedig mogelijk daarna.

De Raad en de klager zullen van deze aanbeveling in kennis worden gesteld. Overeenkomstig artikel 3, lid 6, van het Statuut van de Europese Ombudsman zendt de Raad uiterlijk op 27 januari 2020 een omstandig advies toe.

 

Emily O'Reilly
Europese Ombudsman

Straatsburg, 25/10/2019

 

[1] Besluit van het Europees Parlement van 9 maart 1994 inzake het statuut van de Europese Ombudsman en de algemene voorwaarden voor de uitoefening van zijn ambt (94/262/EGKS, EG, Euratom), PB L 113, blz. 15.

[2] Verordening (EU) nr. 1380/2013 inzake het gemeenschappelijk visserijbeleid: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32013R1380&from=EN

[3] Meer informatie over TAC's: https://ec.europa.eu/fisheries/cfp/fishing_rules/tacs_en.

[4] Artikel 43, lid 3, VWEU.

[5] De Raad wordt ondersteund door het Comité van permanente vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten bij de Europese Unie (Coreper) en meer dan 150 zeer gespecialiseerde werkgroepen en comités, de zogenaamde "voorbereidende instanties van de Raad". Deze organen bestrijken specifieke beleidsterreinen of onderwerpen en bereiden onder meer de standpunten van de Raad voor. https://www.consilium.europa.eu/en/council-eu/preparatory-bodies/.

[6] In overeenstemming met de EU-regels inzake de toegang van het publiek tot documenten. Verordening 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=CELEX%3A32001R1049.

[7] Artikel 4, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie.

[8] De zittingen van de Raad Landbouw en Visserij vonden plaats op 12-13 december 2016, 11-12 december 2017 en 17-18 december 2018.

[9] Artikel 1 en artikel 10, lid 3, van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU).

[10] Artikel 15, lid 2, VWEU.

[11] Aanbeveling van de Europese Ombudsman in zaak OI/2/2017/TE over de transparantie van het wetgevingsproces van de Raad: https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/89518.

[12] Artikel 12, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

[13] Verordening (EG) nr. 1367/2006 betreffende de toepassing van de bepalingen van het Verdrag van Aarhus betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden op de communautaire instellingen en organen: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32006R1367

[14] Artikel 289 VWEU.

[15] Op basis van artikel 43, lid 3, VWEU.

[16] Daarbij verwees zij naar de uitzondering van artikel 4, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

[17] Artikel 1 en artikel 10, lid 3, VEU.

[18] Overweging 2 van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

[19] Artikel 12, lid 1, van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

[20] Artikel 4 van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

[21] Artikel 1, lid 2, en artikel 10, lid 3, VEU.

[22] Artikel 12, lid 2, en overweging 6 van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

[23] Arrest van het Hof (Grote kamer) van 4 september 2018, ClientEarth/Commissie, C-57/16, punt 85: http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-57/16&language=nl.

[24] Artikel 2, lid 1, onder d), punten i) en iii), van Verordening (EG) nr. 1367/2006.

[25] Arrest van het Hof (Grote kamer) van 4 september 2018, ClientEarth/Commissie, C-57/16, punt 98: http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-57/16&language=nl.

[26] Artikel 4, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

[27] artikel 6, lid 1, tweede zin, van Verordening (EG) nr. 1367/2006; zie ook arrest van het Hof (Grote kamer) van 4 september 2018, ClientEarth/Commissie, C-57/16, punt 100: http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-57/16&language=nl.

[28] Zie voetnoot 27.

[29] De documenten die de Raad ter beschikking heeft gesteld, waren documenten, zoals het voorstel van de Commissie, die overeenkomstig het reglement van orde van de Raad ter beschikking moeten worden gesteld, zie artikel 11, leden 3 en 5, bijlage II.

[30] Speciaal verslag van de Europese Ombudsman in strategisch onderzoek OI/2/2017/TE over de transparantie van het wetgevingsproces van de Raad, punt 36, beschikbaar op: https://www.ombudsman.europa.eu/en/special-report/en/94921.

[31] Artikel 4, lid 3.

[32] Arrest van het Hof (Grote kamer) van 4 september 2018, ClientEarth/Commissie, C-57/16, punt 101: http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-57/16&language=nl.

[33] Arrest van het Hof (Grote kamer) van 4 september 2018, ClientEarth/Commissie, C-57/16, punt 108: http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-57/16&language=nl.

[34] De interinstitutionele code koppelt documenten aan een specifiek bestand, waardoor het gemakkelijker wordt om ze te zoeken of te vinden.

[35] Een ’non-paper’ verwijst naar een informeel document dat tijdens de onderhandelingen is ingediend om overeenstemming te bereiken over controversiële kwesties - zonder noodzakelijkerwijs het standpunt van de auteur (de Commissie, het voorzitterschap van de Raad of individuele lidstaten) weer te geven.

[36] Documentnummers: ST 14316 2017 INIT, ST 14317 2017 INIT en ST 14649 2018 INIT.

[37] Documentnummers: ST 14385 2018 INIT en ST 14385 2018 REV 1.

[38] Speciaal verslag van de Europese Ombudsman in strategisch onderzoek OI/2/2017/TE over de transparantie van het wetgevingsproces van de Raad, punt 28, beschikbaar op: https://www.ombudsman.europa.eu/en/special-report/en/94921