Strasbourg, le 26/05/2016

En ce qui concerne: Efforts visant à améliorer le registre de transparence de l’UE

Résumé des suggestions

· Le registre devrait être un «pôle central de transparence» pour toutes les institutions/agences

· Transparence totale du financement de tous les groupes d'intérêt

· L'exactitude des données devrait être améliorée

· Le suivi et les sanctions devraient être améliorés

· Le lobbying des fonctionnaires des États membres doit être régi

Suspendre toute organisation qui enfreint les règles du «pantouflage»

· Les cabinets d'avocats qui font du lobbying doivent déclarer leurs clients

Publier toutes les réunions avec les lobbyistes du tabac 

· Le droit de porter plainte auprès du Médiateur devrait être inclus dans l'AII

Monsieur le Président Juncker,

Le 1er mars 2016, la Commission a lancé une consultation publique sur le registre de transparence de l'UE et sur son évolution future vers un système «obligatoire» couvrant le Parlement européen, le Conseil de l'UE et la Commission européenne [1]. Je me félicite vivement des efforts que vous déployez en temps utile pour développer et améliorer les normes de transparence en matière de lobbying pour les institutions de l'UE. Bien que le lobbying joue un rôle important dans le fonctionnement des démocraties, la transparence est essentielle pour garantir que les contributions bienvenues des groupes d’intérêt ne deviennent pas une influence indue. Le public doit savoir comment, par qui et à quelles fins l'influence a été exercée.

Les institutions de l'UE sont sans doute à l'avant-garde de la réglementation de la transparence en matière de lobbying en Europe [2]. Avec plus de 9 000 déclarants, on peut affirmer que le registre de transparence fonctionne effectivement, en particulier si l'on tient compte du fait que de tels registres ont été tentés aux niveaux national et régional dans les États membres de l'UE avec des degrés de succès variables.  À ce stade de son évolution, je salue l'intention de la Commission de présenter une proposition de registre de transparence «obligatoire» couvrant le Parlement, le Conseil et la Commission, bien qu'au moyen d'un accord interinstitutionnel. Je continue toutefois de croire que les institutions devraient œuvrer à l’élaboration d’une législation qui sous-tende le registre de transparence, étant donné qu’un véritable registre obligatoire devrait être juridiquement contraignant pour les représentants d’intérêts, contrairement à un accord interinstitutionnel, qui n’est contraignant que pour les institutions qui y participent.

Étant donné que mon Bureau a mené des enquêtes sur le sujet général de la transparence en matière de lobbying, j'aimerais profiter de l'occasion pour réitérer un certain nombre de conclusions tirées de mes enquêtes. Je voudrais également attirer votre attention sur les points soulevés dans le cadre d'une récente consultation du Réseau européen des médiateurs (REM)[3] concernant les contacts des fonctionnaires avec les représentants d'intérêts. J'espère que ces points s'avéreront utiles à la Commission, au-delà des nombreuses contributions que vous recevrez en réponse à cette importante consultation. 

a) Assurer une réglementation efficace des activités de lobbying

Voici quelques suggestions pour améliorer le registre de transparence, en veillant à ce que le système soit suffisamment solide pour donner au public une image précise du lobbying aujourd’hui dans l’UE:

· Le niveau de détail fourni au registre devrait être augmenté, en particulier en ce qui concerne la question cruciale de savoir qui finance les représentants d'intérêts. L'utilisation de "groupes de façade" est particulièrement préoccupante et devrait faire l'objet d'un examen plus approfondi de la part du public.

· La comparabilité et l'exactitude des données figurant dans le registre devraient être améliorées. Des lignes directrices sur la méthode de calcul des déclarations pourraient garantir une plus grande exactitude et comparabilité des données, ainsi qu’une sécurité juridique et une complexité moindre pour les déclarants.

· La capacité de suivi et de sanction du secrétariat commun du registre de transparence (SCRT) devrait être améliorée. Un suivi et une application appropriés pourraient garantir la conformité, ainsi que dissuader et détecter les infractions. Il est également clair que le SCRT a besoin d'une augmentation des ressources.

· Les plaintes et les alertes adressées au SCRT [4] apportent une contribution précieuse à la mise en œuvre effective du registre et devraient être considérées comme une occasion d'améliorer l'exactitude des informations qu'il contient.

· Le nouvel accord interinstitutionnel devrait mentionner le droit de déposer une plainte auprès du Médiateur européen si une organisation n'est pas d'accord avec la manière dont son signalement ou sa plainte a été traité par le SCRT, sur la manière dont il a été traité dans le cadre d'une enquête du SCRT ou, plus généralement, sur le fonctionnement du registre de transparence. Cela permettrait de répondre aux préoccupations soulevées quant au fait que le SCRT administre le registre et, en même temps, est chargé d'enquêter sur les plaintes et de décider des sanctions appropriées. 

· Dans le contexte du régime actuel, les incitations à l'enregistrement devraient être rendues si attrayantes que la seule sanction qui compte doit être suspendue ou supprimée du registre de transparence. La limitation des réunions avec le personnel et les décideurs de l’UE est particulièrement pertinente à cet égard.

Les réponses à notre récente consultation ENO ont mis en évidence la nécessité que les règles en matière de lobbying comportent des obligations réelles et que le système soit mis en œuvre efficacement dans la pratique afin de réglementer le lobbying de manière significative. Le Conseil autrichien des médiateurs a noté que, bien qu'étant en principe obligatoire, le registre de transparence du pays n'avait jusqu'à présent eu que peu d'impact, notamment parce qu'il n'existait pas d'obligations spécifiques pour les déclarants et de mécanisme d'application clair pour les violations des règles. En Hongrie, une loi sur le lobbying a été abrogée parce que les dispositions n’étaient pas mises en œuvre dans la pratique et qu’un nombre insignifiant d’activités ont été signalées. Une initiative plus prometteuse pourrait être les règles irlandaises récemment introduites, qui obligent tout lobbyiste contactant un fonctionnaire à signaler l'interaction sur un registre de lobbying obligatoire via des soumissions trois fois par an.

b) Obtenir une meilleure image de l'activité de lobbying

Le registre de transparence n'est pas une fin en soi et, bien sûr, ne peut jamais être une "balle d'argent" pour renforcer la confiance du public. Son objectif est de donner au public une image aussi précise que possible et aussi complète que possible des personnes qui tentent d'influencer les institutions de l'UE, sur quelles questions et comment.

Un certain nombre de mes enquêtes ont porté sur l'importance de veiller à ce que les efforts des institutions dans un domaine ne soient pas compromis en omettant de reconnaître comment d'autres activités impliquent également d'influencer la politique et la législation. Les progrès réalisés dans le cadre du registre de transparence ne devraient pas être compromis si l’on ne saisit pas pleinement la manière dont l’influence est exercée.

Dans le cadre de mon enquête stratégique en cours sur le fonctionnement des groupes d’experts de la Commission, j’ai salué l’annonce de la Commission selon laquelle elle exigera l’inscription au registre de transparence pour la nomination à des groupes d’experts d’organisations relevant du champ d’application du registre de transparence et de personnes agissant en qualité d’indépendants représentant un intérêt commun partagé par les parties prenantes. La Commission est également convenue de lier les organisations relevant du champ d’application du registre de transparence et les personnes agissant en qualité d’indépendants désignées en tant que représentants d’un intérêt commun partagé par les parties prenantes, qui sont membres de groupes d’experts, à leur profil dans le registre de transparence. J’ai en outre demandé à la Commission de s’engager à utiliser la catégorisation du registre de transparence pour classer, dans le registre des groupes d’experts, les organisations membres de groupes d’experts relevant du champ d’application du registre de transparence et de veiller à ce que le SCRT améliore et intensifie encore ses contrôles systématiques des nouveaux enregistrements entrants en ce qui concerne la section correcte de l’enregistrement.

En résumé, je suis d’avis que le registre de transparence devrait constituer la plateforme centrale de transparence, avec d’autres registres, tels que celui établi pour les groupes d’experts, reliés à celle-ci. À l’avenir, il devrait être possible, à partir du registre de transparence, d’obtenir une vue d’ensemble de la manière dont une organisation donnée a tenté d’exercer une influence — quels groupes d’experts elle a représentés, qui ses représentants ont rencontré et quand, à quelles consultations publiques ils ont contribué, à quelles auditions ils ont assisté, etc.

Étant donné que l’influence ne se limite pas au Parlement, au Conseil et à la Commission, d’autres mesures pourraient être prises pour faire en sorte que d’autres parties de l’administration de l’Union s’appuient sur le registre de transparence. Cela est prévu dans l’accord interinstitutionnel existant et je crois comprendre qu’un certain nombre d’agences, y compris les autorités européennes de surveillance, l’Agence européenne des produits chimiques et l’Office de l’Union européenne pour la propriété intellectuelle, l’utilisent dans leurs interactions avec les parties prenantes.

c) Lignes directrices à l'intention des agents publics dans leurs contacts avec les représentants d'intérêts

J'ai salué les annonces faites par la Commission en 2014 selon lesquelles ses hauts fonctionnaires ne rencontreront que des représentants d'entités enregistrées et que les détails de ces réunions seront publiés en ligne [5]. Bien qu'il s'agisse d'une avancée très positive de la part de la nouvelle Commission Juncker, je demande à nouveau que les obligations s'étendent à la baisse aux directeurs et aux chefs d'unité en particulier, et que les noms des représentants d'intérêts lors de ces réunions soient également publiés.

À la fin de l’année 2015, j’ai recommandé à la Commission d’aller plus loin en ce qui concerne les contacts avec les lobbyistes de l’industrie du tabac et d’exiger la publication en ligne de toutes les réunions politiques que son personnel a tenues avec les représentants de l’industrie du tabac, indépendamment de l’ancienneté du fonctionnaire concerné, ainsi que des procès-verbaux de ces réunions. Je suis également d'avis que les noms de toutes les personnes impliquées dans de telles réunions devraient être divulgués. Il s'agit des exigences de l'article 5.3 de la Convention-cadre de l'OMS pour la lutte antitabac et des lignes directrices de mise en œuvre.

La publication d'informations sur les réunions et les contacts donne au public une bonne idée des personnes que les commissaires et les fonctionnaires de l'UE rencontrent. Une plainte que j’ai reçue le 19 janvier 2016 concernant une prétendue surreprésentation de représentants d’entreprises dans les contacts de lobbying de hauts fonctionnaires de la Commission mérite d’être mentionnée dans ce contexte. L’ONG plaignante a affirmé que la Commission devrait promouvoir activement et parvenir à un équilibre dans ses contacts avec les parties prenantes. Même si je n'ai pas trouvé de motifs d'enquêter sur cette plainte à l'époque, j'ai été encouragé par le fait qu'une plus grande transparence permet au public de voir et de poser des questions sur les personnes que la Commission rencontre, à quelle fréquence et sur quelles questions. À cet égard, la Commission est sans doute la principale institution de l’UE en matière de transparence du lobbying. J'ai également noté, à cet égard, des réunions apparemment organisées par le commissaire chargé de l'économie et de la société numériques avec la communauté des entreprises et des technologies dans le cadre de l'événement «Europa Forum Lech» [6] dans les Alpes autrichiennes. L’accord interinstitutionnel actuel indique que les activités de lobbying sont couvertes par le registre, quel que soit l’endroit où elles sont menées et quel que soit le canal ou le moyen de communication utilisé. Les méthodes de travail de la Commission définissent les réunions avec les représentants d’intérêts qui devraient être divulguées en tant que rencontres bilatérales pour discuter d’une question liée à l’élaboration et à la mise en œuvre des politiques dans l’Union. Dans les situations où il n'est pas tout à fait clair s'il est nécessaire de divulguer une rencontre particulière, j'exhorte les membres et le personnel de la Commission à se tromper du côté de la divulgation pour éviter tout problème de perception publique. Étant donné que le calendrier pertinent du commissaire en question n’a pas été mis à jour depuis mars 2016, cela pourrait bien être l’intention.

Plus généralement, sur cette question, la consultation de l’ENO a révélé qu’il existe sans doute une marge de manœuvre dans toute l’Europe pour des orientations ou des règles plus pratiques à l’intention des agents publics en ce qui concerne les contacts avec les lobbyistes. J'étudierai cette question avec mes collègues de l'ENO lors de notre prochaine conférence de l'ENO en juin, lors de notre session sur la transparence du lobbying [7].

d) Contacts avec les représentants des États membres de l'UE

L'une des raisons pour lesquelles j'ai consulté les médiateurs nationaux sur ce sujet est qu'il y a des limites évidentes à se concentrer uniquement sur le lobbying à Bruxelles.^[8] Au niveau de l'UE, des questions valables ont été posées sur la meilleure façon de régir le lobbying des représentants des États membres de l'UE, à Bruxelles et dans les capitales nationales.

Les institutions de l’UE, les États membres et les représentants d’intérêts doivent être plus conscients des règles différentes ou concurrentes en matière de lobbying au niveau national et au niveau de l’UE. Les pratiques nationales recensées lors de la consultation de l’ENO révèlent que les fonctionnaires couverts par les dispositions irlandaises en matière de lobbying comprennent des députés irlandais et des hauts fonctionnaires de la représentation permanente de l’Irlande auprès de l’UE. La loi autrichienne sur le lobbying couvre également les fonctionnaires de la représentation permanente autrichienne.

J'espère que, dans le cadre des négociations sur l'accord interinstitutionnel, ces questions seront examinées en profondeur avec les États membres au sein du Conseil.

e) Activités de lobbying des cabinets d'avocats

La recherche suggère que la profession juridique joue souvent un rôle important en aidant les groupes d'intérêt à faire valoir leur point de vue auprès des décideurs qui sont nécessairement soucieux de s'assurer que ce qu'ils font est bien fondé sur le droit. Une tendance à négliger les avocats en tant que lobbyistes potentiels semble exister au niveau national, car les registres portés à mon attention comprenaient très peu, voire aucun, cabinet d'avocats.

Même si les cabinets d’avocats sont tenus de déclarer leurs clients s’ils font du lobbying pour eux dans le cadre du registre de transparence, il existe sans doute une zone «grise» en ce qui concerne l’endroit où le conseil juridique prend fin et où l’activité de lobbying commence. Il serait utile de savoir comment le SCRT vérifie que les cabinets d’avocats respectent effectivement cette obligation de déclaration de leurs clients. En outre, même dans le cadre du champ d'application actuel, les cabinets d'avocats qui ne font pas directement du lobbying mais indirectement du lobbying devraient s'enregistrer.

f) Lobbying par d'anciens commissaires et fonctionnaires de l'UE

Dans ma correspondance de 2015 avec vous sur la publication proactive des décisions relatives aux activités post-mandat des anciens commissaires, ainsi que des avis du comité d’éthique ad hoc, je vous ai exhorté à envisager de publier de manière proactive les avis (expurgés) du comité d’éthique ad hoc [9]. Ce comité joue un rôle essentiel pour garantir la confiance du public et l’évaluation qu’il a réalisée devrait pouvoir faire l’objet d’un contrôle public afin de démontrer que le système mis en place par la Commission est solide et fonctionne bien, y compris en ce qui concerne toute restriction au lobbying par d’anciens députés.

En ce qui concerne les fonctionnaires, le statut des fonctionnaires de l’UE interdit aux anciens hauts fonctionnaires, pendant une période de 12 mois après la cessation de leurs fonctions, d’exercer des activités de lobbying ou de plaidoyer auprès du personnel de leur ancienne institution pour leur entreprise, leurs clients ou leurs employeurs sur des questions dont ils étaient responsables au cours des trois dernières années de service. Les fonctionnaires de l’UE au niveau des chefs d’unité ne relèvent pas, dans le cours normal des choses, de la définition de «fonctionnaire confirmé». J'ai toutefois pris note des récents chefs d'unité, qui ont joué un rôle important en laissant la fonction publique de l'UE au secteur privé. Il pourrait être dans l'intérêt supérieur de l'Union que la Commission réfléchisse à la manière dont elle peut continuer à relever ce défi très difficile, afin de veiller à ce qu'aucun conflit d'intérêts ne se produise.

Cette question est également étroitement liée à la question de savoir comment l’actuel code de conduite du registre de transparence pour les représentants d’intérêts est appliqué. Par exemple, si l'on emploie d'anciens membres du personnel de l'UE, le code de conduite exige que les représentants d'intérêts respectent l'obligation de ces travailleurs de respecter les règles qui leur sont applicables. Si ces règles sont enfreintes par une organisation qui engage un ancien fonctionnaire de l’UE ou par cet ancien fonctionnaire dans son nouveau rôle, la suspension du registre devrait être une option.

Conclusion

Je tiens à vous remercier une fois de plus pour le travail important que vous accomplissez, avec le Parlement européen, pour améliorer la transparence du lobbying dans l'UE. Je suis convaincu que les remarques ci-dessus peuvent aider la Commission à atteindre son objectif louable de réaliser pleinement le potentiel du registre de transparence en tant qu’outil utile régissant les relations entre les institutions de l’UE et les représentants d’intérêts.

Je vous prie d'agréer, Monsieur, l'expression de mes sincères

Emily O'Reilly

[1] http://ec.europa.eu/transparency/civil_society/public_consultation_en.htm

[2] Dans la plupart des 15 pays qui ont répondu à une récente consultation menée par le Médiateur européen (voir note de bas de page 3 ci-dessous), il n’existe pas de dispositions spécifiques régissant le lobbying, assorties d’orientations à l’intention des agents publics.

[3] Le réseau européen des médiateurs comprend les médiateurs nationaux et régionaux et les organes similaires des États membres de l’UE, des pays candidats à l’adhésion à l’UE et d’autres pays de l’Espace économique européen, ainsi que le médiateur européen et la commission des pétitions du Parlement européen. Le rapport sur la consultation est disponible à l’adresse suivante: http://www.ombudsman.europa.eu/en/resources/otherdocument.faces/en/67521/html.bookmark

[4] Voir la section VII («Mesures en cas de non-respect du code de conduite») et l’annexe IV («Procédures d’autorisation et d’enquête et de traitement des plaintes») du présent accord interinstitutionnel.

[5] Selon les méthodes de travail de la nouvelle Commission, les membres de la Commission ne doivent pas, en règle générale, rencontrer des organisations professionnelles ou des personnes agissant en qualité d’indépendants qui ne sont pas inscrites au registre de transparence. Depuis le 1er décembre 2014, les ordres du jour des réunions des commissaires, des membres de leur cabinet, ainsi que des directeurs généraux, avec des organisations ou des personnes agissant en qualité d'indépendants sur des questions relatives à l'élaboration et à la mise en œuvre des politiques dans l'Union sont rendus publics.

[6] http://europaforum.lech.eu/draft_pro/Participants.pdf

[7] http://www.ombudsman.europa.eu/fr/activities/calendarevent.faces/fr/1063/html.bookmark

[8] Le Conseil de l'Europe a également lancé une consultation publique concernant son projet de recommandation du Comité des Ministres aux États membres sur la réglementation juridique des activités de lobbying dans le cadre de la prise de décision publique. Voir http://www.coe.int/t/dghl/standardsetting/cdcj/lobbying/lobbying_EN.asp?.

[9] http://www.ombudsman.europa.eu/fr/cases/correspondence.faces/fr/61417/html.bookmark