Gemäß Artikel 3 Absatz 6 des Statuts des Europäischen Bürgerbeauftragten ^[1]

Hintergrund der Beschwerde

1. Der Antrag betrifft die Transparenz der Standpunkte der Mitgliedstaaten bei der Annahme eines Leitfadens zur Risikobewertung von Pestiziden bei Bienen ^[2] (im Folgenden „Bienenleitfaden“). Die Bienenleitlinien sollen der Industrie und den Behörden Leitlinien für die Umsetzung der EU-Rechtsvorschriften über das Inverkehrbringen von Pestiziden ^[3] an die Hand geben.

2. Auf Ersuchen der Europäischen Kommission veröffentlichte die Europäische Behörde für Lebensmittelsicherheit (EFSA) 2013 eine erste Fassung des Bienenleitfadens und überarbeitete ihn 2014.

3. Im Einklang mit dem geltenden EU-Recht ^[4] werden von der EFSA erstellte Leitliniendokumente von der Kommission unter Berücksichtigung der Empfehlungen der Mitgliedstaaten ^[5] angenommen. Vertreter der Mitgliedstaaten kommen im Rahmen des Ständigen Ausschusses für Pflanzen, Tiere, Lebensmittel und Futtermittel , eines sogenannten Komitologieausschusses [6] unter dem Vorsitz der Kommission, zusammen und geben ihre Stellungnahme zu Leitfäden ab.

4. Da im Ständigen Ausschuss keine Einigung zwischen den Mitgliedstaaten erzielt wurde, hat sich die Annahme der Bienenleitlinien seit 2013 verzögert.

5. Der Beschwerdeführer, die französische gemeinnützige Organisation POLLINIS, beantragte im März 2018 bei der Kommission den Zugang der Öffentlichkeit zu allen Schreiben (einschließlich E-Mails), Tagesordnungen, Sitzungsprotokollen und allen anderen Berichten über solche Treffen zwischen Beamten/Vertretern/Kommissar/Kabinettsmitglied der GD SANTE und den Mitgliedern des Ständigen Ausschusses für Pflanzen, Tiere, Lebensmittel und Futtermittel in Bezug auf das EFSA-Leitfaden für die Risikobewertung von Pflanzenschutzmitteln für Bienen (Apis mellifera, Bombus spp. und Einzelbienen). Auf Antrag präzisierte der Beschwerdeführer den Antrag, den Zeitraum zwischen Juli 2013 und April 2018 abzudecken.

6. Im Mai 2018 antwortete die Kommission dem Beschwerdeführer und stellte fest, dass 29 Dokumente in den Anwendungsbereich des Antrags fallen. Sie gewährte teilweisen Zugang zu zwei Dokumenten und verweigerte den Zugang zu den verbleibenden 27 Dokumenten vollständig mit der Begründung, dass diese Dokumente Standpunkte einzelner Mitgliedstaaten zum Entwurf des Bienenleitfadens enthielten. Die Kommission argumentierte, dass die öffentliche Bekanntgabe der Standpunkte der Mitgliedstaaten einen laufenden Entscheidungsprozess untergraben würde ^[7].

7. In dem Wunsch, uneingeschränkten Zugang zu allen angeforderten Dokumenten zu erhalten, wandte sich der Beschwerdeführer am 21. September 2018 an den Bürgerbeauftragten. Da der Beschwerdeführer die Kommission jedoch nicht aufgefordert hatte, seine Entscheidung zu überprüfen (durch einen sogenannten Zweitantrag), musste der Bürgerbeauftragte die Beschwerde zu diesem Zeitpunkt für unzulässig erklären.

8. Im September 2018 stellte der Beschwerdeführer bei der Kommission einen neuen Antrag auf Zugang zu Dokumenten, in dem er seinen Antrag vom März 2018 wörtlich wiederholte.

9. Am 13. November 2018 antwortete die Kommission.

10. In Bezug auf den Umfang des Antrags stellte die Kommission fest, dass der neue Antrag, da sich der vorherige Antrag des Beschwerdeführers vom März 2018 teilweise auf dieselben Dokumente bezog, nur die zusätzlichen Dokumente für den Zeitraum von Mai 2018 bis September 2018 abdecken würde.

11. In Bezug auf den Inhalt des Antrags stellte die Kommission fest, dass 16 Dokumente in ihren Anwendungsbereich fallen. Da es sich bei allen 16 Dokumenten um einen E-Mail-Austausch zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten über ihre Standpunkte zum Entwurf des Bienenleitfadens handelt, verweigerte die Kommission den Zugang zu allen 16 Dokumenten im Hinblick auf den Schutz eines laufenden Entscheidungsprozesses. Die Kommission brachte ferner vor, dass der Beschwerdeführer keine Beweise für ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Offenlegung vorgebracht habe.

12. Am 14. November 2018 forderte der Beschwerdeführer die Kommission auf, seine Entscheidung zu überprüfen. Sie argumentierte, dass ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Offenlegung bestehe, da die Bürger wissen müssten, warum die Bienenleitlinien im Ständigen Ausschuss wiederholt nicht zum Nachteil der Bienenpopulation gebilligt würden.

13. Am 3. Dezember 2018 bestätigte die Kommission die Schlussfolgerungen ihres ursprünglichen Beschlusses.

14. Unzufrieden mit der Antwort der Kommission wandte sich der Beschwerdeführer am 12. Dezember 2018 an den Bürgerbeauftragten.

Die Untersuchung

15. Der Bürgerbeauftragte leitete eine Untersuchung der Beschwerde ein. Der Beschwerdeführer vertritt die Auffassung, dass die Kommission

1. den Umfang seines Antrags zu Unrecht auf den Zeitraum von Mai 2018 bis September 2018 beschränkt hat und

2. den Zugang zu den angeforderten Dokumenten zu Unrecht verweigert hat.

16. In dieser Empfehlung wird der zweite Aspekt der Beschwerde behandelt, der den verweigerten Zugang zu den angeforderten Dokumenten betrifft und in dem die Standpunkte der Mitgliedstaaten zum Entwurf des Bienenleitfadens dargelegt werden. In Bezug auf den ersten Aspekt der Beschwerde räumt der Bürgerbeauftragte ein, dass die Kommission rechtlich gerechtfertigt war ^[8], als sie sich weigerte, den Teil des Zugangsantrags des Beschwerdeführers zu bearbeiten, der sich auf dieselben Dokumente (von Juli 2013 bis April 2018) bezieht, zu denen ihm zuvor der Zugang verweigert worden war. Obwohl sie ihre Enttäuschung darüber zum Ausdruck bringt, dass die Kommission in diesem Fall einen solchen legalistischen und bürgerfeindlichen Ansatz verfolgt hat, kann sie diese Angelegenheit im Rahmen dieser Untersuchung nicht weiter verfolgen.

17. Die Bürgerbeauftragte ersuchte die Kommission, vollständige Kopien der angeforderten Dokumente für den Zeitraum von Mai 2018 bis September 2018 vorzulegen.

18. Die Bürgerbeauftragte forderte die Kommission ferner auf, zusätzliche Stellungnahmen zu ihrer bestätigenden Antwort an den Beschwerdeführer abzugeben. Die Kommission hat sich dafür entschieden, keine weiteren Stellungnahmen abzugeben.

Vorbringen der Parteien

Vorbringen der Beschwerdeführerin

19. Der Beschwerdeführer ist der Auffassung, dass die 16 Dokumente, die die Standpunkte der Mitgliedstaaten zum Entwurf des Bienenleitfadens enthalten, vollständig offengelegt werden sollten.

20. Zur Stützung seines Vorbringens macht der Beschwerdeführer geltend, dass die fraglichen Dokumente dringende Maßnahmen zum Schutz der biologischen Vielfalt beträfen und daher „Umweltinformationen“im Sinne der EU-Verordnung über den Zugang der Öffentlichkeit zu Informationen in Umweltangelegenheiten ^[9] (im Folgenden „Aarhus-Verordnung“) darstellten. Die Offenlegung solcher Umweltinformationen stelle ein überwiegendes öffentliches Interesse dar.

21. Der Beschwerdeführer macht ferner geltend, dass die Kommission es versäumt habe, die in Rede stehenden Interessen richtig abzuwägen. Obwohl die Kommission die Bedeutung des Schutzes der Bienen anerkennt, ist sie dennoch der Ansicht, dass das überwiegende öffentliche Interesse im Schutz des Entscheidungsprozesses liegt - ohne jedoch zu erläutern, wie die Verbreitung der fraglichen Dokumente diesen Prozess konkret und wirksam gefährden würde.

Vorbringen der Kommission

22. Die Kommission macht geltend, dass die Verbreitung der 16 Dokumente den Entscheidungsprozess im Ständigen Ausschuss beeinträchtigen würde ^[10].

23. Zur Stützung ihres Vorbringens stellt die Kommission fest, dass der Entscheidungsprozess über die Bienenleitlinien noch nicht abgeschlossen ist und dass die Mitgliedstaaten im Rahmen der Beratungen im Ständigen Ausschuss für Pflanzen, Tiere, Lebensmittel und Futtermittel Stellungnahmen abgegeben haben. Die Standardgeschäftsordnung für die Ständigen Ausschüsse schließt ausdrücklich aus, dass Standpunkte einzelner Mitgliedstaaten offengelegt werden ^[11]. Die Kommission argumentiert ferner, dass die Kommission und die Mitgliedstaaten im Rahmen der Ständigen Ausschüsse „frei von externem Druck“sein müssen und dass „[p] eine öffentliche Offenlegung der Verweise auf einzelne Mitgliedstaaten die Mitgliedstaaten daran hindern würde, ihre Ansichten offen zum Ausdruck zu bringen“.

24. In Bezug auf das überwiegende öffentliche Interesse räumt die Kommission ein, dass der Schutz der Bienen ein wichtiges Thema im Zusammenhang mit der öffentlichen Gesundheit ist. Sie kommt jedoch zu dem Schluss, dass in diesem speziellen Fall „dem öffentlichen Interesse durch den Schutz des laufenden Entscheidungsprozesses besser gedient ist“. Daher ist die Kommission der Auffassung, dass kein überwiegendes öffentliches Interesse an der Offenlegung besteht.

Bewertung des Bürgerbeauftragten, die zu einer Empfehlung führte

25. Bei den 16 fraglichen Dokumenten handelt es sich um alle E-Mails (einige davon mit Anhängen), in denen die Mitgliedstaaten der Aufforderung der Kommission nachkommen, die in der Sitzung des zuständigen Ständigen Ausschusses vom 19./20. Juli 2018 ^[12] geäußert wurde, die Kommission über ihren Standpunkt zum Entwurf des Bienenleitfadens zu unterrichten.

26. Die Dokumente enthalten die Standpunkte der Vertreter der Mitgliedstaaten zur Unterstützung der Mitgliedstaaten und die Art der Bedenken, die sie hinsichtlich des Inhalts oder der Umsetzung des Leitlinienentwurfs haben könnten.

27. Die Bürgerbeauftragte möchte hervorheben, dass die 16 fraglichen Dokumente Standpunkte der Mitgliedstaaten zu einem Maßnahmenentwurf enthalten, der darauf abzielt, der Industrie und den Mitgliedstaaten Leitlinien für die Umsetzung der EU-Rechtsvorschriften über Pflanzenschutzmittel (Pestizide) zur Verfügung zu stellen. Diese Maßnahme wird im Rahmen des Komitologieverfahrens, d. h. des Beratungsverfahrens gemäß der Verordnung (EU) Nr. 182/2011 ^[13] (im Folgenden „Komitologieverordnung“), erlassen.

28. Der Bürgerbeauftragte geht ferner davon aus, dass die Kommission zwar der Auffassung ist ^[14], dass die angenommenen Leitlinien für Bienen nicht rechtsverbindlich sein werden ^[15], aber zweifellos erhebliche praktische Auswirkungen darauf haben werden, wie die Industrie Anträge auf Zulassung von Pestiziden vorbereiten und wie die Mitgliedstaaten sie prüfen werden. Dieses Verständnis wird durch eine Bestimmung im EU-Recht über Pestizide verstärkt, nach der die Mitgliedstaaten bei der Prüfung von Anträgen auf Zulassung eines Pestizids ausdrücklich verpflichtet sind, „eine unabhängige, objektive und transparente Bewertung unter Berücksichtigung des aktuellen wissenschaftlichen und technischen Kenntnisstands anhand von zum Zeitpunkt der Antragstellung verfügbaren Leitlinien vorzunehmen“^[16] (Hervorhebung nur hier).

29. Diese Erwägungen sind wichtig, da gemäß den EU-Verträgen jeder Bürger „das Recht hat, am demokratischen Leben der Union teilzunehmen“^[17]. Daher müssen EU-Entscheidungen „so offen und bürgernah wie möglich“getroffen werden ^[18]. Dieses Vorrecht gilt als besonders wichtig, wenn die EU-Organe in ihrer „gesetzgeberischen Eigenschaft“handeln ^[19]. Die Möglichkeit für die Bürgerinnen und Bürger, alle Informationen, die die Grundlage für legislative Maßnahmen der EU bilden, zu prüfen und darauf aufmerksam zu machen, ist eine Voraussetzung für die wirksame Ausübung ihrer demokratischen Rechte ^[20].

30.  Das Unionsrecht über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten sieht vor, dass nicht nur vom Unionsgesetzgeber erlassene Rechtsakte, sondern generell auch Dokumente, die im Rahmen von Verfahren zum Erlass rechtsverbindlicher Rechtsakte erstellt wurden oder eingegangen sind, als „Gesetzgebungsdokumente“anzusehen sind und vorbehaltlich gültiger Ausnahmen so weit wie möglich unmittelbar zugänglich gemacht werden müssen ^[21]. Das Gesetz legt fest, dass die „Legislativkapazität“die Tätigkeiten der EU-Organe im Rahmen ihrer übertragenen Befugnisse ^[22] umfasst, z. B. die Rechtsetzung im Rahmen des Komitologieverfahrens.

31. Der Gerichtshof hat jedoch 2018 das Verständnis von Dokumenten, die von dem breiteren Zugang zu „Legislativdokumenten“profitieren sollten, weiter erweitert ^[23]. Der Gerichtshof hat entschieden, dass ein solcher breiterer Zugang auch zu Dokumenten gewährt werden sollte, in diesem Fall zu Folgenabschätzungen, die streng genommen nicht von einem Organ erstellt werden, wenn es in seiner gesetzgeberischen Eigenschaft handelt ^[24]. Um zu diesem Ergebnis zu gelangen, hat der Gerichtshof den Zweck von Folgenabschätzungen geprüft, die seiner Ansicht nach in der Unterrichtung über den Legislativvorschlag der Kommission lägen. Da Folgenabschätzungen „Informationen enthalten, die wichtige Elemente des EU-Rechtsetzungsverfahrens darstellen“^[25], gelangte der Hof zu dem Schluss, dass ihre Offenlegung „die Transparenz und Offenheit des Gesetzgebungsverfahrens insgesamt erhöhen dürfte“^[26]. Dies würde, so der Gerichtshof, „den demokratischen Charakter der Europäischen Union stärken, indem es ihren Bürgern ermöglicht würde, diese Informationen zu prüfen und zu versuchen, diesen Prozess zu beeinflussen“^[27]. Daher gelten die dem Grundsatz eines breiteren Zugangs zu legislativen Dokumenten zugrunde liegenden Gründe auch für Dokumente, die im Rahmen eines Folgenabschätzungsverfahrens erstellt wurden ^[28].

32. Der Bürgerbeauftragte ist der Ansicht, dass für die 16 Dokumente, um die es im vorliegenden Fall gehe, eine analoge Bewertung durchgeführt werden müsse: Bei der Entscheidung, ob die Dokumente auch in den Genuss des umfassenderen Zugangs kommen sollten, der „Legislativdokumenten“zuerkannt werde, seien Zweck und Kontext der Dokumente, in denen sie erstellt würden, zu berücksichtigen.

33. Insoweit stellt der Bürgerbeauftragte zunächst fest, dass es sich bei den fraglichen Dokumenten um Dokumente handelt, die im Rahmen eines Komitologieverfahrens erstellt wurden. Mit der Annahme der Bienenleitlinien handelt die Kommission im Rahmen der ihr durch die EU-Rechtsvorschriften über Pestizide übertragenen Befugnisse. Im Einklang mit dem EU-Recht über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten kann daher davon ausgegangen werden, dass die Kommission in ihrer „gesetzgeberischen Eigenschaft“handelt.

34. Darüber hinaus stellen die fraglichen Dokumente wesentliche Informationen darüber dar, warum die Kommission seit 2013 keinen Leitfaden mehr angenommen hat, der eine Maßnahme mit erheblichen Auswirkungen auf die künftige Umsetzung der Rechtsvorschriften über Pestizide darstellt. In diesem Zusammenhang ist der Bürgerbeauftragte der Auffassung, dass die Offenlegung der 16 in Rede stehenden Dokumente geeignet ist, den demokratischen Charakter der Union zu stärken, indem es ihren Bürgern, wie dem Beschwerdeführer, ermöglicht wird, die von den Mitgliedstaaten vorgebrachten Gründe für und gegen die Annahme der Leitlinien zu prüfen und, falls gewünscht, zu versuchen, Einfluss auf einen laufenden Entscheidungsprozess zu nehmen. Der Bürgerbeauftragte ist stets der Auffassung, dass es in einem demokratischen System, das seinen Bürgern gegenüber rechenschaftspflichtig ist, von entscheidender Bedeutung ist, zu verstehen, welche Positionen die verschiedenen Vertreter der Mitgliedstaaten einnehmen.

35. Vor diesem Hintergrund ist die Bürgerbeauftragte der Auffassung, dass für die betreffenden Dokumente auch der breitere Zugang zu „legislativen Dokumenten“nach dem EU-Recht über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten gewährt werden sollte.

36. Als separater überzeugender Grund für die Gewährung des Zugangs ist der Bürgerbeauftragte auch der Auffassung, dass die betreffenden Dokumente Umweltinformationen im Sinne der Århus-Verordnung enthalten.

37. Die Århus-Verordnung definiert Umweltinformationen so, dass sie alle Informationen in schriftlicher, visueller, akustischer, elektronischer oder sonstiger materieller Form über Maßnahmen (einschließlich Verwaltungsmaßnahmen) wie Strategien, Rechtsvorschriften, Pläne, Programme, Umweltvereinbarungen und Tätigkeiten, die sich auf den Zustand der Umweltelemente auswirken oder auswirken können, wie die biologische Vielfalt und ihre Bestandteile, sowie Maßnahmen oder Tätigkeiten zum Schutz dieser Elemente umfassen ^[29].

38. Der Bienenleitfaden beschreibt einen Prozess, bei dem Pestizide von der Industrie und den Mitgliedstaaten bei der Zulassung solcher Produkte auf ihr potenzielles Risiko, Bienen zu schädigen, bewertet werden sollten. Die Leitlinien für Bienen sind eine direkte Reaktion auf den Rückgang einiger Bienenarten in verschiedenen Regionen der Welt ^[30], der unter anderem durch die Freisetzung von Pestiziden in die Umwelt verursacht wird. Vor diesem Hintergrund ist der Bienenleitfaden als Maßnahme zum Schutz der biologischen Vielfalt zu verstehen.

39. In den 16 streitigen Dokumenten äußern sich die Mitgliedstaaten zu dieser Maßnahme, einschließlich der Gründe, warum die Mitgliedstaaten ihren Erlass unterstützen oder nicht. Die angeforderten Dokumente enthalten daher Informationen über eine Maßnahme, die die biologische Vielfalt beeinträchtigen könnte. Sie gelten eindeutig als Umweltinformationen.

40. Die Bürgerbeauftragte stellt fest, dass mit der Aarhus-Verordnung sichergestellt werden soll, dass Umweltinformationen schrittweise zur Verfügung gestellt und der Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden, um ihre größtmögliche systematische Verfügbarkeit und Verbreitung zu erreichen. Mit dem Zugang zu diesen Informationen soll die Beteiligung der Öffentlichkeit am Entscheidungsprozess wirksamer gefördert werden, wodurch die Rechenschaftspflicht bei der Entscheidungsfindung erhöht wird und ein Beitrag zur Sensibilisierung und Unterstützung der Öffentlichkeit für die getroffenen Entscheidungen geleistet wird ^[31].

41. In diesem Sinne sieht die Århus-Verordnung vor, dass die Ausnahmeregelung des EU-Rechts über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten, wonach der Zugang zu einem Dokument verweigert wird, wenn die Verbreitung den Entscheidungsprozess des Organs ernsthaft beeinträchtigen würde ^[32], in Bezug auf Umweltinformationen restriktiv auszulegen ist ^[33]. Das öffentliche Interesse an der Offenlegung der angeforderten Informationen sollte berücksichtigt werden ^[34], wodurch eine größere Transparenz der Umweltinformationen angestrebt wird.

Anwendung der Ausnahmeregelung im EU-Recht über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten

42.  Da für die angeforderten Dokumente der breitere Zugang der Öffentlichkeit zu „Legislativdokumenten“gewährt werden sollte und es sich im Übrigen um Umweltinformationen handelt, stellt der Bürgerbeauftragte fest, dass die von der Kommission geltend gemachte Ausnahme zur Verweigerung des Zugangs der Öffentlichkeit zu den Positionen der Vertreter der Mitgliedstaaten umso restriktiver angewandt werden muss [35].

43. Die Kommission macht geltend, dass die Veröffentlichung der E-Mails, die die Standpunkte der Mitgliedstaaten zu den Bienenleitlinien enthielten, gegen ihre Komitologie-Geschäftsordnung (Standardgeschäftsordnung für Ständige Ausschüsse) verstoße, die die Offenlegung der Standpunkte einzelner Mitgliedstaaten ausdrücklich ausschließe. Darüber hinaus macht die Kommission geltend, dass die Offenlegung der Standpunkte der Mitgliedstaaten das Risiko eines Drucks von außen auf die Vertreter der Mitgliedstaaten im Ständigen Ausschuss erheblich erhöhen würde.

44. Der Bürgerbeauftragte geht davon aus, dass die Grundlage für die Annahme der Komitologie-Geschäftsordnung Artikel 9 der Komitologie-Verordnung ist. In der Komitologieverordnung ist jedoch nicht vorgesehen, dass die zusammenfassenden Aufzeichnungen nicht die einzelnen Standpunkte enthalten dürfen, die von Vertretern der Mitgliedstaaten im Rahmen der Ausschussverfahren vertreten werden. Es gibt auch keine andere Bestimmung in der Komitologieverordnung, nach der Ausschussverfahren vertraulich behandelt werden müssten. Vielmehr wird in Erwägungsgrund 19 der genannten Verordnung klargestellt, dass der Zugang der Öffentlichkeit zu Informationen über Ausschussverfahren im Einklang mit dem Unionsrecht über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten sichergestellt werden sollte.

45. Dies bedeutet, dass die Vertraulichkeitsbestimmungen in der Geschäftsordnung des Ausschusses, insbesondere Artikel 10 Absatz 2 (in dem festgelegt ist, dass in den zusammenfassenden Sitzungsprotokollen nicht der individuelle Standpunkt der Mitglieder in den Beratungen des Ausschusses erwähnt wird) und Artikel 13 Absatz 2 (in dem festgelegt ist, dass die Beratungen des Ausschusses vertraulich sind), nicht selbst in der Komitologieverordnung verankert sind.

46. Vor diesem Hintergrund ist die Bürgerbeauftragte der Auffassung, dass die Offenlegung der Standpunkte der Mitgliedstaaten zum Entwurf des Bienenleitfadens nicht gegen die Komitologieverordnung verstößt.

47. Der Bürgerbeauftragte stellt ferner fest, dass die Meinungsäußerung der Öffentlichkeit oder interessierter Kreise zu den geplanten politischen Optionen, insbesondere in Umweltangelegenheiten, integraler Bestandteil der Ausübung ihrer demokratischen Rechte durch die EU-Bürger ist ^[36].

48. Die Kommission hat nicht nachgewiesen, dass der externe Druck, dem die Vertreter der Mitgliedstaaten im Falle der Verbreitung der fraglichen Dokumente ausgesetzt sein könnten, geeignet wäre, ihre Fähigkeit zu behindern, völlig unabhängig und ausschließlich im allgemeinen Interesse zu handeln. Die Kommission hat auch nicht nachgewiesen, dass eine Offenlegung den ordnungsgemäßen Ablauf der Entscheidungsfindung ernsthaft beeinträchtigen, verlängern oder erschweren würde ^[37].

49. Die Bürgerbeauftragte ist daher der Auffassung, dass die Weigerung der Kommission, der Öffentlichkeit Zugang zu den Standpunkten der Mitgliedstaaten zum Entwurf des Bienenleitfadens zu gewähren, im Einklang mit den oben erläuterten Erwägungen und Grundsätzen einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit darstellt. Sie empfiehlt daher gemäß Artikel 3 Absatz 6 des Statuts des Europäischen Bürgerbeauftragten wie folgt:

Empfehlung

Auf der Grundlage der Untersuchung dieser Beschwerde richtet der Bürgerbeauftragte an die Kommission folgende Empfehlung:

Die Kommission sollte der Öffentlichkeit im Einklang mit den oben erläuterten Grundsätzen Zugang zu den angeforderten Dokumenten gewähren, in denen die Standpunkte der Mitgliedstaaten zum Entwurf des Bienenleitfadens dargelegt werden.

Die Kommission und der Beschwerdeführer werden über diese Empfehlung unterrichtet. Gemäß Artikel 3 Absatz 6 des Statuts des Europäischen Bürgerbeauftragten übermittelt die Kommission bis zum 10. August 2019 eine ausführliche Stellungnahme.

 

Emily O'Reilly

Europäischer Bürgerbeauftragter

Straßburg, 10.05.2019

 

[1] Beschluss des Europäischen Parlaments vom 9. März 1994 über die Regelungen und allgemeinen Bedingungen für die Ausübung der Aufgaben des Bürgerbeauftragten (94/262/EGKS, EG, Euratom), ABl. L 113, S. 15.

[2] EFSA Guidance Document on the risk assessment of plant protection products on bees (Leitfaden der EFSA zur Risikobewertung von Pflanzenschutzmitteln für Bienen), EFSA Journal 2013;11(7):3295: https://efsa.onlinelibrary.wiley.com/doi/epdf/10.2903/j.efsa.2013.3295

[3] Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 über das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32009R1107

[4] Artikel 77 der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009.

[5] Gemäß dem Beratungsverfahren gemäß Artikel 4 der Verordnung (EU) Nr. 182/2011 zur Festlegung der allgemeinen Regeln und Grundsätze, nach denen die Mitgliedstaaten die Wahrnehmung der Durchführungsbefugnisse durch die Kommission kontrollieren: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=celex:32011R0182

[6] „Komitologie“bezieht sich auf eine Reihe von Verfahren, mit denen die EU-Mitgliedstaaten kontrollieren, wie die Europäische Kommission das EU-Recht umsetzt. Bevor die Kommission Maßnahmen zur Umsetzung der EU-Rechtsvorschriften erlassen kann, muss sie für die von ihr vorgeschlagenen detaillierten Durchführungsmaßnahmen einen Fachausschuss konsultieren, in dem jeder EU-Mitgliedstaat vertreten ist. Der betreffende Ausschuss gibt dann eine Stellungnahme zu den von der Kommission vorgeschlagenen Maßnahmen ab. Diese Stellungnahmen können für die Kommission mehr oder weniger bindend sein, je nach dem besonderen Verfahren, das in dem durchzuführenden Rechtsakt festgelegt ist. Einen kurzen Überblick über das Komitologieverfahren finden Sie unter http://ec.europa.eu/transparency/regcomitology/index.cfm?do=implementing.home.

[7] Artikel 4 Absatz 3 der Verordnung 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049

[8] Der Gerichtshof hat in seinem Urteil vom 26. Januar 2010, Internationaler Hilfsfonds/Kommission, C-362/08, Rn. 57, entschieden, dass „eine Person einen neuen Antrag auf Zugang zu Dokumenten stellen [kann], zu denen ihr zuvor der Zugang verweigert wurde. Ein solcher Antrag verpflichtet das betreffende Organ zu prüfen, ob die frühere Zugangsverweigerung angesichts einer zwischenzeitlich eingetretenen Änderung der Rechts- oder Sachlage weiterhin gerechtfertigt ist.“ Im vorliegenden Fall ist davon auszugehen, dass sich die Rechts- oder Sachlage seit der ersten ursprünglichen Entscheidung der Kommission vom Mai 2018, die ohne Zweitantrag bestandskräftig wurde, nicht geändert hat.

[9] Verordnung (EG) Nr. 1367/2006 über die Anwendung der Bestimmungen des Übereinkommens von Århus über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten auf Organe und Einrichtungen der Gemeinschaft: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32006R1367

[10] Artikel 4 Absatz 3 der Verordnung 1049/2001.

[11] Artikel 10 Absatz 2 und Artikel 13 Absatz 2 der Standardgeschäftsordnung für Ausschüsse – Geschäftsordnung für den Ausschuss [Name des Ausschusses] .

[12] Aus dem zusammenfassenden Protokoll dieser Sitzung geht hervor, dass die Bienenleitlinien in der Sitzung erörtert wurden:

„Die Kommission hat die Überarbeitung 5 der Bekanntmachung der Kommission zum Umsetzungsplan für das Bienenleitfadendokument vorgelegt. Der Wortlaut der Bekanntmachung wird an andere Bekanntmachungen der Kommission angeglichen.

Ein Mitgliedstaat wies darauf hin, dass das EFSA-Leitfaden für Bienen überarbeitet werden muss, um den jüngsten wissenschaftlichen Entwicklungen Rechnung zu tragen. Die EFSA wies darauf hin, dass sie es derzeit nicht für den richtigen Zeitpunkt halte, das Bienenleitfadendokument zu überarbeiten, dass dies jedoch mit der Kommission erörtert werden könne, sobald neue Modelle zur Verfügung stünden.

Auf Ersuchen eines Mitgliedstaats wiederholte die Kommission ihre frühere Erklärung, dass eine Bekanntmachung der Kommission nicht rechtsverbindlich sei. Ein Mitgliedstaat wies darauf hin, dass die Mitgliedstaaten gemäß Artikel 36 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 verpflichtet sind, zum Zeitpunkt der Anwendung verfügbare Leitlinien zu verwenden.

Die Mitgliedstaaten wurden aufgefordert, die Kommission bis zum 3. September 2018 über ihre Unterstützung der Bekanntmachung der Kommission zu unterrichten.“

[13] Verordnung (EU) Nr. 182/2011 zur Festlegung der allgemeinen Regeln und Grundsätze, nach denen die Mitgliedstaaten die Wahrnehmung der Durchführungsbefugnisse durch die Kommission kontrollieren: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=celex:32011R0182. Gemäß dem Beratungsverfahren berücksichtigt die Kommission die Stellungnahme des Ständigen Ausschusses für Pflanzen, Tiere, Lebensmittel und Futtermittel, wenn sie über die Annahme eines Maßnahmenentwurfs entscheidet.

[14] Zusammenfassender Bericht über die Sitzung des Ständigen Ausschusses für Pflanzen, Tiere, Lebensmittel und Futtermittel vom 19./20. Juli 2018.

[15] Artikel 77 der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 sieht zwar vor, dass Leitlinien in Form von „Durchführungsrechtsakten“angenommen werden, die rechtlich bindend sind.

[16] Art. 36 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1107/2009.

[17] Artikel 10 des Vertrags über die Europäische Union (EUV).

[18] Artikel 1 und Artikel 10 Absatz 3 EUV.

[19] Erwägungsgrund 6 der Verordnung 1049/2001.

[20] Vgl. in diesem Sinne Urteile des Gerichtshofs vom 1. Juli 2008, Schweden und Turco/Rat, C‑39/05 P und C‑52/05 P, Rn. 46: http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-39/05&language=en, und vom 17. Oktober 2013, Rat/Access Info Europe, C‑280/11 P, Rn. 33: http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-280/11&language=DE.

[21] Artikel 12 Absatz 2 und Erwägungsgrund 6 der Verordnung 1049/2001.

[22] Erwägungsgrund 6 der Verordnung 1049/2001.

[23] Urteil des Gerichtshofs (Große Kammer) vom 4. September 2018, ClientEarth/Kommission, C-57/16: http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-57/16&language=de.

[24] Ebd., Randnr. 86.

[25] Ebd., Randnr. 91.

[26] Ebd., Randnr. 92.

[27] Ebd., Randnr. 92.

[28] Ebd., Randnr. 95.

[29] Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe d Ziffern i und iii der Verordnung (EG) Nr. 1367/2006.

[30] Leitlinien der EFSA für Bienen, S. 8.

[31] Urteil des Gerichtshofs (Große Kammer) vom 4. September 2018, ClientEarth/Kommission, C-57/16, Rn. 98: http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-57/16&language=en.

[32] Artikel 4 Absatz 3 der Verordnung 1049/2001.

[33] Art. 6 Abs. 1 Satz 2 der Verordnung Nr. 1367/2006; vgl. auch Urteil des Gerichtshofs (Große Kammer) vom 4. September 2018, ClientEarth/Kommission, C-57/16, Rn. 100: http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-57/16&language=de.

[34] Art. 6 Abs. 1 Satz 2 der Verordnung Nr. 1367/2006; vgl. auch Urteil des Gerichtshofs (Große Kammer) vom 4. September 2018, ClientEarth/Kommission, C-57/16, Rn. 100: http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-57/16&language=de.

[35] Ebd., Randnr. 101.

[36] Ebd., Randnr. 101.

[37] Ebd., Randnr. 108.