Gemaakt overeenkomstig artikel 3, lid 6, van het Statuut van de Europese Ombudsman ^[1]

Achtergrond van de klacht

1. De klacht heeft betrekking op de transparantie van het besluitvormingsproces in de Raad van de EU (Raad), wat leidt tot de vaststelling van de jaarlijkse verordeningen tot vaststelling van vangstbeperkingen, de zogenaamde “totaal toegestane vangsten” (TAC’s) voor bepaalde visbestanden. De TAC's zijn onder meer bedoeld om de visbestanden op een duurzaam niveau te houden, wat een fundamentele doelstelling is van de verordening inzake het gemeenschappelijk visserijbeleid van de EU [2] (GVB-verordening).[3]

2. De onderhavige zaak heeft betrekking op de transparantie van de procedure voor de vaststelling van de TAC-verordeningen voor het noordoostelijke deel van de Atlantische Oceaan voor 2017, 2018 en 2019.

3. De Raad stelt een TAC-verordening vast volgens de procedure van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU)[4]. In overeenstemming met deze procedure stelt de Europese Commissie elk jaar het voorstel voor de jaarlijkse TAC-verordeningen op, op basis van wetenschappelijk advies van adviesorganen. Zij keurt haar voorstel voor de TAC voor het noordoostelijk deel van de Atlantische Oceaan gewoonlijk eind oktober of begin november goed. Vervolgens komen de nationale ambtenaren wekelijks bijeen in een van de „voorbereidende instanties” van de Raad [5], de Groep intern visserijbeleid, om het Commissievoorstel te bespreken. Op basis van deze voorbereidende besprekingen voert het Comité van permanente vertegenwoordigers (ambassadeurs in het Coreper) ongeveer een week vóór de Raad Landbouw en Visserij onderhandelingen over het voorstel, tijdens welke de definitieve TAC-verordening door de aanwezige ministers wordt aangenomen. Dit gebeurt meestal medio december .

4. Klager, de milieurechtelijke organisatie ClientEarth, analyseert jaarlijks hoe de TAC-voorstellen en de definitieve TAC-verordening voldoen aan de eisen van de GVB-verordening. De Commissie of de Raad kan alleen TAC's voorstellen of vaststellen die in strijd zijn met het toepasselijke wetenschappelijke advies indien zij kunnen aantonen dat de naleving van het wetenschappelijke advies ernstige sociale en economische risico's zou inhouden voor de betrokken vissersvloten en -gemeenschappen.

5. Voor zijn jaarlijkse analyse heeft de klager een reeks gegevens nodig. Daartoe heeft zij tussen 2017 en 2019 verschillende verzoeken om toegang van het publiek tot documenten [6] van de Raad ingediend met betrekking tot het besluitvormingsproces dat heeft geleid tot de vaststelling van de TAC-verordening.

6. De Raad heeft de klager bepaalde documenten meegedeeld, maar andere documenten achtergehouden met het oog op de bescherming van het desbetreffende besluitvormingsproces, door gebruik te maken van een uitzondering uit hoofde van de EU-wetgeving inzake de toegang van het publiek tot documenten (Verordening 1049/2001)[7]. Naast andere documenten heeft de Raad geen notulen van de vergaderingen van de voorbereidende instanties openbaar gemaakt, noch informatie over de standpunten die de lidstaten hebben ingenomen in de zittingen van de Raad Landbouw en Visserij, het Coreper en de voorbereidende instanties. Volgens de klager betekende dit dat hij zijn analyse niet doeltreffend kon uitvoeren.

7. Klager was ontevreden over de uitkomst van zijn verzoeken en wendde zich op 8 april 2019 tot de Ombudsman.

Het onderzoek  

8. De Ombudsman opende een onderzoek naar de bezorgdheid van klager dat de Raad:

1) heeft nagelaten de standpunten van de lidstaten in de desbetreffende vergaderingen van de Groep intern visserijbeleid, het Comité van permanente vertegenwoordigers (Coreper) en de Raad Landbouw en Visserij op te nemen;

2) het publiek niet tijdig, proactief en op verzoek, toegang heeft verleend tot wetgevingsdocumenten; en

3) geen volledig en gebruiksvriendelijk register van documenten heeft opgezet.

9. In de loop van het onderzoek heeft het onderzoeksteam van de Ombudsman de documenten in het bezit van de Raad met betrekking tot het besluitvormingsproces voor de vaststelling van de jaarlijkse TAC-verordeningen voor 2018 en 2019 geïnspecteerd. De Ombudsman ontving ook een schriftelijk antwoord van de Raad op de klacht en vervolgens de opmerkingen van klager in antwoord op het antwoord van de Raad.

1. Registratie van de standpunten van de lidstaten

Aan de Ombudsman voorgelegde argumenten

Door de klager

10. De klager voerde aan dat de Raad geen voldoende gedetailleerde verslagen openbaar heeft gemaakt van de besprekingen die tijdens het besluitvormingsproces dat heeft geleid tot de vaststelling van de TAC-verordeningen voor 2017 en 2018 hebben plaatsgevonden tijdens de desbetreffende vergaderingen van de werkgroep, het Coreper en de Raad Landbouw en Visserij. Klager betoogde dat de EU-instellingen notulen van relevante vergaderingen moeten opstellen om het doel van Verordening (EG) nr. 1049/2001 te eerbiedigen en de doeltreffende toepassing ervan te waarborgen. De Raad had echter verklaard dat hij niet over dergelijke verslagen beschikte met betrekking tot de vergaderingen van de werkgroep in 2017 en 2018. Voor 2019 kreeg klager toegang tot documenten met het resultaat van de besprekingen van werkgroepvergaderingen, waarin de standpunten van de lidstaten niet worden vermeld en die volgens klager derhalve niet voldeden aan het doel van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

11. Klager merkte op dat de vergaderingen van de betrokken Raden Landbouw en Visserij [8] voor het publiek gesloten waren. De klager merkte verder op dat in de verslagen van de Raadszittingen van 2016 en 2017 alleen staat dat er een politiek akkoord is bereikt, maar dat daarin geen details worden gegeven over de verschillende standpunten van de lidstaten of over de aangevoerde argumenten of het overgelegde bewijsmateriaal.

12. Tegelijkertijd erkende de klager dat er documenten bestaan die standpunten van lidstaten bevatten die op verschillende punten in het besluitvormingsproces tot uitdrukking zijn gebracht. Klager verwees met name naar schriftelijke opmerkingen van de vertegenwoordigers van individuele lidstaten over het Commissievoorstel na (of voorafgaand aan) vergaderingen van de werkgroepen. Klager verwees ook naar door het secretariaat-generaal van de Raad opgestelde documenten met de adviezen van de lidstaten over het Commissievoorstel. Deze documenten worden gewoonlijk “de bijbel” genoemd.

Door de Raad

13. Tijdens de inspectievergadering met het onderzoeksteam van de Ombudsman hebben de vertegenwoordigers van de Raad bevestigd dat de vergaderingen van de werkgroepen zijn opgenomen in een document dat wordt omschreven als een “resultaat van de besprekingen”. Zij verklaarden dat dit een administratief document is, dat beknopt is en niet de standpunten van de afzonderlijke lidstaten bevat. De vertegenwoordigers van de Raad legden uit dat de zittingen van de Raad Landbouw en Visserij plenaire debatten hebben, maar dat informele besprekingen plaatsvinden in de marge van de zittingen. De notulen van deze Raadszittingen weerspiegelen de plenaire debatten, maar niet de informele besprekingen. De vertegenwoordigers van de Raad bevestigden dat deze notulen, net als de resultaten van de besprekingen in de werkgroepen, kort zijn en niet de verschillende standpunten van de lidstaten bevatten.

14. De vertegenwoordigers van de Raad hebben echter ook bevestigd dat er wel degelijk documenten bestaan die de standpunten van de lidstaten bevatten, zoals de schriftelijke opmerkingen die zij indienen en de verschillende versies van „de bijbel” (zie hierboven). De vertegenwoordigers van de Raad legden uit dat zijn secretariaat-generaal normaal gesproken de eerste versie van de bijbel opstelt na de eerste drie vergaderingen van de werkgroep (tegen eind november). Deze eerste versie wordt vervolgens, normaal gesproken tweemaal, bijgewerkt om rekening te houden met de evoluerende besprekingen in de voorbereidende instanties, voordat de TAC-verordening door de Raad Landbouw en Visserij wordt aangenomen, normaal gesproken in december.

Beoordeling van de Ombudsman

15. Om ervoor te zorgen dat EU-burgers hun recht [9] om deel te nemen aan het democratische proces van de EU kunnen uitoefenen en dat EU-besluiten “zo open en zo dicht mogelijk bij de burger”[10] worden genomen, is het van essentieel belang dat het publiek toegang heeft tot de verschillende opties en standpunten die worden besproken. · Dit stelt geïnteresseerde belanghebbenden met relevante expertise niet alleen in staat om input te leveren aan besluitvormers, maar zorgt er ook voor dat vertegenwoordigers van de lidstaten ter verantwoording kunnen worden geroepen, waardoor zij worden ontmoedigd om “Brussel de schuld te geven” voor beslissingen die zij zelf hebben genomen , of als enige eer te betuigen aan populaire EU-initiatieven.

16. Op basis van deze overwegingen heeft de Ombudsman in februari 2018 aanbevolen [11] dat het secretariaat-generaal van de Raad systematisch de identiteit van de regeringen van de lidstaten vastlegt wanneer zij standpunten innemen in voorbereidende instanties van de Raad. Zij vindt het bijzonder problematisch dat lidstaten in sommige gevallen niet worden geïdentificeerd wanneer zij een standpunt innemen.

17. Tegelijkertijd erkent de Ombudsman dat er een zekere mate van flexibiliteit moet zijn met betrekking tot het soort documenten dat nodig is om rekening te houden met de verscheidenheid aan onderwerpen die in de verschillende soorten voorbereidende instanties worden besproken.

18. De jaarlijkse TAC-verordening voor het noordoostelijke deel van de Atlantische Oceaan wordt binnen een zeer korte termijn vastgesteld: ongeveer 30 werkdagen . Gedurende deze periode vinden wekelijks vergaderingen van werkgroepen plaats. De Ombudsman erkent dat het wekelijks opstellen van uitgebreide notulen, waarin de standpunten van de lidstaten worden vastgelegd, onevenredig kan zijn in een situatie waarin het secretariaat-generaal van de Raad al onder zeer krappe termijnen werkt.

19. Tegen deze achtergrond acht de Ombudsman het redelijk dat het secretariaat-generaal documenten overlegt, met name in de vorm van de bijbel, waarin de besprekingen (met inbegrip van de standpunten van de afzonderlijke lidstaten) van verschillende vergaderingen van de werkgroepen zijn opgenomen. Documenten als "de bijbel" geven een uitgebreid overzicht van de verschillende standpunten die de lidstaten tijdens de onderhandelingen naar voren hebben gebracht. Het is precies dit soort informatie dat het publiek en belanghebbenden, zoals de klager, nodig hebben om het lopende besluitvormingsproces te beïnvloeden. In deze specifieke context lijkt een dergelijke aanpak derhalve evenredig en gerechtvaardigd.

20. Voor zover de documenten informatie bevatten die de standpunten van de lidstaten weergeeft, moet in het document worden aangegeven welke lidstaten het vastgestelde standpunt innemen. De naam mag niet worden bewerkt wanneer het document openbaar wordt gemaakt. Zoals hieronder nader wordt onderzocht, is de mate waarin deze documenten tijdig beschikbaar worden gesteld van bijzonder belang.

21. In het licht van het bovenstaande constateert de Ombudsman geen wanbeheer met betrekking tot dit aspect van de klacht.

2. Toegang van het publiek tot wetgevingsdocumenten

Aan de Ombudsman voorgelegde argumenten

Door de klager

22. Klager voerde aan dat de Raad documenten in verband met de vaststelling van de jaarlijkse TAC-verordening niet openbaar heeft gemaakt terwijl het besluitvormingsproces gaande was, zowel proactief als op verzoek.

23. Klager verklaarde dat de Raad de afgelopen drie jaar veel van de documenten in verband met de vaststelling van de TAC-verordening in zijn openbaar documentenregister heeft opgenomen. Deze documenten (met uitzondering van het voorstel van de Commissie) worden echter pas na afloop van het besluitvormingsproces voor het publiek beschikbaar gesteld om te worden gedownload.

24. De klager is ook bezorgd over het feit dat de Raad het antwoord op zijn vier verzoeken om toegang van het publiek tot documenten in verband met de vaststelling van de TAC-verordening van 2019 opzettelijk heeft uitgesteld. De klager diende deze verzoeken in november en december 2018 in, terwijl het besluitvormingsproces nog gaande was. Vanwege de vertraging waarmee de Raad heeft geantwoord, werden de documenten echter pas vrijgegeven nadat de definitieve TAC-verordening van 2019 was vastgesteld.

25. Klager voerde aan dat documenten in verband met de vaststelling van de TAC-verordening moeten worden beschouwd als “wetgevingsdocumenten” in de zin van Verordening (EG) nr. 1049/2001. Dergelijke documenten, zo betoogde de klager, moeten zo veel mogelijk rechtstreeks toegankelijk worden gemaakt, behoudens bepaalde uitzonderingen waarin de verordening voorziet.[12] Bovendien betoogde de klager dat de betrokken documenten betrekking hebben op maatregelen ter bescherming van de biologische diversiteit en daarom “milieu-informatie” vormen, zoals gedefinieerd in de “Aarhus-verordening”^[13]. Als zodanig moet elke uitzondering op de toegang van het publiek waarin Verordening (EG) nr. 1049/2001 voorziet, restrictief worden uitgelegd.

Door de Raad

26. De Raad voerde aan dat documenten in verband met de vaststelling van de TAC-verordening niet kunnen worden beschouwd als “wetgevingsdocumenten” in de zin van Verordening (EG) nr. 1049/2001. De Raad was van oordeel dat met het Verdrag van Lissabon een duidelijk onderscheid is gemaakt tussen wetgevingshandelingen en niet-wetgevingshandelingen. Volgens het VWEU [14] kunnen handelingen die volgens een "wetgevingsprocedure" zijn vastgesteld, alleen als wetgevingshandelingen worden beschouwd. De TAC-verordening volgt echter een andere procedure [15] dan die welke in de Verdragen is vastgesteld voor de vaststelling van „wetgevingshandelingen”. Als zodanig kunnen documenten die in het kader van de vaststelling van de TAC-verordening zijn opgesteld, niet als “wetgevend” van aard worden beschouwd.

27. De Raad bleef erbij dat de zeer technische en complexe besprekingen rond het besluit over de TAC-verordening een andere benadering van transparantie vereisen dan wetgevingskwesties.

28. Tijdens de inspectievergadering voerden de vertegenwoordigers van de Raad verder aan dat het vrijgeven van documenten, zoals de bijbel, voordat de definitieve TAC-verordening wordt vastgesteld, het lopende besluitvormingsproces zou ondermijnen [16].

29. Wat betreft de vertraging bij de openbaarmaking van documenten op verzoek, verklaarden de vertegenwoordigers van de Raad dat het team dat zich bezighoudt met verzoeken om toegang tot documenten in de betrokken periode een hoge werklast had ervaren. Zij legden uit dat de betrokken eenheid in het secretariaat-generaal van de Raad elk opgevraagd document per geval moet beoordelen en overlegt met de betrokken directoraten-generaal om te beslissen of de documenten kunnen worden vrijgegeven. Daarom is de Raad vaak niet in staat om binnen de oorspronkelijke termijn van 15 werkdagen te antwoorden op verzoeken om toegang tot documenten, met name wanneer verzoeken betrekking hebben op een groot aantal documenten.

30. Wat de proactieve openbaarmaking van deze documenten betreft, bleef de Raad erbij dat zijn reglement van orde, waarin de regels voor proactieve openbaarmaking van Raadsdocumenten zijn vastgesteld, geen verplichting bevat om deze documenten proactief openbaar te maken.

Beoordeling van de Ombudsman

Aard van de documenten

31. Zoals hierboven opgemerkt, vereisen de EU-Verdragen dat alle EU-besluiten “zo open en zo dicht mogelijk bij de burger” worden genomen.^[17] Dit vereiste komt tot uiting in Verordening 1049/2001, die is gebaseerd op de veronderstelling dat “openheid de burgers in staat stelt nauwer deel te nemen aan het besluitvormingsproces en waarborgt dat de administratie in een democratisch systeem een grotere legitimiteit geniet en doeltreffender is en meer verantwoording aflegt aan de burger”.[18] In overeenstemming met deze veronderstelling “[d]e instellingen [...] documenten zoveel mogelijk rechtstreeks toegankelijk [maken] voor het publiek in elektronische vorm of via een register overeenkomstig de regels van de betrokken instelling”.[19] Met andere woorden, alle documenten die onder de definitie van een “document” in Verordening 1049/2001 vallen, ongeacht hun aard, moeten “zoveel mogelijk” rechtstreeks toegankelijk worden gemaakt. De toegang tot documenten kan alleen worden beperkt indien een (of meer) van de uitzonderingen van Verordening (EG) nr. 1049/2001 van toepassing is [20].

32. Het begrip participatiedemocratie, zoals erkend in de EU-Verdragen [21], houdt in dat informatie ter beschikking van het publiek moet worden gesteld om belanghebbenden in staat te stellen te debatteren, commentaar te leveren op en eventueel kritiek te leveren op wetgevings- en beleidsopties die worden overwogen of deze te verwelkomen.

33. Verordening 1049/2001 bepaalt dat niet alleen door de Uniewetgever vastgestelde handelingen, maar meer in het algemeen ook documenten die zijn opgesteld of ontvangen in het kader van procedures voor de vaststelling van handelingen die juridisch bindend zijn voor de lidstaten, moeten worden beschouwd als “wetgevingsdocumenten” en zo veel mogelijk rechtstreeks toegankelijk moeten worden gemaakt, behoudens de toepasselijke uitzonderingen [22]. Deze ruimere definitie van wetgevingsdocumenten is door het Hof van Justitie van de EU bevestigd in een arrest van 2018:

“volgens artikel 12, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 [...] niet alleen handelingen van de Uniewetgever, maar meer in het algemeen ook documenten die zijn opgesteld of ontvangen in het kader van procedures tot vaststelling van handelingen die in of voor de lidstaten juridisch bindend zijn, als „wetgevingsdocumenten” moeten worden aangemerkt en bijgevolg, onder voorbehoud van de artikelen 4 en 9 van deze verordening, rechtstreeks toegankelijk moeten worden gemaakt [...]”.[23]

34. De jaarlijkse TAC-verordeningen zijn juridisch bindend voor de lidstaten. De Ombudsman is derhalve van mening dat documenten met betrekking tot de vaststelling van de jaarlijkse TAC-verordening onder de ruime definitie van “wetgevingsdocumenten” in Verordening (EG) nr. 1049/2001 vallen en derhalve, met inachtneming van de toepasselijke uitzonderingen, rechtstreeks toegankelijk moeten worden gemaakt.

35. Bovendien deelt de Ombudsman het standpunt van klager dat de documenten in kwestie milieu-informatie bevatten in de zin van de Aarhus-verordening.

36. In de Aarhus-verordening wordt milieu-informatie gedefinieerd als alle informatie in schriftelijke, visuele, auditieve, elektronische of enige andere materiële vorm over maatregelen (met inbegrip van administratieve maatregelen), zoals beleid, wetgeving, plannen, programma’s, milieuovereenkomsten en activiteiten die het milieu beïnvloeden of waarschijnlijk zullen beïnvloeden of beschermen, zoals biologische diversiteit ^[24].

37. Aangezien een van de belangrijkste doelstellingen van de TAC-verordening erin bestaat de visbestanden op een duurzaam niveau te houden, moet zij worden opgevat als een maatregel ter bescherming van de biologische diversiteit. Documenten met betrekking tot het besluitvormingsproces dat tot de vaststelling van de jaarlijkse TAC-verordening heeft geleid, bevatten derhalve informatie over een maatregel die van invloed kan zijn op de biologische diversiteit. Zij worden duidelijk aangemerkt als “milieu-informatie” in de zin van de definitie van de Aarhus-verordening.

38. De Ombudsman merkt op dat de Aarhus-verordening tot doel heeft ervoor te zorgen dat milieu-informatie geleidelijk beschikbaar wordt gesteld en op een zo breed mogelijke manier onder het publiek wordt verspreid. Het doel hiervan is een effectievere inspraak van het publiek in het besluitvormingsproces te bevorderen, waardoor de verantwoordingsplicht van de besluitvorming wordt vergroot en wordt bijgedragen tot het bewustzijn en de steun van het publiek voor de genomen besluiten ^[25].

39. Daartoe bepaalt de Aarhus-verordening dat de uitzondering in Verordening (EG) nr. 1049/2001, op grond waarvan de toegang tot een document kan worden geweigerd indien openbaarmaking het besluitvormingsproces van de instelling ernstig zou ondermijnen ^[26], restrictief moet worden uitgelegd wat milieu-informatie betreft.^[27] Er moet rekening worden gehouden met het openbaar belang dat gediend is met de openbaarmaking van de gevraagde informatie ^[28], met als doel een grotere transparantie van milieu-informatie te bevorderen.

40. Het feit dat de documenten belangrijke milieu-informatie bevatten, is dan ook voldoende reden om te concluderen dat zij tijdig moeten worden vrijgegeven.

Tijdige toegang tot de documenten

41. Het publiek kan alleen effectief deelnemen aan het besluitvormingsproces als de relevante documenten tijdig rechtstreeks toegankelijk worden gemaakt.

42. Tijdens de inspectievergadering bevestigde het onderzoeksteam van de Ombudsman dat er documenten bestaan die betrekking hebben op de vaststelling van de TAC-verordening van 2018 en 2019, ten minste vanaf eind november. Deze documenten (met name “de bijbel”) geven een uitgebreid overzicht van de verschillende standpunten die de lidstaten tijdens de onderhandelingen naar voren hebben gebracht. Het is precies dit soort informatie dat het publiek en belanghebbenden, zoals de klager, nodig hebben om het lopende besluitvormingsproces te beïnvloeden.

43. Tegelijkertijd bevestigde het onderzoeksteam van de Ombudsman dat, hoewel het besluitvormingsproces aan de gang was, de Raad verschillende documenten met betrekking tot de vaststelling van de TAC-verordeningen voor 2018 en 2019 niet beschikbaar had gesteld [29]. In plaats daarvan werden documenten systematisch gemarkeerd als “LIMITÉ”, wat betekent dat de documenten intern zijn en niet rechtstreeks toegankelijk moeten worden gemaakt voor het publiek. Van ontvangers van documenten met de markering “LIMITE” wordt verwacht dat zij ervoor zorgen dat dergelijke documenten niet buiten de Raad openbaar worden gemaakt.

44. Zoals de Ombudsman eerder heeft benadrukt [30], moeten beperkingen op de toegang tot wetgevingsdocumenten zowel uitzonderlijk zijn als beperkt in duur tot wat absoluut noodzakelijk is. De LIMITE-rubricering mag alleen van toepassing zijn op documenten die, op het moment dat zij worden beoordeeld, onder een van de uitzonderingen van Verordening (EG) nr. 1049/2001 vallen.

45. De Ombudsman merkt ook op dat, gezien de zeer korte periode waarin de jaarlijkse TAC-verordening wordt vastgesteld, de procedure uit hoofde van Verordening (EG) nr. 1049/2001 voor verzoeken om toegang van het publiek ongeschikt is om het noodzakelijke niveau van transparantie te waarborgen. Zelfs indien de Raad binnen de aanvankelijke termijn van 15 werkdagen toegang tot documenten zou verlenen, zou dit het voor degenen die om de documenten verzoeken zeer moeilijk maken om deze te gebruiken om daadwerkelijk deel te nemen aan het besluitvormingsproces, aangezien de standpunten in de tussenliggende periode mogelijk zijn gewijzigd. Indien de Raad de termijn met 15 extra werkdagen zou verlengen of in eerste instantie zou weigeren toegang te verlenen (en de verzoeker de Raad zou verzoeken zijn besluit te herzien), zou het besluitvormingsproces zijn beëindigd voordat uiteindelijk toegang werd verleend.

46. De Ombudsman is daarom van mening dat het besluitvormingsproces dat leidt tot de vaststelling van de TAC-verordening alleen voldoende transparant kan zijn als de Raad de desbetreffende documenten proactief ter beschikking stelt, overeenkomstig artikel 12 van Verordening 1049/2001. Dit zou betekenen dat dergelijke documenten rechtstreeks toegankelijk worden gemaakt voor het publiek op het moment dat zij worden verspreid, of kort daarna.

47. De Raad voerde aan dat openbaarmaking van documenten, zoals de bijbel, vóór de vaststelling van de definitieve TAC-verordening het lopende besluitvormingsproces zou ondermijnen. Zij beriep zich derhalve op de overeenkomstige uitzondering in Verordening (EG) nr. 1049/2001 ^[31] om de toegang tot de documenten te weigeren.

48. De Ombudsman is niet overtuigd door dit argument. Het is een integraal onderdeel van de democratische rechten van EU-burgers dat geïnteresseerde burgers of andere belanghebbenden de mogelijkheid krijgen om hun mening te geven over de verschillende opties die in het kader van de EU-besluitvorming worden besproken, met name op milieugebied [32]. De Raad heeft niet aangetoond dat openbaarmaking van de documenten in kwestie het besluitvormingsproces negatief zou beïnvloeden, zou verlengen of compliceren ^[33].

49. Het argument van de Raad dat de belangrijkste belanghebbenden op visserijgebied reeds tijdens het besluitvormingsproces door de Commissie en de lidstaten worden geraadpleegd, garandeert onvoldoende transparantie. Het garandeert niet dat alle geïnteresseerde leden van het publiek of andere belanghebbenden daadwerkelijk aan de discussie kunnen deelnemen.

50. In het licht van het bovenstaande is de Ombudsman van oordeel dat de systematische classificatie door de Raad van documenten in verband met het vaststellingsproces van de jaarlijkse TAC-verordeningen voor 2018 en 2019 als LIMITE wanbeheer vormt. Daarom doet zij een passende aanbeveling, overeenkomstig artikel 3, lid 6, van het Statuut van de Europese Ombudsman.

3. Volledigheid en toegankelijkheid van het register

Aan de Ombudsman voorgelegde argumenten

51. Klager voerde aan dat het documentenregister van de Raad onvolledig en niet gebruiksvriendelijk is. De klager heeft met name verschillende documenten in verband met de vaststelling van de TAC-verordening geïdentificeerd die niet in het register zijn opgenomen en/of moeilijk te vinden zijn omdat zij geen “interinstitutionele code” hebben [34]. Met name verwees de klager naar de resultaten van door de Commissie ingediende proceduredocumenten, verslagen van vergaderingen van werkgroepen en relevante non-papers [35].

52. Klager verklaarde ook dat het register niet noodzakelijkerwijs leden van het publiek in staat stelt om de documenten te identificeren waartoe zij toegang vragen. Hoewel documenten in het register worden opgenomen op basis van hun interne documentnummer en titel, hebben veel documenten dezelfde titel (voornamelijk die van het Commissievoorstel).

53. Tijdens de inspectievergadering legden de vertegenwoordigers van de Raad uit dat normaal gesproken alle “standaarddocumenten” (ST-documenten) in het documentenregister van de Raad zijn opgenomen en een interinstitutionele code moeten hebben. Het resultaat van de besprekingen, waarin de vergaderingen van de werkgroepen worden vastgelegd, heeft geen interinstitutionele code, aangezien verschillende wetgevings- en/of niet-wetgevingsdossiers (met verschillende interinstitutionele codes) in één vergadering kunnen worden besproken.

Beoordeling van de Ombudsman

54. Tijdens de inspectie bevestigde het onderzoeksteam van de Ombudsman dat:

• Verschillende documenten in verband met de vaststelling van de TAC-verordeningen voor 2018 en 2019 bevatten geen interinstitutionele code, waardoor ze zeer moeilijk in het register te vinden zijn. Dit omvat documenten zoals bepaalde non-papers van de Commissie [36], alle slotdocumenten van de werkgroep en enkele versies van de bijbel [37].
• De Raad maakt gebruik van “werkdocumenten” (in tegenstelling tot ST-documenten), die niet afzonderlijk in het documentenregister zijn opgenomen. In plaats daarvan publiceert het secretariaat-generaal van de Raad elk kwartaal en voor elke werkgroep een ST-document in het openbaar register met een lijst van werkdocumenten die het secretariaat-generaal tijdens de desbetreffende periode aan de werkgroep heeft verspreid. Bovendien bevatten werkdocumenten geen interinstitutionele code die ze aan een specifiek dossier koppelt.
• De titels van de in het register opgenomen documenten hebben vaak alleen de naam van het voorstel van de Commissie, wat betekent dat het moeilijk is om te weten waar het document over gaat.

55. De Ombudsman is reeds van mening dat een volledig en toegankelijk openbaar register essentieel is voor transparantie. [38] Om het publiek in staat te stellen het recht op toegang tot documenten ten volle uit te oefenen, moeten alle documenten die in voorbereidende instanties worden geproduceerd en/of verspreid, in een openbaar register worden opgenomen, ongeacht de vorm ervan en ongeacht of zij geheel of gedeeltelijk toegankelijk of helemaal niet toegankelijk zijn. Om het publiek in staat te stellen toegang te krijgen tot deze documenten, moeten ze bovendien gemakkelijk te vinden zijn op de website van de Raad. Alleen via een volledig en toegankelijk register van documenten kan het publiek een goed overzicht krijgen van de beraadslagingen in voorbereidende instanties.

56. De Ombudsman stelde daarom voor dat “de Raad alle soorten documenten in zijn openbaar register opsomt, ongeacht het formaat ervan en ongeacht of zij geheel of gedeeltelijk toegankelijk of helemaal niet toegankelijk zijn”. De Ombudsman bevestigt haar bevinding en de daarmee verband houdende suggestie die reeds is gedaan.

Aanbeveling

Op basis van het onderzoek naar deze klacht doet de Ombudsman de volgende aanbeveling aan de Raad:

De Raad moet proactief documenten in verband met de vaststelling van de TAC-verordening openbaar maken op het moment dat deze aan de lidstaten worden toegezonden of zo spoedig mogelijk daarna.

De Raad en de klager zullen van deze aanbeveling in kennis worden gesteld. Overeenkomstig artikel 3, lid 6, van het statuut van de Europese Ombudsman brengt de Raad uiterlijk op 27 januari 2020 een uitvoerig gemotiveerde mening uit.

 

Emily O'Reilly
Europese Ombudsman

Straatsburg, 25/10/2019

 

[1] Besluit van het Europees Parlement van 9 maart 1994 inzake het statuut van de Europese ombudsman en de algemene voorwaarden voor de uitoefening van zijn ambt (94/262/EGKS, EG, Euratom) (PB L 113, blz. 15).

[2] Verordening (EU) nr. 1380/2013 inzake het gemeenschappelijk visserijbeleid: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32013R1380&from=EN

[3] Meer informatie over TAC’s: https://ec.europa.eu/fisheries/cfp/fishing_rules/tacs_en.

[4] Artikel 43, lid 3, VWEU.

[5] De Raad wordt gesteund door het Comité van permanente vertegenwoordigers van de regeringen der lidstaten bij de Europese Unie (Coreper) en meer dan 150 zeer gespecialiseerde werkgroepen en comités, de zogenaamde "voorbereidende instanties van de Raad". Deze organen bestrijken specifieke beleidsterreinen of onderwerpen en bereiden onder meer de standpunten van de Raad voor. https://www.consilium.europa.eu/en/council-eu/preparatory-bodies/.

[6] In overeenstemming met de EU-regels inzake de toegang van het publiek tot documenten. Verordening 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=CELEX%3A32001R1049.

[7] Artikel 4, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie.

[8] De zittingen van de Raad Landbouw en Visserij vonden plaats op 12-13 december 2016, 11-12 december 2017 en 17-18 december 2018.

[9] Artikel 1 en artikel 10, lid 3, van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU).

[10] Artikel 15, lid 2, van het VWEU.

[11] Aanbeveling van de Europese Ombudsman in zaak OI/2/2017/TE betreffende de transparantie van het wetgevingsproces van de Raad: https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/89518.

[12] Artikel 12, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

[13] Verordening 1367/2006 betreffende de toepassing van de bepalingen van het Verdrag van Aarhus betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden op de communautaire instellingen en organen: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32006R1367

[14] Artikel 289 VWEU.

[15] Op grond van artikel 43, lid 3, VWEU.

[16] Zij verwees daarbij naar de uitzondering van artikel 4, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

[17] Artikel 1 en artikel 10, lid 3, VEU.

[18] Overweging 2 van Verordening 1049/2001.

[19] Artikel 12, lid 1, van Verordening 1049/2001.

[20] Artikel 4 van Verordening 1049/2001.

[21] Artikel 1, lid 2, en artikel 10, lid 3, VEU.

[22] Artikel 12, lid 2, en overweging 6 van Verordening 1049/2001.

[23] Arrest van het Hof (Grote kamer) van 4 september 2018, ClientEarth/Commissie, C-57/16, punt 85: http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-57/16&language=en.

[24] Artikel 2, lid 1, onder d), punten i) en iii), van Verordening (EG) nr. 1367/2006.

[25] Arrest van het Hof (Grote kamer) van 4 september 2018, ClientEarth/Commissie, C-57/16, punt 98: http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-57/16&language=en.

[26] Artikel 4, lid 3, van Verordening 1049/2001.

[27] Artikel 6, lid 1, tweede zin, van Verordening (EG) nr. 1367/2006; zie ook arrest van het Hof (Grote kamer) van 4 september 2018, ClientEarth/Commissie, C-57/16, punt 100: http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-57/16&language=en.

[28] Zie voetnoot 27.

[29] De documenten die de Raad ter beschikking heeft gesteld, waren, net als het voorstel van de Commissie, documenten die overeenkomstig het reglement van orde van de Raad ter beschikking moeten worden gesteld (zie artikel 11, leden 3 en 5, bijlage II).

[30] Speciaal verslag van de Europese Ombudsman in strategisch onderzoek OI/2/2017/TE over de transparantie van het wetgevingsproces van de Raad, punt 36, beschikbaar op: https://www.ombudsman.europa.eu/en/special-report/en/94921.

[31] Artikel 4, lid 3.

[32] Arrest van het Hof (Grote kamer) van 4 september 2018, ClientEarth/Commissie, C-57/16, punt 101: http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-57/16&language=en.

[33] Arrest van het Hof (Grote kamer) van 4 september 2018, ClientEarth/Commissie, C-57/16, punt 108: http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-57/16&language=en.

De interinstitutionele code koppelt documenten aan een specifiek bestand, waardoor het gemakkelijker wordt om ze te zoeken of te vinden.

[35] Een "non-paper" verwijst naar een informeel document dat tijdens onderhandelingen is ingediend om overeenstemming te bereiken over omstreden kwesties - zonder noodzakelijkerwijs het standpunt van de instantie die het document heeft opgesteld (de Commissie, het voorzitterschap van de Raad of afzonderlijke lidstaten) weer te geven.

[36] Documentnummers: ST 14316 2017 INIT, ST 14317 2017 INIT en ST 14649 2018 INIT.

[37] Documentnummers: ST 14385 2018 INIT en ST 14385 2018 REV 1.

[38] Speciaal verslag van de Europese Ombudsman in strategisch onderzoek OI/2/2017/TE over de transparantie van het wetgevingsproces van de Raad, punt 28, beschikbaar op: https://www.ombudsman.europa.eu/en/special-report/en/94921