1. Contexte

1. L’objectif du registre de transparence ^[1] est de permettre au public de surveiller les activités des représentants d’intérêts (ou «lobbyistes») qui cherchent à influencer la formulation et la mise en œuvre de la législation et des politiques de l’UE. Il a été créé par la Commission européenne et le Parlement européen en 2011 ^[2].

2. Le 1er mars 2016, la Commission a lancé une consultation publique sur le registre de transparence. L’une des principales questions abordées était de savoir si l’inscription au registre de transparence devait être «obligatoire» (mais non juridiquement obligatoire pour les lobbyistes) et si elle devait être étendue au lobbying auprès du Conseil de l’UE.

3. Le 26 mai 2016, la Médiatrice a adressé à la Commission, au moyen d’une initiative stratégique, des suggestions visant à améliorer le registre de transparence ^[3].

4. Le 28 septembre 2016, la Commission a présenté une proposition d’«accord interinstitutionnel sur un registre de transparence obligatoire»^[4]. Depuis lors, des discussions ont eu lieu entre le Parlement, le Conseil et la Commission.

5. Dans l'espoir que les discussions sur cette question reprendront dans les mois à venir, la Médiatrice estime que le moment est venu de faire rapport sur son initiative.

2. Initiative stratégique

6. Discuter des questions politiques avec les «représentants d’intérêts» peut aider les représentants publics et les fonctionnaires de l’UE à s’informer sur l’impact réel du travail qu’ils accomplissent, et est en effet essentiel pour toute administration publique moderne.

7. Il peut toutefois y avoir un risque que certains groupes bien connectés, bien dotés en ressources et bien organisés dominent de telles interactions. S'il est vrai qu'une certaine politique a été excessivement influencée par certains intérêts, les citoyens devraient être en mesure de le savoir.

8.  La Médiatrice s’est félicitée de l’initiative de la Commission Juncker visant à créer une règle selon laquelle aucune réunion de haut niveau avec la Commission n’aurait lieu avec des représentants d’intérêts à moins qu’ils ne soient inscrits au registre de transparence ^[5]. La Médiatrice s’est également félicitée, dans l’ensemble, de la proposition de la Commission ^[6], mais s’est déclarée préoccupée par l’étendue des activités de lobbying couvertes (voir annexe I, point 12). Le Médiateur a ensuite formulé un certain nombre de suggestions d'amélioration, qui peuvent être résumées comme suit:

• Le registre de transparence devrait devenir la ʹ centrale de transparence pour l'ensemble des institutions et agences de l'UE;
•  les représentants d’intérêts qui exercent des pressions sur les institutions de l’UE devraient faire preuve d’une transparence totale quant à la manière dont ils sont financés;
•  Les informations figurant dans le registre de transparence devraient être exactes;
•  Les institutions devraient contrôler le registre de transparence et imposer des mesures efficaces pour garantir le respect de ses règles;
•  Le lobbying des fonctionnaires de l'ʹ auprès des États membres en ce qui concerne les politiques de l'UE doit être réglementé;
•  Les organisations qui emploient d’anciens fonctionnaires de l’Union pour faire pression sur les institutions de l’Union devraient être suspendues du registre de transparence, à moins qu’elles ne veillent au respect des règles relatives au «pantouflage»^[7];
•  Les cabinets d'avocats qui font du lobbying doivent déclarer qui sont leurs clients;
•  Toutes les réunions avec les lobbyistes du tabac devraient faire l'objet d'une publication proactive ^[8];
•  Le droit de porter plainte auprès du Médiateur devrait être inclus dans l'accord interinstitutionnel.

9. Afin de compléter ses suggestions visant à améliorer le registre de transparence, la Médiatrice a publié des conseils pratiques à l’intention des fonctionnaires de l’UE sur leurs interactions avec les représentants d’intérêts ^[9]. Le présent guide «Dos and Don’ts» a été élaboré en consultation avec les institutions de l’UE. La Commission a ensuite diffusé et appliqué les recommandations pratiques dans l'ensemble de l'institution et les utilise à des fins de formation. Le Parlement a également conseillé à son personnel de suivre les recommandations pratiques ^[10].

10. Le Médiateur a suivi l'état d'avancement des négociations entre le Parlement, le Conseil et la Commission. Elle a noté, en particulier, ce qui suit:

· Le 15 juin 2017, le Parlement a adopté son mandat de négociation pour les négociations interinstitutionnelles ^[11]. Le 6 décembre 2017, le Conseil a marqué son accord sur son mandat de négociation ^[12].

• Début 2018, les négociations interinstitutionnelles sur le registre de transparence ont débuté.
•  Le 31 janvier 2019, le Parlement a adopté des amendements à son règlement afin de renforcer davantage la transparence en précisant que les rapporteurs, les rapporteurs fictifs et les présidents des commissions publient en ligne, pour chaque rapport, toutes les réunions prévues avec des représentants d’intérêts relevant du champ d’application du registre de transparence ^[13].
•  Le 4 avril 2019, le premier vice-président de la Commission a déclaré que «les négociateurs des trois institutions sont convenus de poursuivre les discussions sur les aspects techniques du paquet d’instruments concernant le registre de transparence, afin de parvenir à un accord politique dès que possible. Les travaux techniques se poursuivent à cette fin, mais en fin de compte, les progrès dépendront de l’acceptation par les trois institutions du principe «ne pas figurer au registre, ne pas rencontrer les décideurs de manière significative»^[14].

11. La Médiatrice se félicite des mesures qui ont été prises jusqu'à présent pour renforcer encore la transparence dans ce domaine important du lobbying de l'UE ^[15]. Elle constate toutefois avec regret que les négociations entre le Parlement, le Conseil et la Commission n'ont pas encore abouti.

12. La Médiatrice est convaincue qu’une plus grande ouverture en ce qui concerne l’interaction de l’UE avec les représentants d’intérêts est importante pour la légitimité des travaux de l’UE et la confiance du public dans ceux-ci. Elle encourage le Parlement, le Conseil et la Commission à redoubler d’efforts pour rendre transparentes les activités des représentants d’intérêts dans la mesure où ils interagissent avec les décideurs et les fonctionnaires de l’Union.

 

Annexes

Annexe 1 – Suivi des suggestions du Médiateur

La présente annexe énumère les suggestions de la Médiatrice (en gras) et les parties de la proposition de la Commission relative à un accord interinstitutionnel sur un registre de transparence obligatoire ^[16] qui reflètent ces suggestions.

1) Le registre de transparence devrait être un «pôle central de transparence» pour toutes les institutions/agences

La proposition de la Commission encourage la participation volontaire d’autres institutions, organes et organismes de l’UE, y compris en subordonnant les interactions avec les représentants d’intérêts à l’enregistrement (article 12 de l’AII).

La proposition de la Commission invite les déclarants à inclure des informations sur la composition des groupes d’experts, des intergroupes du Parlement et des forums sectoriels dans les données qu’ils fournissent (article II B, annexe II, même formulation que l’actuel AII).

2) Transparence totale du financement de tous les groupes d'intérêt ^[17]

La proposition de la Commission invite les déclarants à fournir des informations financières relatives aux activités couvertes par le registre. Pour les organisations à but non lucratif, cela inclut les principales sources de financement par catégorie et chaque contribution dépassant dix pour cent de leur budget total. (Article II C Annexe II)

La proposition de la Commission prévoit l’obligation d’énumérer tous les coûts liés au lobbying par l’intermédiaire d’intermédiaires [article II C, annexe II]^[18].

3) L'exactitude et la comparabilité des données devraient être améliorées, y compris des lignes directrices sur la méthode de calcul des déclarations

La proposition de la Commission demande des informations plus détaillées sur les coûts annuels des activités couvertes par le registre. (annexe II, article II, point C).

Il n'existe toutefois pas de lignes directrices pour le calcul des déclarations.

4) Le suivi et les sanctions devraient être améliorés, y compris l'augmentation des ressources

La proposition de la Commission prévoit que des enquêtes peuvent être menées à la suite de plaintes reçues ou à l’initiative du secrétariat commun du registre de transparence (SCRT) (article 7 de l’AII). Les tâches du SCRT comprennent le suivi du contenu du registre dans le but d’atteindre un niveau optimal de qualité des données dans le registre, la réalisation d’enquêtes, la suppression des enregistrements et l’adoption de mesures disciplinaires (article 9 de l’AII).

La proposition de la Commission indique que les institutions doivent veiller à ce que le SCRT dispose des ressources humaines, administratives et financières nécessaires à la bonne exécution de ses tâches (nouvelle disposition) (article 11 de l’AII).

La proposition de la Commission indique que les mesures disciplinaires resteraient largement similaires ^[19], à savoir: a) un avertissement formel; b) la suspension de types individuels ou multiples d'interactions à la disposition du déclarant (entre 15 jours et un an); ou c) la radiation de l'enregistrement du registre (entre quinze jours et deux ans) (article 10 de l'annexe IV).

5) Le lobbying des fonctionnaires des États membres doit être régi

La proposition de la Commission prévoit que les interactions avec l’ambassadeur/ambassadeur adjoint de la présidence actuelle ou à venir du Conseil de l’UE devraient être subordonnées à l’enregistrement (article 5 de l’AII).

La proposition de la Commission prévoit que les représentations permanentes des États membres peuvent, sur une base volontaire, utiliser le registre de transparence (article 13 de l’AII).

6) Suspendre toute organisation qui enfreint les règles du «pantouflage»

La proposition de la Commission contient une obligation similaire à celle prévue par le présent AII pour les déclarants de respecter les obligations des anciens députés au Parlement européen, des membres de la Commission ou du personnel des institutions de respecter les règles qui leur sont applicables après avoir quitté l’institution s’ils les emploient (article H, annexe III).

La proposition de la Commission indique que la suspension est une option pour enfreindre le code de conduite prévu à l’annexe IV (comme auparavant).

7) Les cabinets d'avocats qui font du lobbying doivent déclarer leurs clients

La proposition de la Commission comprend une «section de classification pour les déclarants» similaire qui sont des cabinets d’avocats (article I, annexe I).

La proposition de la Commission prévoit des exemptions similaires (bien que légèrement moins nombreuses) pour les activités juridiques non couvertes par le registre (lors de la comparaison entre l’article 3 de la proposition d’AII et l’article 10 de l’actuel AII).

La proposition de la Commission invite les cabinets d’avocats à déclarer « tous les clients pour le compte desquels des activités couvertes par le registre sont exercées » et « tous les clients actuels qui ne sont pas couverts par le dernier exercice clos [...] séparément par leur nom», conformément à l’article II C de l’annexe II de la proposition.

8) Publier toutes les réunions avec les lobbyistes du tabac

Non couvert par la proposition.

9) Le droit de porter plainte auprès du Médiateur devrait être inclus dans l'AII

La proposition de la Commission prévoit le droit de porter plainte contre une décision du conseil d’administration (qui traite des demandes de réexamen des décisions du SCRT) auprès de la Cour ou du Médiateur (article 12, annexe IV).

10) Les incitations à l'enregistrement devraient être rendues si attrayantes que la seule sanction qui compte doit être suspendue ou supprimée du registre de transparence.

L’AII proposé reconnaît la nécessité d’établir un registre de transparence obligatoire en faisant de l’enregistrement une «condition préalable de fait» pour la représentation d’intérêts (considérant 6 de l’AII).

L’AII proposé incluait de nouvelles interactions subordonnées à l’enregistrement pour le Conseil et le Parlement (pour le Parlement: les députés au Parlement européen, le secrétaire général, les directeurs généraux et les secrétaires généraux des groupes politiques; pour le Conseil: les ambassadeurs et leurs adjoints de la présidence actuelle et à venir, le secrétaire général du Conseil et les directeurs généraux (article 5 de l'AII).

11) Étendre les obligations à la baisse aux directeurs et aux chefs d'unité en particulier, et publier également les noms des représentants d'intérêts participant à ces réunions.

Non couvert.

12) Portée de l'activité de lobbying couverte ^[20]

Le champ d'application en termes d'activités couvertes par l'AII proposé semblait plus limité.

Proposition d'AII:

 «Le présent accord s’applique aux activités qui promeuvent certains intérêts en interagissant avec l’une des trois institutions signataires, leurs membres ou fonctionnaires, dans le but d’influencer la formulation ou la mise en œuvre de la politique ou de la législation, ou le processus décisionnel au sein de ces institutions, à moins qu’une exception définie au paragraphe 2 ou à l’article 4 ne s’applique.»

AII actuel:

Le champ d’application du registre couvre toutes les activités, autres que celles visées aux paragraphes 10 à 12, menées dans le but d’influencer directement ou indirectement la formulation ou la mise en œuvre des politiques et les processus décisionnels des institutions de l’UE, quel que soit le lieu où elles sont menées et quel que soit le canal ou le moyen de communication utilisé, par exemple par l’externalisation, les médias, les contrats avec des intermédiaires professionnels, les groupes de réflexion, les plateformes, les forums, les campagnes et les initiatives de terrain.

 

[1] Voir: http://ec.europa.eu/transparencyregister/public/homePage.do.

[2] Le registre de transparence est régi par un accord signé entre la Commission et le Parlement, voir: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv:OJ.L_.2014.277.01.0011.01.ENG&toc=OJ:L:2014:277:TOC

[3] Voir https://www.ombudsman.europa.eu/fr/correspondence/fr/67708.

[4] Voir: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/fr/TXT/?uri=CELEX:52016PC0627.

[5] Ce principe est décrit à l’article 5 de la proposition de la Commission, intitulé «Interactions subordonnées à l’enregistrement».

[6] Si la Médiatrice s’est félicitée de la proposition, elle a également exprimé son point de vue selon lequel les institutions de l’Union devraient œuvrer à l’élaboration d’une législation sous-tendant le registre de transparence, car cela garantirait que le registre obligatoire serait juridiquement contraignant pour les représentants d’intérêts (contrairement à un accord interinstitutionnel, qui n’est contraignant que pour les institutions qui y participent).

[7] Terme utilisé pour décrire la situation dans laquelle des représentants publics et des fonctionnaires de l’UE quittent la fonction publique de l’UE pour occuper des postes à l’extérieur, par exemple dans le secteur privé, ou des personnes rejoignent la fonction publique de l’UE depuis l’extérieur, et en particulier le secteur privé. Ces mouvements sont souvent décrits comme passant par la «porte tournante».

[8] Cette transparence contribuera à garantir le respect de l’article 5, paragraphe 3, de la convention-cadre des Nations unies pour la lutte antitabac, qui contrôle les activités de lobbying des entreprises du secteur du tabac liées à l’élaboration et à la mise en œuvre de politiques de santé.

[9] Voir: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/correspondence/fr/79435.

[10] Voir page 29 du guide éthique du Parlement européen lancé en juin 2019.

[11] Voir: http://www.europarl.europa.eu/legislative-train/theme-union-of-democratic-change/file-inter-institutional-agreement-on-a-mandatory-transparency-register-for-lobbyists, qui fournit également un calendrier utile.

[12] Voir: https://www.consilium.europa.eu/fr/press/press-releases/2017/12/06/transparency-register-council-agrees-mandate-for-negotiations/.

[13] Les modifications imposent également aux représentants d’intérêts de s’inscrire au registre de transparence afin de participer à des activités intergroupes ou à d’autres activités de groupe non officielles organisées dans les locaux du Parlement.

[14] Voir: https://g8fip1kplyr33r3krz5b97d1-wpengine.netdna-ssl.com/wp-content/uploads/2019/04/Reply-FVP-_Teixeira-02_04_2019.pdf.

[15] Voir l’annexe de la présente note pour un aperçu des suggestions du Médiateur et de la manière dont celles-ci ont été prises en compte dans la proposition de la Commission.

[16] Pour de plus amples informations, voir la proposition de la Commission: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/fr/TXT/?uri=CELEX:52016PC0627; et fiche récapitulative: http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-16-3181_en.htm.

[17] Le Médiateur a suggéré que «[l]e niveau de détail fourni au registre devrait être augmenté, en particulier en ce qui concerne la question cruciale de savoir qui finance les représentants d’intérêts. L’utilisation de «groupes de façade» est particulièrement préoccupante et devrait faire l’objet d’un contrôle public accru».

[18] Libellé similaire à celui de l'article 8 du présent AII.

[19] Bien que dans l'AII existant (annexe IV), la «publication de mesures [disciplinaires] dans le registre» en cas de «non-coopération répétée et délibérée ou de comportement inapproprié répété et/ou de non-respect grave» soit incluse. Cela n'est pas prévu dans la proposition.

[20] La Médiatrice a suggéré que «[l]’objectif du registre de transparence est de donner au public une image aussi précise que possible et aussi complète que possible des personnes qui tentent d’influencer les institutions de l’Union, sur quelles questions et de quelle manière»; «même dans le cadre du champ d’application actuel, les cabinets d’avocats qui ne font pas directement du lobbying mais indirectement du lobbying devraient s’enregistrer.»