1. Contexte

Pour bien faire leur travail, les fonctionnaires doivent interagir avec de nombreuses personnes et organisations représentant divers intérêts. Cela leur permet de s'informer des conséquences réelles de la politique et de la législation auxquelles ils ont contribué et qu'ils aident à mettre en œuvre. Mais les fonctionnaires doivent veiller à ce que les contributions bienvenues des groupes d'intérêt ne deviennent pas une influence indue.

Afin d’y contribuer, le Médiateur européen a élaboré des «lignes directrices pratiques» que les agents publics peuvent consulter lorsqu’ils interagissent avec des représentants d’intérêts. Ils cherchent à identifier, sous une forme succincte et facilement compréhensible, les principales considérations qui devraient guider les agents publics dans leurs contacts avec les représentants d’intérêts.

À la mi-décembre 2016, la Médiatrice européenne a invité les institutions, organes et organismes de l’UE, les membres du Réseau européen des médiateurs, le Conseil de l’Europe et les tiers intéressés à formuler des observations sur le projet de lignes directrices de l’époque, le délai étant fixé au 28 février 2017. Le présent rapport résume les principaux points soulevés dans les réponses, ainsi que les suites que la Médiatrice prévoit d’y donner. Les observations de ceux qui ont formulé des observations de fond sur le projet de lignes directrices («Dos and Don’ts») seront publiées dans leur intégralité sur le site web du Médiateur européen.

 

2. Résumé des réponses

La Médiatrice a reçu 17 réponses à l’invitation à formuler des observations, dont 12 comprenaient des suggestions sur le projet de lignes directrices pratiques (voir en annexe la liste des répondants). Le présent résumé donne une vue d’ensemble des suggestions générales reçues et de celles qui se rapportent à chacune des recommandations spécifiques (les «mesures à prendre et à ne pas prendre»), ainsi que de la position du Médiateur.

Dans l’ensemble, le Médiateur constate avec satisfaction que le Parlement européen a fait observer dans sa réponse que le projet de lignes directrices pratiques répond de manière facilement accessible aux obligations énoncées au titre II du statut. La Commission européenne a fait observer qu’elle juge utile d’offrir aux agents publics une brochure courte et pratique présentant les principaux «faits et ne pas faire» pour leurs interactions avec les lobbyistes.

Intitulé

Un certain nombre de contributions ont suggéré de modifier le titre de notre projet de «Lignes directrices pratiques pour l’interaction des agents publics avec les représentants d’intérêts» afin d’utiliser les termes «recommandations pratiques», «conseils de haut niveau», «vade-mecum», «orientations pratiques» et «meilleures pratiques».

Position du Médiateur européen

Après un examen attentif, le terme «recommandations pratiques» a été jugé le mieux adapté à la nature de ce document.

Adapter le langage aux cadres juridiques au niveau de l’UE et au niveau national

Plusieurs contributions ont souligné que le projet de version avait un contenu applicable uniquement au niveau de l’UE, ainsi que d’autres applicables uniquement au niveau national, et ont fait observer que cela engendrait une certaine incertitude.

Position du Médiateur européen

La version finale des «Recommandations pratiques pour l’interaction des agents publics avec les représentants d’intérêts» (ci-après les «recommandations») s’adresse au niveau de l’UE, conformément aux règles et pratiques existantes de l’UE. Ils peuvent toutefois être facilement adaptés aux contextes nationaux ou locaux et nous mettrons à la disposition des autorités nationales une version modèle qu’elles pourront adapter à leur guise.

Règles et pratiques propres à l’institution, à l’agence ou à l’organisme

Plusieurs contributions ont mis en évidence des règles et des pratiques qui sont spécifiques aux institutions, agences ou organes de l’UE et qui ne sont pas prises en compte, en partie ou en totalité, par les recommandations pratiques du Médiateur européen.

Position du Médiateur européen

Lorsqu’il existe des règles spécifiques à une institution de l’UE qui s’écartent des recommandations pratiques, les premières devraient normalement prévaloir. Cette clarification est suffisamment importante pour mériter une recommandation supplémentaire (Do #10 dans la version finale).

Ajout de définitions et d'autres matériaux

Plusieurs contributions ont suggéré de fournir des définitions pour les concepts utilisés dans les recommandations pratiques, et d'élargir le texte avec une liste de contrôle pour encourager l'autoréflexion.

Position du Médiateur européen

Les recommandations pratiques se veulent simples et succinctes; ce qui explique que nous évitions les définitions détaillées. Toutefois, les définitions contenues dans l’accord interinstitutionnel entre le Parlement européen et la Commission européenne sur le registre de transparence de l’UE peuvent, pour la plupart, être invoquées. Plus précisément, plusieurs contributions ont fait référence à la formulation du code de conduite du registre de transparence pour décrire les «pratiques de lobbying inacceptables», sans doute l’une des notions les plus insaisissables utilisées dans le projet. Cela se reflète dans le Do #9 de la version finale.

Lors de l’élaboration de la version finale des recommandations pratiques, les «Dos and Don’ts» ont, dans une certaine mesure, été réorganisés et reformulés afin d’améliorer la lisibilité.

Faire #1

Projet: Vérifier que les représentants d’intérêts se sont inscrits dans le registre de transparence de l’UE (ou dans un registre national équivalent) avant de les rencontrer ou d’accepter une invitation à une manifestation.

Les suggestions pour cette recommandation comprennent:

• supprimer le texte entre parenthèses étant donné que cela n’est pas pertinent au niveau de l’UE, une suggestion avec laquelle le Médiateur est d’accord. Ce texte figurera dans le modèle pour l'adaptation au niveau national ou local.
• l’ajout d’une référence à la «convention-cadre de l’OMS pour la lutte antitabac» et aux «lignes directrices pour la mise en œuvre de l’article 5, paragraphe 3». Dans sa décision concernant le respect par la Commission européenne de la convention pour la lutte antitabac (852/2014/LP), la Médiatrice a examiné cette question et a constaté un cas de mauvaise administration dans le refus de la Commission de publier en ligne les détails de toutes les réunions que son personnel a avec l’industrie du tabac. La Médiatrice estime que cela est reflété de manière adéquate dans la décision no 8 de la version finale.
• remplacer «Vérifier que les représentants d’intérêts ont enregistré [..]» par «Vérifier si les représentants d’intérêts doivent être enregistrés [..]». Cette modification ajoute une nuance à cette recommandation en raison du fait que certaines activités des représentants d’intérêts ne sont pas couvertes par le registre de transparence en vertu de la réglementation actuelle (pour de plus amples informations, voir les points 9 à 12 «Activités non couvertes» de l’accord interinstitutionnel actuel). Le Médiateur marque donc son accord sur cette modification.

Faites #2

Projet: Effectuer des recherches fondamentales pour vérifier quels intérêts ils représentent et qui les finance. Demandez de plus amples informations, si nécessaire.

Les suggestions pour cette recommandation comprennent:

• ajouter «Bien préparer et mener des recherches fondamentales [...]», suggestion à laquelle le Médiateur souscrit.
• ajouter la phrase suivante: «Exercez la circonspection – arrêtez-vous et réfléchissez à la manière de procéder». Le Médiateur est généralement d’accord avec cette idée, comme en témoigne le point 5 de la version finale.
• ajouter un deuxième point, à savoir: «Demander un large éventail de contributions de tous les secteurs de la société, en garantissant une participation démocratique et transparente.» La Médiatrice estime que cette considération est prise en compte dans le projet Don’t #4 (qui correspond à Don’t #3 de la version finale).

Faire #3

Projet: demander aux représentants d’intérêts de divulguer, par écrit et à l’avance, l’objectif de la réunion, les noms des participants, la question à débattre et toute information contextuelle pertinente.

Les suggestions pour cette recommandation comprennent:

• remplacer «Demander des représentants d’intérêts» par «Veiller à ce que les représentants d’intérêts», ce qui refléterait l’importance de recevoir ces informations. Le Médiateur est d'accord avec ce point de vue.
• en ajoutant « [...] et à condition que ces informations soient mises à la disposition du public ». Le Médiateur estime que cette question est dûment prise en compte dans la décision no 8 de la version finale.
• en mettant l’accent sur le nom de l’organisation, au lieu du nom de la personne, en ajoutant «[...] les noms des participants et des organisations pour lesquelles ils travaillent ainsi que les principales caractéristiques de cette organisation». Le Médiateur convient qu’il est important de savoir quelles organisations participent à la représentation d’intérêts.
• en ajoutant «Demander aux représentants d’intérêts d’identifier les clients (le cas échéant) qu’ils représentent [...]». Le Médiateur convient qu’il est important d’être informé des clients au nom desquels les représentants d’intérêts agissent. Le Médiateur a donc ajouté une référence à l’organisation et/ou aux clients dans la version finale de l’action no 3.

Faites #4

Projet: Informez votre hiérarchie avant les réunions avec les représentants d’intérêts et faites-en un compte rendu par la suite.

Les suggestions pour cette recommandation comprennent:

• ajouter «Conserver une trace de cela». Le Médiateur estime que le point 7 couvre ce point.

Do #4 de la version provisoire a été inclus dans Do #5 de la version finale.

Faites #5

Évaluez tout risque de conflit entre vos intérêts privés et l'intérêt public et comment votre interaction pourrait être perçue.

Les suggestions pour cette recommandation comprennent:

• ajouter «Évaluer et éviter tout risque de conflit [...]», une suggestion avec laquelle le Médiateur est d’accord.

• faisant référence aux «intérêts de l’institution». Le terme «intérêt public» peut être considéré comme potentiellement plus large que «les intérêts de l’institution» et est jugé plus approprié dans ce contexte.

 

Do #5 du brouillon correspond à Do #4 de la version finale.

Faites #6

Projet: Err du côté de la prudence. En cas de doute, consultez le cas échéant et si vous décidez d'aller de l'avant, ajoutez une note au dossier expliquant.

Les suggestions pour cette recommandation comprennent:

• < < remplacer "consulter le cas échéant" par "informer votre hiérarchie avant les réunions",. La Médiatrice a reformulé la recommandation pertinente de manière à faire référence à sa direction.

 

• remplacer «Err sur le côté de la prudence» par «Agir de manière impartiale». La Médiatrice a réfléchi à cette suggestion et a estimé qu’elle ne reflétait pas pleinement le sens qu’elle avait à l’esprit pour cette recommandation. Toutefois, elle estime que le texte pourrait être amélioré en remplaçant «Err sur le côté de la prudence» par «Arrêtez et réfléchissez à la manière de procéder, si vous avez des doutes».

Do #6, avec Do #4, de la version provisoire correspondent à Do #5 de la version finale.

Faites #6

Nouveau: Sachez que toutes les représentations d'intérêts n'ont pas lieu dans un cadre formel. Le lobbying peut également avoir lieu lors de rencontres occasionnelles et dans des contextes sociaux. Restez professionnel en tout temps.

Le Médiateur estime que ce point mérite une recommandation distincte pour refléter le fait que la représentation d'intérêts peut avoir lieu sans que l'on l'anticipe nécessairement.

Faites #7

Projet: Inviter les représentants d’intérêts à étayer leurs déclarations ou présentations par écrit après les réunions ou les appels téléphoniques.

Les suggestions pour cette recommandation comprennent:

• en ajoutant «[...] étant entendu que ces informations seront mises à la disposition du public». Le Médiateur estime que cette question est prise en compte dans la décision no 8.
• supprimer la recommandation afin de souligner que la responsabilité de l’établissement des rapports devrait incomber aux fonctionnaires et non aux représentants d’intérêts. Le Médiateur approuve la suppression de cette recommandation. Le point que la charge de rapport incombe aux fonctionnaires est couvert par le Do #7 dans la version finale.

Faire #8

Projet: Maintenir de bonnes habitudes de tenue de dossiers, y compris la date et le lieu de la réunion, les noms des participants et les questions abordées. N’oubliez pas que vous devez utiliser le système officiel de gestion des dossiers de votre institution.

Les suggestions pour cette recommandation comprennent:

• en ajoutant «[...] en vue de rendre cette information publique». Le Médiateur estime que cette question est prise en compte dans la décision no 8.
• l’ajout de «[..] noms des participants et des organisations et/ou clients qu’ils représentent [..]», une suggestion avec laquelle le Médiateur est d’accord (voir Do #3).
• veiller à ce que les procès-verbaux soient rédigés de manière à pouvoir être disponibles en cas de demande d’accès à des documents. Il est important que les fonctionnaires tiennent des registres exacts et complets. Si des occultations sont nécessaires avant la divulgation des procès-verbaux des réunions, cela peut se faire conformément aux règles applicables en matière d’accès du public aux documents.

Le Do #8 de la version provisoire correspond au Do #7 de la version finale.

Faites #9

Projet: Respecter les exigences de divulgation applicables, par exemple, au niveau de l’UE, divulguer les détails des réunions entre les représentants d’intérêts et les commissaires, les membres des cabinets et les directeurs généraux de la Commission.

Les suggestions pour cette recommandation comprennent:

• en ajoutant: «Respecter les exigences applicables en matière de divulgation proactive, telles que les détails des réunions avec les représentants d’intérêts, et les étendre à tous les agents publics de l’UE [...]». Bien que la Médiatrice ait demandé que le champ d’application des dispositions actuelles en matière de divulgation soit étendu, elle note que cette proposition ne reflète pas les règles et pratiques actuelles. Elle tient à assurer la plus grande application possible de ces recommandations en premier lieu.

Le Do #9 de la version provisoire correspond au Do #8 de la version finale.

Faites #10

Projet: Signaler des pratiques de lobbying inacceptables.

Les suggestions pour cette recommandation comprennent:

• La Médiatrice convient qu’une référence au code de conduite pour les représentants d’intérêts (voir l’annexe III de l’accord interinstitutionnel sur le registre de transparence) fournit des orientations utiles sur ce qui est inacceptable et a adapté le texte comme suggéré.

 

Le Do #10 de la version provisoire correspond au Do #9 de la version finale.

Faites #10

Nouveau: Familiarisez-vous, par exemple par la formation, avec les règles spécifiques qui s'appliquent à votre propre institution, bureau, organe ou agence. Lorsqu'elles s'écartent de ces recommandations pratiques, elles devraient normalement prévaloir.

Lorsque les règles propres à une institution de l'UE s'écartent des recommandations pratiques, les premières devraient normalement prévaloir.

Les Dos supplémentaires suivants ont été suggérés:

• en ce qui concerne le registre de transparence, ajouter «Connaître les règles exigeant l’inscription au registre de transparence»,«Promouvoir le respect du registre» et «Orienter les personnes exerçant des activités de lobbying vers le registre de transparence de l’UE». La Médiatrice estime que si les agents publics appliquent correctement Do et Don’t #1, ces points sont couverts de manière adéquate.
• ajouter «S’identifier en tant qu’agent public lors de réunions, cartes de visite et signatures électroniques afin que le lobbyiste sache qu’il doit s’enregistrer auprès de vous ». Bien qu’il soit important que les agents publics s’identifient et informent les représentants d’intérêts du lieu où ils travaillent, le Médiateur estime que cette suggestion est plus pertinente dans une situation nationale spécifique où la charge d’enregistrer les contacts incombe au représentant d’intérêts.

Pas le n° 1

Projet: Rencontrez des représentants d’intérêts qui ne sont pas inscrits au registre de transparence de l’UE (ou à un registre national équivalent) sans leur demander de s’inscrire. Indiquez clairement, le cas échéant, qu'il s'agit d'une condition préalable.

Les suggestions pour cette recommandation comprennent:

• supprimer "[..] sans leur demander de s'enregistrer. Indiquez clairement, le cas échéant, qu’il s’agit d’une condition préalable à l’enregistrement.» Le Médiateur estime qu’accepter cette formulation ne serait pas approprié compte tenu du contexte réglementaire actuel, mais a estimé qu’il pourrait être plus clair de demander aux représentants d’intérêts s’ils sont enregistrés. La version finale de Don’t #1 est la suivante: «Rencontrez des représentants d’intérêts qui ne sont pas inscrits dans le registre de transparence de l’UE si vos propres règles l’interdisent ou le découragent; veuillez demander au représentant de s’enregistrer si ses activités relèvent de son champ d’application.»
• l’ajout d’une référence aux lignes directrices de l’OMS sur la santé publique liée au tabac. Pour le point de vue du Médiateur, voir l’explication sous le point n° 1.
• remplacer «préciser, le cas échéant» par «si», et ajouter «[..] il s’agit d’une condition préalable obligatoire». Le Médiateur marque son accord de principe et a adapté le texte pour le rendre plus lisible.
• en ajoutant «[..] non enregistré conformément à la politique de représentation d’intérêts de l’institution ou de l’organe et, le cas échéant, [...]». La Médiatrice a ajouté une recommandation dans la décision no 10 stipulant que s’il existe des règles spécifiques à une institution, à un organe ou à un organisme de l’UE qui s’écartent des recommandations pratiques, les premières prévalent normalement.

Ne pas #2

Projet: Surveillez les motivations de ceux qui cherchent des réunions ou vous invitent à des événements. Le lobbying peut être fait par une gamme de professions, y compris les avocats et les consultants.

Les suggestions pour cette recommandation comprennent:

• l’ajout de «être induit en erreur ou négliger [...] », le remplacement de « professions » par «organisations », et l’ajout de « y compris les entreprises, les cabinets de conseil, les cabinets d’avocats, les ONG, les groupes de réflexion et les campagnes de terrain, les avocats et les consultants». La Médiatrice estime qu’il est utile d’élargir la liste des types d’organisations auxquels cela pourrait s’appliquer et de se concentrer sur les organisations plutôt que sur les individus.
• en ajoutant: «Demander de manière proactive des réunions pour obtenir des contributions ou des retours d’information de la part d’intérêts privés ou de lobbyistes de l’industrie en dehors des canaux appropriés et transparents pour obtenir des contributions». Le Médiateur estime que les agents publics devraient être en mesure de rechercher activement une expertise et des informations afin d’améliorer leur compréhension des questions sur lesquelles ils travaillent, et estime que l’ajout d’une interdiction, même conditionnelle, ne serait pas approprié. Le Médiateur convient que, le cas échéant, les mesures de transparence devraient être respectées, ce qui est couvert ailleurs.

Ne pas #3

Projet: Acceptez toutes les invitations à des réunions ou à des événements qui pourraient mettre votre institution dans une situation délicate.

Les suggestions pour cette recommandation comprennent:

• en ajoutant « [...] lorsque vous savez que vous serez approché par des représentants d’intérêts non enregistrés ou qui peuvent constituer ou être perçus comme constituant un conflit d’intérêts manifeste ».
• supprimer ou reformuler cette recommandation, car il n’est pas toujours possible d’éviter des débats sensibles ou d’en prévoir les résultats.

Le Médiateur souhaite encourager les agents publics à faire preuve de circonspection lorsqu'ils décident d'accepter ou non une invitation. Le Médiateur est toutefois d'avis qu'il n'est pas raisonnable de s'attendre à ce que les agents publics soient en mesure de prédire par qui ils pourraient être approchés lors d'un événement.

Le n° 3 du projet ne correspond pas au n° 4 de la version finale.

N’utilisez pas #4

Projet: Interagir avec un représentant d'intérêts particulier sans envisager d'offrir à d'autres groupes une opportunité similaire.

Les suggestions pour cette recommandation comprennent:

• en ajoutant «Interagir uniquement avec un représentant d’intérêts particulier [...]»

Les fonctionnaires comptent sur diverses formes de participation des intervenants dans leurs travaux, y compris, mais sans s'y limiter, les consultations publiques, les analyses d'impact, les tables rondes, les conférences et les réunions. Toutes ces formes d'interaction contribuent à faire en sorte que tous les points de vue et intérêts pertinents soient pris en compte dans les processus décisionnels. Le Médiateur estime que cela est suffisamment clair sans l'ajout proposé.

Ne pas #4 du projet correspond à Ne pas #3 de la version finale.Ne pas #5 Projet: Organiser des réunions en dehors des heures de bureau, des locaux officiels et sans la présence d’un autre collègue. Parmi les suggestions pour cette recommandation figurent l’ajout de «Accepter ou organiser des réunions [...] », qui est un ajout visant à prendre en compte des scénarios à la fois proactifs et réactifs, une suggestion avec laquelle le Médiateur est d’accord. L’ajout de «Restez silencieux lorsque les lobbyistes se comportent de manière inappropriée ou lorsque les collègues enfreignent les règles de transparence et d’éthique ». Le Médiateur estime que cela est suffisamment couvert dans la décision no 9.

· remplacer «sans la présence de» par «si vous le faites, envisagez d’informer votre hiérarchie et d’impliquer». La Médiatrice estime qu’il est utile d’avoir une référence à l’information de la direction.

Le n° 5 du projet ne correspond pas au n° 6 de la version finale.

Ne pas #5

Nouveau: Oubliez de rendre compte aux collègues concernés et à votre hiérarchie après les réunions et les événements.

Dans la version provisoire, cette recommandation faisait partie du Do #5. Dans la version finale, il s’inscrit mieux dans la liste des «Don’ts».

Ne pas utiliser #6 - #10

Le n° 6 du projet ne correspond pas au n° 9 de la version finale. Les projets no 9 et no 10 ont été fusionnés dans la version finale. Aucune suggestion explicite n’a été reçue concernant les projets de recommandations figurant dans les points 6 à 10 du présent rapport.

 

Annexe – liste des répondants, sur la base de la date de réception

• Cour de justice de l’Union européenne
• Médiateur estonien 
• Commission européenne 
• Agence de l’UE pour la formation des services répressifs (CEPOL)
• Conseil de l'UE
• Observatoire européen des drogues et des toxicomanies (OEDT)
• Comité économique et social européen (CESE)
• Commission des normes irlandaises dans les offices publics 
• Alliance pour le règlement sur la transparence et l’éthique en matière de lobbying (ALTER-EU)
• Agence européenne des médicaments (EMA)
• Collectif d’employés de l’UE concernés par l’éthique dans les institutions de l’UE
• Banque centrale européenne (BCE)
• Groupe d'États contre la corruption (GRECO)
• Médiateur croate
• Agence européenne des produits chimiques (ECHA)
• Conseil de l'Europe
• Parlement européen