Fait conformément à l'article 3, paragraphe 6, du statut du Médiateur européen ^[1]

Antécédents de la plainte

1. La plainte concerne la transparence du processus décisionnel au sein du Conseil de l’UE (ci-après le «Conseil»), qui conduit à l’adoption des règlements annuels fixant des limites de capture, appelées «totaux admissibles des captures» (TAC), pour certains stocks halieutiques. Les TAC visent, entre autres, à maintenir les stocks halieutiques à des niveaux durables, ce qui constitue un objectif fondamental du règlement relatif à la politique commune de la pêche [2] (règlement PCP)[3].

2. La présente affaire porte sur la transparence du processus d’adoption des règlements TAC pour l’Atlantique du Nord-Est pour 2017, 2018 et 2019.

3. Un règlement TAC est adopté par le Conseil selon la procédure prévue par le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE)[4]. Conformément à cette procédure, la Commission européenne prépare chaque année la proposition de règlements annuels sur les TAC, sur la base des avis scientifiques des organes consultatifs. Elle adopte généralement sa proposition de TAC pour l'Atlantique du Nord-Est à la fin du mois d'octobre ou au début du mois de novembre. Par la suite, les fonctionnaires nationaux se réunissent chaque semaine dans l'un des "organes préparatoires" du Conseil [5], le groupe "Politique intérieure de la pêche", pour examiner la proposition de la Commission. Sur la base de ces discussions préparatoires, le Comité des représentants permanents (ambassadeurs au Coreper) mène des négociations sur la proposition environ une semaine avant le Conseil "Agriculture et pêche", au cours duquel le règlement TAC final est adopté par les ministres participants. Cela se produit généralement à la mi-décembre.

4. Le plaignant, l’organisation de droit de l’environnement ClientEarth, analyse chaque année la manière dont les propositions de TAC et le règlement TAC final sont conformes aux exigences du règlement relatif à la PCP. La Commission ou le Conseil ne peut proposer ou adopter des TAC qui sont en contradiction avec les avis scientifiques applicables que s'ils peuvent apporter la preuve que le respect des avis scientifiques poserait de graves risques sociaux et économiques pour les flottes de pêche et les communautés concernées.

5. Pour son analyse annuelle, le plaignant a besoin d'une gamme d'informations. À cette fin, entre 2017 et 2019, elle a présenté plusieurs demandes d'accès du public aux documents [6] détenus par le Conseil concernant le processus décisionnel ayant conduit à l'adoption du règlement TAC.

6. Le Conseil a divulgué certains documents au plaignant, mais a retenu d'autres documents en vue de protéger le processus décisionnel connexe, en faisant usage d'une exception prévue par le droit de l'UE relatif à l'accès du public aux documents (règlement (CE) no 1049/2001)[7]. Entre autres documents, le Conseil n'a pas communiqué de procès-verbaux des réunions des instances préparatoires, ni d'informations sur les positions adoptées par les États membres lors des réunions du Conseil "Agriculture et pêche", du Coreper et des instances préparatoires. Selon le plaignant, cela signifiait qu'il ne pouvait pas effectuer son analyse efficacement.

7. Insatisfaite de l’issue de ses demandes, la plaignante s’est adressée au Médiateur le 8 avril 2019.

L'enquête  

8. La Médiatrice a ouvert une enquête sur les préoccupations du plaignant selon lesquelles le Conseil:

1) n'a pas pris acte des positions exprimées par les États membres lors des réunions pertinentes du groupe "Politique intérieure de la pêche", du Comité des représentants permanents (Coreper) et du Conseil "Agriculture et pêche";

2) n'a pas fourni au public un accès rapide aux documents législatifs, de manière proactive et sur demande; et

3) n'a pas mis en place un registre complet et convivial des documents.

9. Au cours de l’enquête, l’équipe d’enquête de la Médiatrice a examiné les documents détenus par le Conseil relatifs au processus décisionnel en vue de l’adoption des règlements annuels relatifs aux TAC pour 2018 et 2019. Le Médiateur a également reçu une réponse écrite du Conseil sur la plainte et, par la suite, les observations du plaignant en réponse à la réponse du Conseil.

1. Enregistrement des positions des États membres

Arguments présentés au Médiateur

Par le plaignant

10. Le plaignant a fait valoir que le Conseil n'avait pas divulgué de comptes rendus suffisamment détaillés des discussions qui ont eu lieu lors des réunions pertinentes du groupe de travail, du Coreper et du Conseil "Agriculture et pêche" au cours du processus décisionnel ayant conduit à l'adoption des règlements relatifs aux TAC pour 2017 et 2018. Le plaignant a fait valoir que, pour respecter l’objectif du règlement (CE) no 1049/2001 et veiller à son application effective, les institutions de l’Union doivent établir des procès-verbaux des réunions pertinentes. Toutefois, le Conseil avait indiqué qu’il ne disposait pas de tels comptes rendus concernant les réunions du groupe de travail en 2017 et 2018. Pour 2019, le plaignant s’est vu accorder l’accès à des documents contenant le «résultat des procédures» des réunions des groupes de travail, qui n’indiquent pas les positions des États membres et, de l’avis du plaignant, ne remplissaient donc pas l’objectif du règlement (CE) no 1049/2001.

11. Le plaignant a noté que les réunions des conseils de l'agriculture et de la pêche concernés [8] étaient fermées au public. Le plaignant a en outre fait observer que les comptes rendus des réunions du Conseil de 2016 et 2017 indiquent simplement qu'un accord politique a été trouvé, mais ne donnent aucune précision sur les différentes positions défendues par les États membres, ni sur les arguments avancés ni sur les éléments de preuve présentés.

12. Dans le même temps, le plaignant a reconnu l’existence de documents contenant les positions des États membres qui ont été exprimées à différents stades du processus décisionnel. En particulier, le plaignant a fait référence aux observations écrites formulées par les représentants des différents États membres sur la proposition de la Commission à la suite (ou en amont) des réunions du groupe de travail. Le plaignant a également fait référence à des documents établis par le secrétariat général du Conseil contenant les avis des États membres sur la proposition de la Commission. Ces documents sont communément appelés «la Bible».

Par le Conseil

13. Lors de la réunion d'inspection avec l'équipe d'enquête de la Médiatrice, les représentants du Conseil ont confirmé que les réunions des groupes de travail sont consignées dans un document décrit comme un "résultat de la procédure". Ils ont déclaré qu’il s’agissait d’un document administratif, concis et ne contenant pas les positions des différents États membres. Les représentants du Conseil ont expliqué que les sessions du Conseil "Agriculture et pêche" ont des débats en plénière, mais que des discussions informelles ont lieu en marge des réunions. Les procès-verbaux de ces sessions du Conseil reflètent les débats en plénière, mais pas les discussions informelles. Les représentants du Conseil ont confirmé que, à l'instar des documents issus des travaux des groupes de travail, ces procès-verbaux sont brefs et ne contiennent pas les différentes positions des États membres.

14. Toutefois, les représentants du Conseil ont également confirmé l’existence de documents contenant les positions des États membres, tels que les observations écrites qu’ils présentent et les différentes versions de la « Bible » (voir ci-dessus). Les représentants du Conseil ont expliqué que son secrétariat général rédige normalement la version initiale de la "bible" après les trois premières réunions du groupe (vers la fin du mois de novembre). Cette version initiale est ensuite mise à jour, normalement deux fois, afin de tenir compte de l'évolution des discussions au sein des instances préparatoires, avant l'adoption du règlement TAC par le Conseil "Agriculture et pêche", normalement en décembre.

Évaluation du Médiateur

15. Pour que les citoyens de l’Union puissent exercer leur droit [9] de participer au processus démocratique de l’Union et que les décisions de l’Union soient prises «aussi ouvertement et aussi près que possible des citoyens»[10], il est essentiel que le public ait accès aux différentes options et positions qui font l’objet de discussions. Cela permet non seulement aux parties prenantes intéressées disposant de l'expertise nécessaire d'apporter leur contribution aux décideurs, mais aussi de veiller à ce que les représentants des États membres puissent être tenus responsables, en les décourageant de « blâmer Bruxelles » pour les décisions qu'ils ont prises eux-mêmes à , ou de s'attribuer le mérite exclusif d'initiatives populaires de l'UE.

16. Sur la base de ces considérations, la Médiatrice a recommandé [11], en février 2018, que le Secrétariat général du Conseil enregistre systématiquement l'identité des gouvernements des États membres lorsqu'ils expriment des positions au sein des instances préparatoires du Conseil. Elle estime particulièrement problématique que, dans certains cas, les États membres ne soient pas identifiés lorsqu’ils prennent position.

17. Dans le même temps, le Médiateur reconnaît qu'un certain degré de flexibilité est nécessaire en ce qui concerne le type de documents requis pour tenir compte de la diversité des sujets abordés au sein des différents types d'instances préparatoires.

18. Le règlement TAC annuel pour l'Atlantique du Nord-Est est adopté dans un délai très court: environ 30 jours ouvrables. Pendant cette période, des réunions du groupe de travail ont lieu chaque semaine. La Médiatrice reconnaît que la rédaction hebdomadaire de procès-verbaux détaillés, qui enregistrent les positions des États membres, pourrait être disproportionnée dans une situation où le secrétariat général du Conseil travaille déjà dans des délais très serrés.

19. Dans ce contexte, le Médiateur estime qu’il est raisonnable que le secrétariat général produise des documents, notamment sous la forme de la «bible», qui rendent compte des discussions (y compris des positions des différents États membres) de plusieurs réunions de groupes de travail. Des documents tels que «la bible» donnent un compte rendu complet des différentes positions exprimées par les États membres au cours des négociations. C'est exactement ce type d'information dont le public et les intervenants, comme le plaignant, ont besoin pour influencer le processus décisionnel en cours. Dans ce contexte particulier, une telle approche semble donc proportionnée et justifiée.

20. Dans la mesure où les documents contiennent des informations qui reflètent les positions prises par les États membres, le document devrait identifier le ou les États membres qui adoptent la position exposée. Le nom ne doit pas être expurgé lorsque le document est rendu public. Comme expliqué plus en détail ci-dessous, la mesure dans laquelle ces documents sont mis à disposition en temps utile revêt une importance particulière.

21. À la lumière de ce qui précède, le Médiateur ne constate aucun cas de mauvaise administration concernant cet aspect de la plainte.

2. Accès du public aux documents législatifs

Arguments présentés au Médiateur

Par le plaignant

22. Le plaignant a fait valoir que le Conseil n’avait pas rendu publics les documents relatifs à l’adoption du règlement TAC annuel alors que le processus décisionnel était en cours, tant de manière proactive que sur demande.

23. Le plaignant a déclaré qu'au cours des trois dernières années, le Conseil avait inscrit de nombreux documents relatifs à l'adoption du règlement TAC dans son registre public des documents. Toutefois, ces documents (à l’exception de la proposition de la Commission) ne sont pas mis à la disposition du public pour téléchargement avant la fin du processus décisionnel.

24. Le plaignant est également préoccupé par le fait que le Conseil a délibérément retardé la réponse à ses quatre demandes d'accès du public aux documents liés à l'adoption du règlement TAC de 2019. Le plaignant a présenté ces demandes en novembre et décembre 2018, alors que le processus décisionnel était en cours. Toutefois, en raison du retard pris par le Conseil pour répondre, les documents n’ont été divulgués qu’après l’adoption du règlement TAC définitif de 2019.

25. Le plaignant a fait valoir que les documents relatifs à l’adoption du règlement TAC doivent être considérés comme des «documents législatifs» au sens du règlement 1049/2001. Selon le plaignant, ces documents doivent être rendus directement accessibles dans toute la mesure du possible, sous réserve de certaines exceptions prévues par le règlement [12]. En outre, le plaignant a soutenu que les documents en question se rapportent à des mesures visant à protéger la diversité biologique et constituent donc des «informations environnementales», telles que définies dans le « règlement Aarhus »^[13]. En tant que telle, toute exception à l’accès du public prévue par le règlement (CE) no 1049/2001 doit être interprétée de manière restrictive.

Par le Conseil

26. Le Conseil a fait valoir que les documents relatifs à l'adoption du règlement TAC ne sauraient être considérés comme des "documents législatifs"au sens du règlement (CE) n° 1049/2001. Le Conseil a estimé que le traité de Lisbonne introduit une distinction claire entre les actes législatifs et non législatifs. Selon le TFUE [14], seuls les actes adoptés à l’issue d’une «procédure législative» peuvent être considérés comme des actes législatifs. Toutefois, le règlement TAC suit une procédure distincte [15] de celle prévue par les traités pour l’adoption des «actes législatifs». En tant que tels, les documents produits dans le cadre du processus d’adoption du règlement TAC ne sauraient être considérés comme étant de nature «législative».

27. Le Conseil a maintenu que les discussions très techniques et complexes entourant la décision sur le règlement TAC impliquent une approche différente de la transparence par rapport aux questions législatives.

28. Au cours de la réunion d’inspection, les représentants du Conseil ont également fait valoir que la divulgation de documents, tels que «la bible», avant l’adoption du règlement TAC final porterait atteinte au processus décisionnel en cours [16].

29. En ce qui concerne le retard dans la divulgation des documents sur demande, les représentants du Conseil ont déclaré que l'équipe chargée des demandes d'accès aux documents avait connu une charge de travail élevée au cours de la période concernée. Ils ont expliqué que l'unité concernée du Secrétariat général du Conseil doit procéder à une évaluation au cas par cas de chaque document demandé et consulte également les directions générales concernées pour décider si les documents peuvent être divulgués. Par conséquent, le Conseil n'est souvent pas en mesure de répondre aux demandes d'accès aux documents dans le délai initial de 15 jours ouvrables, en particulier lorsque les demandes concernent un grand nombre de documents.

30. En ce qui concerne la divulgation proactive de ces documents, le Conseil a maintenu que son règlement intérieur, qui établit les règles relatives à la divulgation proactive des documents du Conseil, ne contient pas d'obligation de divulguer ces documents de manière proactive.

Évaluation du Médiateur

Nature des documents

31. Comme indiqué ci-dessus, les traités de l’Union exigent que toutes les décisions de l’Union soient prises «aussi ouvertement et aussi près que possible du citoyen»^[17]. Cette exigence se reflète dans le règlement no 1049/2001, qui repose sur l’hypothèse selon laquelle « [l]a transparence permet aux citoyens de participer plus étroitement au processus décisionnel et garantit que l’administration jouit d’une plus grande légitimité et est plus efficace et plus responsable envers le citoyen dans un système démocratique»[18]. Conformément à cette hypothèse, « [l]es institutions rendent, dans la mesure du possible, les documents directement accessibles au public sous forme électronique ou par l’intermédiaire d’un registre conformément aux règles de l’institution concernée »[19]. En d’autres termes, tous les documents qui relèvent de la définition d’un « document » dans le règlement no 1049/2001, indépendamment de leur nature, doivent être rendus directement accessibles «dans la mesure du possible». L’accès aux documents ne peut être limité que lorsqu’une (ou plusieurs) des exceptions prévues par le règlement (CE) no 1049/2001 s’appliquent [20].

32. Le concept de démocratie participative, tel que reconnu par les traités de l'UE [21], implique que les informations soient mises à la disposition du public afin de permettre aux parties intéressées de débattre, de commenter et éventuellement de critiquer ou d'accueillir favorablement les options législatives et politiques envisagées.

33. Le règlement no 1049/2001 prévoit que non seulement les actes adoptés par le législateur de l’Union, mais aussi, plus généralement, les documents établis ou reçus dans le cadre de procédures d’adoption d’actes juridiquement contraignants pour les États membres, doivent être considérés comme des « documents législatifs » et doivent être rendus directement accessibles dans toute la mesure du possible, sous réserve des exceptions applicables ^[22]. Cette définition plus large des documents législatifs a été confirmée par la Cour de justice de l’Union européenne dans un arrêt de 2018 :

«il ressort de l’article 12, paragraphe 2, du règlement no 1049/2001 [...] que non seulement les actes adoptés par le législateur de l’Union, mais également, plus généralement, les documents établis ou reçus dans le cadre de procédures d’adoption d’actes juridiquement contraignants dans ou pour les États membres, doivent être qualifiés de “documents législatifs” et, par conséquent, soumis aux articles 4 et 9 de ce règlement, doivent être rendus directement accessibles»[23].

34. Les règlements annuels sur les TAC sont juridiquement contraignants pour les États membres. La Médiatrice estime donc que les documents relatifs à l’adoption du règlement TAC annuel relèvent de la définition large des «documents législatifs» au titre du règlement no 1049/2001 et devraient donc, sous réserve des exceptions applicables, être rendus directement accessibles.

35. En outre, le Médiateur partage l’avis du plaignant selon lequel les documents en question contiennent des informations environnementales, au sens du règlement Aarhus.

36. Le règlement Aarhus définit l’information environnementale comme incluant toute information écrite, visuelle, auditive, électronique ou toute autre forme matérielle sur les mesures (y compris les mesures administratives), telles que les politiques, la législation, les plans, les programmes, les accords environnementaux et les activités affectant ou susceptibles d’affecter ou de protéger l’environnement, telles que la diversité biologique ^[24].

37. Étant donné que l’un des principaux objectifs du règlement TAC est de maintenir les stocks halieutiques à un niveau durable, il doit être compris comme constituant une mesure visant à protéger la diversité biologique. Les documents relatifs au processus décisionnel conduisant à l’adoption du règlement TAC annuel contiennent donc des informations sur une mesure susceptible d’affecter la diversité biologique. Ils sont clairement qualifiés d’«informations environnementales», au sens de la définition du règlement Aarhus.

38. La Médiatrice note que le règlement Aarhus vise à faire en sorte que les informations environnementales soient progressivement mises à disposition et diffusées au public de la manière la plus large possible. L'objectif est de promouvoir une participation plus efficace du public au processus décisionnel, augmentant ainsi la responsabilité de la prise de décision et contribuant à la sensibilisation et au soutien du public aux décisions prises ^[25].

39. À cette fin, le règlement Aarhus prévoit que l’exception prévue par le règlement 1049/2001, selon laquelle l’accès à un document peut être refusé si sa divulgation porterait gravement atteinte au processus décisionnel de l’institution ^[26], doit être interprétée de manière restrictive en ce qui concerne les informations environnementales ^[27]. L’intérêt public servi par la divulgation des informations demandées devrait être pris en compte ^[28], l’objectif étant de promouvoir une plus grande transparence des informations environnementales.

40. Le fait que les documents contiennent des informations environnementales importantes est donc une raison suffisante pour conclure qu’ils devraient être divulgués en temps utile.

Accès en temps utile aux documents

41. Le public ne peut participer efficacement au processus décisionnel que si les documents pertinents sont rendus directement accessibles en temps utile.

42. Lors de la réunion d’inspection, l’équipe d’enquête de la Médiatrice a confirmé l’existence de documents relatifs à l’adoption des règlements TAC de 2018 et 2019, au moins à partir de la fin novembre. Ces documents (notamment la «bible») rendent compte de manière exhaustive des différentes positions exprimées par les États membres au cours des négociations. C'est exactement ce type d'information dont le public et les intervenants, comme le plaignant, ont besoin pour influencer le processus décisionnel en cours.

43. Dans le même temps, l’équipe d’enquête de la Médiatrice a confirmé que, bien que le processus décisionnel soit en cours, le Conseil n’a pas mis à disposition divers documents relatifs à l’adoption des règlements TAC pour 2018 et 2019 [29]. Au lieu de cela, les documents ont été systématiquement marqués comme «LIMITE», ce qui signifie que les documents sont internes et ne doivent pas être rendus directement accessibles au public. Les destinataires de documents portant le marquage «LIMITE» sont censés veiller à ce que ces documents ne soient pas divulgués en dehors du Conseil.

44. Comme le Médiateur l’a déjà souligné [30], les restrictions à l’accès aux documents législatifs devraient être à la fois exceptionnelles et limitées dans le temps à ce qui est absolument nécessaire. La classification LIMITE ne devrait s’appliquer qu’aux documents qui, au moment de leur évaluation, sont couverts par l’une des exceptions prévues par le règlement (CE) no 1049/2001.

45. La Médiatrice note également que, compte tenu de la très courte période pendant laquelle le règlement TAC annuel est adopté, la procédure prévue par le règlement (CE) no 1049/2001 pour demander l’accès du public n’est pas adaptée pour garantir le niveau de transparence nécessaire. Même si le Conseil accordait l’accès aux documents dans le délai initial de 15 jours ouvrables, il serait très difficile pour ceux qui demandent les documents de les utiliser pour participer efficacement au processus décisionnel, étant donné que les positions pourraient avoir changé dans l’intervalle. Si le Conseil prolongeait le délai de 15 jours ouvrables supplémentaires, ou s'il refusait initialement d'accorder l'accès (et que le demandeur demandait au Conseil de réexaminer sa décision), le processus décisionnel aurait pris fin avant que l'accès ne soit finalement accordé.

46. La Médiatrice estime donc que le processus décisionnel conduisant à l'adoption du règlement TAC ne peut être suffisamment transparent que si le Conseil met les documents pertinents à disposition de manière proactive, conformément à l'article 12 du règlement (CE) n° 1049/2001. Cela impliquerait de rendre ces documents directement accessibles au public au moment de leur diffusion, ou peu de temps après.

47. Le Conseil a fait valoir que la divulgation de documents, tels que la « Bible », avant l’adoption du règlement TAC final porterait atteinte au processus décisionnel en cours. Elle a donc invoqué l’exception correspondante prévue par le règlement (CE) ^{no 1049/2001 [31]} pour refuser l’accès aux documents.

48. Le Médiateur n'est pas convaincu par cet argument. Le fait que les membres intéressés du public ou d’autres parties prenantes aient la possibilité d’exprimer leur point de vue sur les différentes options examinées dans le cadre du processus décisionnel de l’Union, en particulier sur les questions environnementales, fait partie intégrante des droits démocratiques des citoyens de l’Union ^[32]. Le Conseil n’a pas démontré que la divulgation des documents en question affecterait négativement, prolongerait ou compliquerait le processus décisionnel ^[33].

49. L’argument du Conseil, selon lequel les principales parties prenantes dans le domaine de la pêche sont déjà consultées par la Commission et les États membres au cours du processus décisionnel, ne garantit pas une transparence suffisante. Il ne garantit pas que tous les membres intéressés du public ou d'autres parties prenantes puissent participer efficacement à la discussion.

50.  À la lumière de ce qui précède, la Médiatrice estime que la classification systématique par le Conseil des documents liés au processus d’adoption des règlements annuels sur les TAC pour 2018 et 2019 en tant que LIMITE constitue un cas de mauvaise administration. Elle formule donc une recommandation appropriée, conformément à l’article 3, paragraphe 6, du statut du Médiateur européen.

3. Exhaustivité et accessibilité du registre

Arguments présentés au Médiateur

51. Le plaignant a fait valoir que le registre des documents du Conseil était incomplet et peu convivial. En particulier, le plaignant a identifié plusieurs documents liés à l’adoption du règlement TAC qui ne sont pas inclus dans le registre et/ou qui sont difficiles à trouver parce qu’ils ne disposent pas d’un «code interinstitutionnel»[34]. En particulier, le plaignant a fait référence au résultat des documents de procédure, aux comptes rendus des réunions des groupes de travail et aux documents officieux pertinents [35] présentés par la Commission.

52. Le plaignant a également déclaré que le registre ne permet pas nécessairement aux membres du public d'identifier les documents auxquels ils demandent accès. Alors que les documents sont répertoriés dans le registre en fonction de leur numéro de document interne et de leur titre, de nombreux documents ont le même titre (principalement celui de la proposition de la Commission).

53. Lors de la réunion de contrôle, les représentants du Conseil ont expliqué que, normalement, tous les «documents standard» (documents ST) sont inscrits au registre des documents du Conseil et devraient avoir un code interinstitutionnel. Les documents relatifs aux résultats des travaux, qui enregistrent les réunions des groupes de travail, ne disposent pas d’un code interinstitutionnel, étant donné que différents dossiers législatifs et/ou non législatifs (avec différents codes interinstitutionnels) peuvent être examinés au cours d’une seule réunion.

Évaluation du Médiateur

54. Lors de l’inspection, l’équipe d’enquête de la Médiatrice a confirmé que:

• Plusieurs documents relatifs à l’adoption des règlements TAC pour 2018 et 2019 ne portent pas de code interinstitutionnel, ce qui rend très difficile leur recherche dans le registre. Il s’agit notamment de documents tels que certains documents officieux de la Commission [36], de tous les documents de procédure du groupe de travail et de certaines versions de la «bible»[37].
• Le Conseil utilise des «documents de travail» (par opposition aux documents ST), qui ne sont pas inscrits séparément dans le registre des documents. Au lieu de cela, le Secrétariat général du Conseil publie chaque trimestre, et pour chaque groupe de travail, un document ST dans le registre public qui contient une liste des documents de travail que le Secrétariat général a diffusés au groupe de travail au cours de la période concernée. En outre, les documents de travail ne portent pas de code interinstitutionnel les reliant à un dossier spécifique.
• Les titres des documents figurant dans le registre portent souvent uniquement le nom de la proposition de la Commission, ce qui signifie qu'il est difficile de savoir de quoi il s'agit.

55. La Médiatrice a déjà estimé qu’un registre public complet et accessible était essentiel à la transparence. [38] Afin de permettre au public d'exercer pleinement son droit d'accès aux documents, tous les documents produits et/ou diffusés au sein des instances préparatoires devraient être inscrits dans un registre public, quel que soit leur format et qu'ils soient totalement ou partiellement accessibles ou non accessibles du tout. En outre, afin de permettre au public d'accéder à ces documents, ils doivent être faciles à trouver sur le site internet du Conseil. Ce n'est qu'au moyen d'un registre complet et accessible des documents que le public peut avoir une vue d'ensemble adéquate des délibérations qui ont lieu au sein des instances préparatoires.

56. La Médiatrice a donc suggéré que «le Conseil énumère tous les types de documents dans son registre public, quel que soit leur format et qu’ils soient totalement ou partiellement accessibles ou non accessibles du tout». La Médiatrice confirme sa conclusion et la suggestion connexe qui a déjà été faite.

Recommandation

Sur la base de l'enquête menée sur cette plainte, le Médiateur adresse au Conseil la recommandation suivante:

Le Conseil devrait rendre publics de manière proactive les documents relatifs à l'adoption du règlement TAC au moment de leur diffusion auprès des États membres ou dès que possible par la suite.

Le Conseil et le plaignant seront informés de cette recommandation. Conformément à l'article 3, paragraphe 6, du statut du Médiateur européen, le Conseil transmet un avis circonstancié au plus tard le 27 janvier 2020.

 

Emily O'Reilly Médiateur
européen

Strasbourg, le 25/10/2019

 

[1] Décision du Parlement européen du 9 mars 1994 concernant le statut et les conditions générales d'exercice des fonctions du Médiateur (94/262/CECA, CE, Euratom), JO L 113, p. 15.

[2] Règlement (UE) n° 1380/2013 relatif à la politique commune de la pêche: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32013R1380&from=EN

[3] Pour de plus amples informations sur les TAC: https://ec.europa.eu/fisheries/cfp/fishing_rules/tacs_en.

[4] Article 43, paragraphe 3, du TFUE.

[5] Le Conseil est soutenu par le Comité des représentants permanents des gouvernements des États membres auprès de l'Union européenne (Coreper) et par plus de 150 groupes et comités hautement spécialisés, appelés "instances préparatoires du Conseil". Ces organes couvrent des domaines ou sujets politiques spécifiques et, entre autres, préparent les positions du Conseil. https://www.consilium.europa.eu/fr/council-eu/preparatory-bodies/.

[6] Conformément aux règles de l’UE en matière d’accès du public aux documents. Règlement (CE) n° 1049/2001 relatif à l'accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=CELEX%3A32001R1049.

[7] Article 4, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1049/2001 relatif à l'accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission.

[8] Les sessions du Conseil "Agriculture et pêche" ont eu lieu les 12 et 13 décembre 2016, les 11 et 12 décembre 2017 et les 17 et 18 décembre 2018.

[9] Article 1er et article 10, paragraphe 3, du traité sur l’Union européenne (TUE).

[10] Article 15, paragraphe 2, du TFUE.

[11] Recommandation du Médiateur européen dans l’affaire OI/2/2017/TE sur la transparence du processus législatif du Conseil: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/recommendation/en/89518.

[12] Article 12, paragraphe 2, du règlement (CE) no 1049/2001.

[13] Règlement (CE) n° 1367/2006 concernant l'application aux institutions et organes de la Communauté européenne des dispositions de la convention d'Aarhus sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32006R1367

[14] Article 289 TFUE.

[15] Sur la base de l'article 43, paragraphe 3, du TFUE.

[16] Ce faisant, elle s'est référée à l'exception prévue à l'article 4, paragraphe 3, du règlement n° 1049/2001.

[17] Article 1er et article 10, paragraphe 3, TUE.

[18] Considérant 2 du règlement (CE) no 1049/2001.

[19] Article 12, paragraphe 1, du règlement (CE) no 1049/2001.

[20] Article 4 du règlement (CE) no 1049/2001.

[21] Article 1er, paragraphe 2, et article 10, paragraphe 3, TUE.

[22] Article 12, paragraphe 2, et considérant 6 du règlement (CE) no 1049/2001.

[23] Arrêt de la Cour (grande chambre) du 4 septembre 2018, ClientEarth/Commission, C-57/16, point 85 : http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-57/16&language=fr.

[24] Article 2, paragraphe 1, point d) i) et iii), du règlement (CE) no 1367/2006.

[25] Arrêt de la Cour (grande chambre) du 4 septembre 2018, ClientEarth/Commission, C-57/16, point 98: http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-57/16&language=fr.

[26] Article 4, paragraphe 3, du règlement (CE) no 1049/2001.

[27] Article 6, paragraphe 1, deuxième phrase, du règlement (CE) no 1367/2006; voir également l’arrêt de la Cour (grande chambre) du 4 septembre 2018, ClientEarth/Commission, C-57/16, point 100: http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-57/16&language=fr.

[28] Voir note de bas de page n° 27.

[29] Les documents que le Conseil a effectivement mis à disposition étaient des documents, tels que la proposition de la Commission, qui doivent être mis à disposition conformément au règlement intérieur du Conseil (voir article 11, paragraphes 3 et 5, annexe II).

[30] Rapport spécial du Médiateur européen dans l’enquête stratégique OI/2/2017/TE sur la transparence du processus législatif du Conseil, point 36, disponible à l’adresse suivante: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/special-report/en/94921.

[31] Article 4, paragraphe 3.

[32] Arrêt de la Cour (grande chambre) du 4 septembre 2018, ClientEarth/Commission, C-57/16, point 101 : http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-57/16&language=fr.

[33] Arrêt de la Cour (grande chambre) du 4 septembre 2018, ClientEarth/Commission, C-57/16, point 108 : http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-57/16&language=fr.

[34] Le code interinstitutionnel relie les documents à un dossier spécifique, ce qui facilite leur recherche ou leur recherche.

[35] Un «document officieux » fait référence à un document informel déposé au cours des négociations dans le but de trouver un accord sur des questions litigieuses - sans nécessairement représenter la position de l’organe auteur (la Commission, la présidence du Conseil ou certains États membres).

[36] Numéros de document: ST 14316 2017 INIT, ST 14317 2017 INIT et ST 14649 2018 INIT.

[37] Numéros des documents: ST 14385 2018 INIT et ST 14385 2018 REV 1.

[38] Rapport spécial du Médiateur européen dans l’enquête stratégique OI/2/2017/TE sur la transparence du processus législatif du Conseil, point 28, disponible à l’adresse suivante: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/special-report/en/94921