Sehr geehrter Herr X,

Ich teile hiermit unsere vorläufigen Ansichten in diesem Fall und hoffe, dass sie von der Kommission in ihrem Zweitbeschluss berücksichtigt werden können.

Der Fall betrifft die stillschweigende Weigerung der Kommission, der Öffentlichkeit Zugang zu dem Entwurf der Folgenabschätzung zu gewähren, der im Rahmen der Überarbeitung der Verordnung über Lebensmittelinformationen für Verbraucher [1] durchgeführt wurde, sowie zu Protokollen im Zusammenhang mit einer „vorgelagerten Sitzung“ zwischen dem Ausschuss für Regulierungskontrolle (RSB) und der GD SANTE zu diesem Thema.

In der Anfangsphase verweigerte die Kommission den Zugang zu diesen Dokumenten in ihrer Gesamtheit mit der Begründung, dass die Verbreitung einen laufenden Entscheidungsprozess ernsthaft untergraben würde, da der entsprechende Legislativvorschlag noch nicht angenommen worden sei [2].

Der Beschwerdeführer stellte daraufhin einen Zweitantrag und machte unter anderem geltend, dass ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Offenlegung bestehe. Da innerhalb der vorgeschriebenen Frist, die am 4. Januar 2024 ablief, keine Antwort einging, wandte sich der Beschwerdeführer an den Bürgerbeauftragten.

Am 7. Februar 2024 ersuchte unser Büro die Kommission, bis zum 1. März 2024 eine Antwort auf den Zweitantrag des Beschwerdeführers zu übermitteln. Außerdem baten wir um Einsichtnahme in die streitigen Dokumente und gaben der Kommission Gelegenheit zur Stellungnahme.

In ihrer Antwort teilte die Kommission unserem Büro eine Kopie der Dokumente mit. Die Kommission hat jedoch keine Stellungnahmen abgegeben und bislang noch keinen Zweitbeschluss erlassen.

Das Untersuchungsteam hat den Entwurf der Folgenabschätzung und das streitige Sitzungsprotokoll geprüft. Aufgrund unserer Überprüfung der Dokumente sind wir nicht davon überzeugt, dass sie rechtmäßig zurückgehalten werden können, und schon gar nicht in ihrer Gesamtheit.

Die Bürgerbeauftragte hat kürzlich in ihrer Untersuchung zur Nichtoffenlegung der Stellungnahme des RSB zu dem hier in Rede stehenden Entwurf einer Folgenabschätzung (Fall 2347/2023/MIK) einen Lösungsvorschlag unterbreitet. In ihrem Vorschlag erläuterte die Bürgerbeauftragte, warum sie der Auffassung ist, dass die Argumentation der Kommission in diesem Fall die Verweigerung des Zugangs zur Stellungnahme des RSB nicht rechtfertigt. Insbesondere stellt die Stellungnahme des RSB ein „legislatives Dokument“ dar, für das die höchsten Transparenzstandards gelten.[3] Die Kommission hatte nicht nachgewiesen, dass die Stellungnahme des RSB besonders sensibel war und daher ein „spezifisches, tatsächliches und vernünftigerweise vorhersehbares Risiko“ besteht, dass die Offenlegung die Entscheidungsfindung der Kommission ernsthaft untergraben würde, wie es die EU-Rechtsprechung verlangt.[4]

Wenige Tage, nachdem die Bürgerbeauftragte ihren Lösungsvorschlag übermittelt hatte, erließ die Kommission eine bestätigende Entscheidung, mit der sie ihre Entscheidung, den Zugang in vollem Umfang zu verweigern, bestätigte. Es akzeptierte zwar, dass es sich bei der Stellungnahme des RSB um ein legislatives Dokument handelt, argumentierte jedoch, dass das oben zitierte Urteil Client Earth "kein bedingungsloses Recht auf direkten Zugang zu Folgenabschätzungsdokumenten vorsieht". Vielmehr müsse das Institut eine Einzelfallprüfung durchführen.  

In Bezug auf den vorliegenden Fall hat die Kommission erklärt, dass sie Raum für Überlegungen über die Überarbeitung der FIC-Verordnung brauche und dass es einen „starken Unterschied“zwischen den Ansichten der Mitgliedstaaten gegeben habe, was dazu geführt habe, dass diese Entscheidungsfindung besonders heikel gewesen sei.

Wie im Vorschlag der Bürgerbeauftragten für eine Lösung in der Sache 2347/2023/MIK dargelegt, gelten allgemeine Erwägungen wie die Notwendigkeit, verschiedene politische Optionen zu prüfen und „Raum für Überlegungen und interne Diskussionen“ zu erhalten, für alle Gesetzgebungsdossiers, und sie veranschaulichen kein spezifisches Risiko, das die Offenlegung eines bestimmten Gesetzgebungsdokuments mit sich bringt. In der Tat liegt es in der Natur einer Folgenabschätzung, dass sie die verschiedenen in Betracht gezogenen politischen Optionen darstellt, und aus diesem Grund hat der Gerichtshof die Auffassung vertreten, dass der Zugang zu solchen Dokumenten in einem frühen Stadium gewährt werden muss, d. h. während die damit verbundene Entscheidungsfindung noch im Gange ist.

Darüber hinaus kann die Tatsache, dass die geplante Überarbeitung der Rechtsvorschriften umstritten oder besonders sensibel ist, als solche die Nichtoffenlegung eines bestimmten Gesetzgebungsdokuments nicht rechtfertigen.[5] Vielmehr ist es der Inhalt des spezifischen Dokuments, zu dem Zugang beantragt wird, der für die Frage, ob Zugang gewährt werden kann, entscheidend ist. 

Zwar muss das betreffende Organ jedes angeforderte Dokument einer Einzelfallprüfung unterziehen, doch reicht der Beschluss der Kommission vom 30. Oktober 2023 nicht aus, und seine Absicht, die endgültige Folgenabschätzung zusammen mit dem Legislativvorschlag zu veröffentlichen, sobald der Vorschlag fertiggestellt ist, reicht nicht aus, um den erforderlichen Transparenzstandard zu erfüllen.

Angesichts der erheblichen Verzögerung, die in diesem Fall bereits eingetreten ist, fordere ich die Kommission daher nachdrücklich auf, unter Berücksichtigung der vorstehenden Punkte unverzüglich einen Zweitbeschluss zu erlassen.

Mit freundlichen Grüßen,

Emily O'Reilly

Europäischer Bürgerbeauftragter

Straßburg, 15.5.2024

[1] Verordnung (EU) Nr. 1169/2011 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. Oktober 2011 über die Bereitstellung von Lebensmitteln

Information der Verbraucher, ABl. L 304/18.

[2] Gemäß Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 1 der Verordnung 1049/2001.

[3] Gemäß den EU-Verträgen haben die Bürgerinnen und Bürger das „Recht, am demokratischen Leben der Union teilzunehmen“ (Artikel 10 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union).

Vertrag über die Europäische Union (EUV). Daher müssen alle EU-Beschlüsse so offen und so eng wie möglich gefasst werden, um

Bürger“ (Artikel 1 und Artikel 10 Absatz 3 EUV). Nach den EU-Rechtsvorschriften über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten muss ein breiterer Zugang

für „legislative Dokumente“ (Artikel 12 Absatz 2 und Erwägungsgrund 6 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001).

[4] Urteil des Gerichtshofs vom 4. September 2018, ClientEarth/Kommission, C-57/16 P: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=2BDC1E2E6333EC140C778466AFEC9767?text=&docid=205322&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=96111.

[5] Vgl. z. B. Urteil des Gerichtshofs vom 8. Juni 2023, Rat/Pech, C-408/21 P, Rn. 88: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=274436&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=4725359.