LE CONTEXTE DE LA PLAINTE

1. L'article 11 ("Registres") du règlement (CE) no 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2001 relatif à l'accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission [1] ("règlement 1049/2001") dispose ce qui suit:

«1. Pour que les droits des citoyens au titre du présent règlement soient effectifs, chaque institution donne au public accès à un registre de documents. L’accès au registre devrait être fourni sous forme électronique. Les références aux documents sont consignées dans le registre sans délai.

2. Pour chaque document, le registre contient un numéro de référence (y compris, le cas échéant, la référence interinstitutionnelle), l’objet et/ou une brève description du contenu du document et la date à laquelle il a été reçu ou établi et enregistré dans le registre. Les références sont faites d'une manière qui ne porte pas atteinte à la protection des intérêts visés à l'article 4.

3. Les institutions prennent immédiatement les mesures nécessaires pour établir un registre qui sera opérationnel au plus tard le 3 juin 2002."

2. Le plaignant, une organisation non gouvernementale britannique, a souligné que l'article 11 obligeait chacune des trois principales institutions de l'UE à mettre en place un registre public des documents. Selon le plaignant, le Conseil de l'Union européenne et le Parlement européen avaient mis en place de tels registres. Bien qu’il soit possible d’améliorer le champ d’application de ces registres, le plaignant a estimé qu’ils pouvaient globalement être considérés comme satisfaisant aux exigences du règlement (CE) no 1049/2001.

3. Le plaignant a noté que le registre des documents de la Commission ne contenait que des textes législatifs et a adopté des rapports de la Commission (y compris des documents SEC). De l'avis du plaignant, elle n'incluait manifestement pas la grande majorité des documents produits et reçus par la Commission.

L'OBJET DE L'ENQUÊTE

4. Dans sa plainte au Médiateur, le plaignant alléguait que la Commission européenne n'avait pas respecté les obligations qui lui incombent en vertu de l'article 11 du règlement (CE) n° 1049/2001. Le plaignant a fait valoir que le registre de la Commission devrait inclure tous les documents au sens de l'article 3, point a), du règlement (CE) n° 1049/2001 qui étaient en la possession de la Commission, mais que le registre de la Commission ne comprenait pas la grande majorité des documents produits et reçus par cette institution.

5. Dans ses observations sur l'avis de la Commission, le plaignant a également allégué qu'en proposant plusieurs registres plutôt qu'un seul, la Commission n'avait pas non plus respecté l'article 11 du règlement (CE) n° 1049/2001. Étant donné que cette allégation était étroitement liée à l’objet de la plainte initiale, le Médiateur a décidé de l’inclure dans la présente enquête.

6. Dans ses observations sur l'avis de la Commission, le plaignant a allégué que la Commission n'avait pas non plus respecté l'article 12 du règlement (CE) n° 1049/2001. Étant donné que le plaignant ne semblait pas encore avoir fait les démarches préalables appropriées auprès de la Commission sur cette question, le Médiateur a décidé que cette nouvelle allégation ne devrait pas faire l'objet d'une enquête en l'espèce.

L'ENQUÊTE

7. La plainte a été déposée auprès du Médiateur le 11 octobre 2006. Le 23 octobre 2006, le Médiateur a demandé un avis à la Commission à ce sujet.

8. La Commission a transmis son avis le 22 mai 2007. Le Médiateur a transmis cet avis au plaignant, qui a transmis ses observations le 27 juin 2007.

9. Le 5 juillet 2007, le Médiateur a demandé à la Commission des informations complémentaires sur cette affaire.

10. La Commission a répondu à cette demande de renseignements le 22 janvier 2008. Le Médiateur a transmis cette réponse au plaignant, qui a transmis ses observations le 7 mars 2008.

11. Le 7 avril 2008, le Médiateur a adressé un projet de recommandation à la Commission.

12. La Commission a envoyé son avis circonstancié le 25 juillet 2008. Le Médiateur a transmis cet avis au plaignant, qui a transmis ses observations le 6 octobre 2008.

ANALYSE ET CONCLUSIONS DE L'OMBUDSMAN

A. Sur le prétendu non-respect des obligations découlant de l’article 11 du règlement (CE) no 1049/2001

Arguments présentés au Médiateur

13. Le plaignant alléguait que la Commission avait manqué aux obligations qui lui incombaient en vertu de l'article 11 du règlement (CE) n° 1049/2001 (1) parce que son registre des documents ne contenait qu'une fraction des documents produits et reçus par elle dans le cadre de ses activités et (2) parce qu'elle proposait plusieurs registres plutôt qu'un seul.

14. Dans son avis et dans sa réponse à une demande de renseignements complémentaires, la Commission a formulé les observations suivantes:

• L'article 11 n'obligeait pas les institutions à énumérer tous leurs documents.
• Le règlement 1049/2001 régissait l’accès à tout type de document détenu par le Parlement, le Conseil et la Commission. Toutefois, comme l'ont montré les considérants 1, 2 et 6, ainsi que les articles 12 et 13, elle s'est particulièrement concentrée sur l'activité législative de ces institutions. L'activité législative de la Commission était bien couverte a) par le registre public des documents ouvert par l'institution le 3 juin 2002, b) par un registre supplémentaire des documents relatifs à son processus décisionnel dans le cadre des pouvoirs délégués (procédures dites de «comitologie») qui avait été ouvert en décembre 2003 et c) par un registre spécifique des groupes d'experts. En outre, le système Pre-Lex (http://ec.europa.eu/prelex) a fourni de nombreuses informations sur les différentes étapes du processus décisionnel impliquant les institutions, ainsi que des liens vers les sites contenant les documents eux-mêmes.
• La Commission n'a pas considéré que ses registres publics ne devraient couvrir que les documents relatifs à ses activités législatives. L'accent particulier mis sur la législation ne signifie pas que les autres activités de la Commission ont été laissées dans l'ignorance. Toutes les directions générales de la Commission ont mis en place des sites web spécifiques fournissant des informations sur leurs politiques et activités, ainsi que l’accès aux documents clés.
• Compte tenu de la définition large du terme "document" figurant à l'article 3, point a), du règlement (CE) n° 1049/2001, il n'a pas été possible de mettre en place un registre complet. Toutefois, la Commission a l'intention d'étendre progressivement le champ d'application de ses registres publics, comme elle l'avait déjà fait avec le registre de comitologie et le registre des groupes d'experts.
• La Commission ne disposait pas encore d'une base de données électronique unique pour l'enregistrement de ses documents. Chaque direction générale ou unité administrative dispose de son propre registre interne des documents. Toutefois, ces registres ne disposaient pas d'un format de données uniforme. En outre, elles ont été créées à des fins administratives internes et leur contenu ne peut pas être simplement transféré dans un registre public. Les données contenues dans les registres internes devraient être examinées, sélectionnées et reformatées au moyen d’interfaces avant de pouvoir être introduites dans un registre public. Cela nécessiterait des investissements importants, ce qui serait inutile puisque le système actuel sera remplacé par un système d'enregistrement unique. Dans un avenir proche, un nouveau système centralisé de gestion documentaire devrait remplacer le logiciel actuellement utilisé. Dans le cadre de son développement, un module d'exportation des références de documents de ce système vers un registre public était prévu.
• En vertu du règlement (CE) n° 1049/2001, les registres étaient destinés à aider les demandeurs à identifier les documents pertinents; il s’agissait d’outils de recherche qui ne limitaient en rien la portée du droit d’accès.
• L'article 11 du règlement (CE) n° 1049/2001 ne permet pas de conclure que les institutions devraient mettre en place un registre public unique. L'objectif de cette disposition était de permettre au public d'identifier les documents détenus par les institutions qui pourraient l'intéresser. Le règlement (CE) n° 1049/2001 n’indiquait pas la manière d’y parvenir. Compte tenu du nombre et de la diversité des documents détenus par la Commission, on peut se demander si un grand registre unique offrirait le meilleur service au public. Les registres publics de la Commission étaient complémentaires et leur portée était bien définie.

15. Dans ses observations, le plaignant a fait valoir que l’article 11 du règlement (CE) no 1049/2001 était sans ambiguïté et faisait clairement référence à tous les documents au sens de l’article 3, point a). En outre, l'article 11 ne faisait pas référence aux "registres", mais à un "registre" de documents. Le plaignant a fait valoir que la Commission ne pouvait ignorer de manière flagrante les dispositions du règlement (CE) n° 1049/2001. Le plaignant a ajouté que la réponse de la Commission était d'autant plus préoccupante que la Commission avait l'obligation, en tant que gardienne du traité, de veiller à la bonne application des règlements.

Le plaignant a fait valoir que le règlement (CE) n° 1049/2001 ne mettait pas «particulièrement l’accent» sur les activités législatives. Selon elle, les références aux activités législatives figurant aux articles 12 et 13 complètent clairement les dispositions de l'article 11 en ce qu'elles ne font pas référence à un registre mais plutôt à un accès direct au contenu des références énumérées. Le plaignant a également exprimé des doutes quant à la déclaration de la Commission selon laquelle son activité législative était bien couverte par les registres publics. En ce qui concerne les autres sources d'information, le plaignant a fait valoir qu'elles n'étaient en aucun cas exhaustives et qu'on ne pouvait pas dire qu'elles satisfaisaient aux normes énoncées dans le règlement (CE) n° 1049/2001. En outre, la fourniture d’informations ne doit pas être confondue avec l’accès aux documents au titre du règlement (CE) no 1049/2001.

En ce qui concerne la déclaration de la Commission selon laquelle elle étendrait progressivement le champ d'application de ses registres publics, le plaignant a estimé qu'il n'appartenait pas à la Commission de prendre son temps lorsqu'elle était tenue de fournir un registre public approprié à partir de la mi-2002. En outre, et à la lumière de la position adoptée par la Commission dans son avis, rien ne garantissait que le nouveau système centralisé de gestion des documents auquel la Commission faisait référence conduirait à un véritable registre public des documents.

Évaluation du Médiateur ayant abouti au projet de recommandation

16. Il convient de rappeler que le Médiateur a déjà eu l'occasion d'examiner l'article 11 du règlement (CE) no 1049/2001 dans le projet de recommandation et le rapport spécial ultérieur qu'il a présenté dans l'affaire 917/2000/GG, qui concernait le Conseil de l'Union européenne [2]. Dans cette affaire, le Médiateur est parvenu à la conclusion que le registre tenu par le Conseil devrait comprendre tous les documents présentés au Conseil. Étant donné que le plaignant dans cette affaire n’était préoccupé que par ce type de document, le Médiateur n’avait pas à examiner si d’autres documents, tels que la correspondance avec d’autres institutions ou des tiers, devaient également être inclus dans le registre. Toutefois, la Médiatrice a noté que le registre pertinent était destiné, comme le souligne l’article 11 du règlement (CE) no 1049/2001, à «[r]endre effectifs les droits des citoyens au titre de ce règlement». L'article 2, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1049/2001 dispose que le règlement s'applique à "tous" les documents détenus par une institution, "c'est-à-dire les documents établis ou reçus par elle et en sa possession, dans tous les domaines d'activité de l'Union européenne". Le considérant 4 indique que l'objectif du règlement (CE) n° 1049/2001 est de donner "le plus large effet possible au droit d'accès du public". À la lumière de ces dispositions, le Médiateur a estimé que le registre visé à l'article 11 ne pouvait atteindre son objectif de "rendre effectifs les droits des citoyens au titre du présent règlement" que s'il était aussi complet que possible.

17. Le Médiateur a noté que la Commission avait avancé un certain nombre d'arguments à l'appui de son point de vue selon lequel l'article 11 ne l'oblige pas à inclure dans son ou ses registres de documents tous les documents qui sont en sa possession et qui concernent ses activités.

18. En ce qui concerne l'argument de la Commission, qui semblait se fonder sur le libellé de l'article 11, il est vrai que cette disposition n'indique pas explicitement que tous les documents susmentionnés doivent être inscrits au registre des documents de la Commission. Toutefois, l'article 11, paragraphe 1, dispose que "les références aux documents sont consignées dans le registre sans délai". Étant donné que le terme "document" est défini à l'article 3, point a), du règlement (CE) n° 1049/2001 comme "tout contenu quel que soit son support (écrit sur papier ou stocké sous forme électronique ou sous forme d'enregistrement sonore, visuel ou audiovisuel) concernant une question relative aux politiques, activités et décisions relevant de la compétence de l'institution", il était logique de supposer que tous ces documents doivent être inscrits au registre. Si le législateur avait voulu que le terme "document" ait une signification différente et plus limitée à l'article 11 du règlement (CE) n° 1049/2001, on aurait pu s'attendre à ce qu'il inclue une disposition à cet effet. Il convient de noter dans ce contexte que l'article 9 concerne le traitement des documents "sensibles" et que l'article 12, paragraphe 2, fait référence aux documents "législatifs". Cela a confirmé que le législateur établissait une distinction entre certaines catégories de documents dans les cas où il le jugeait approprié. L'absence d'une telle distinction à l'article 11 pourrait difficilement être interprétée autrement que comme signifiant que tous les documents au sens de l'article 3, point a), sont censés être couverts par cette disposition.

19. En tout état de cause, l'interprétation retenue par le Médiateur dans l'affaire 917/2000/GG semble être la seule qui rende justice à l'effet utile de l'article 11. Comme le confirme expressément l'article 11, paragraphe 1, l'objectif poursuivi par cette disposition est de "rendre effectifs les droits que le présent règlement confère aux citoyens". Toutefois, pour pouvoir exercer leur droit d’accès aux documents en vertu du règlement (CE) no 1049/2001, les citoyens doivent disposer d’informations suffisantes sur les documents qui sont entre les mains des institutions. Il était en effet difficile de voir comment un citoyen pourrait faire bon usage de son droit d'accès, s'il ne sait même pas quels documents sont détenus par une institution. Cela a d’ailleurs été confirmé par la Commission elle-même. Dans son rapport du 30 janvier 2004 sur l'application du règlement (CE) no 1049/2001 [COM(2004) 45 final, p. 39], la Commission a noté que si la «grande majorité» des demandes d'accès présentées au Parlement et au Conseil découlent de la consultation des registres, à la Commission «seul un petit nombre de demandes concernent des documents identifiés dans les deux registres, celui des documents COM, C et SEC et celui du courrier du Président [3]. (...) En outre, les demandes adressées à la Commission ne concernent généralement pas des activités législatives, mais plutôt le contrôle de l'application du droit communautaire." Le Médiateur a estimé que cette déclaration confirmait clairement que la portée du ou des registres tenus par la Commission était insuffisante [4].

20. En ce qui concerne l'argument de la Commission selon lequel le règlement (CE) n° 1049/2001 met particulièrement l'accent sur l'activité législative des institutions de l'UE, le Médiateur a estimé que cet argument n'était pas convaincant. Il convient de noter que, parmi les considérants ou dispositions invoqués par la Commission dans ce contexte, seul l’article 12 fait référence aux registres. En outre, ces considérants et dispositions ne concernent pas la question de l’accès aux documents, en général, mais la question de savoir comment cet accès doit être accordé. L'article 12, paragraphe 2, dispose que les "documents législatifs" devraient, dans la mesure du possible, être rendus "directement" accessibles. Étant donné que l’article 12, paragraphe 1, dispose que les institutions «mettent, dans la mesure du possible, les documents directement à la disposition du public sous forme électronique ou par l’intermédiaire d’un registre», cela signifie que les documents législatifs devraient de préférence être rendus accessibles non pas en étant inscrits dans un registre, mais «directement... sous forme électronique». L’importance ainsi accordée à la possibilité d’un accès direct aux documents législatifs ne signifiait manifestement pas que la Commission devait être en droit de s’abstenir d’inscrire d’autres documents sur son registre.

21. Le Médiateur a noté que les registres de documents tenus par la Commission à l'heure actuelle ne semblaient concerner que l'activité législative des institutions de l'UE et certains documents adoptés par la Commission. Comme indiqué ci-dessus, le plaignant a exprimé des doutes quant à la déclaration de la Commission selon laquelle son activité législative était bien couverte par les registres publics. Le Médiateur a toutefois estimé que la présente affaire ne l'obligeait pas à poursuivre ses enquêtes sur cette question. En réponse à une question qui lui avait été posée en ce sens, la Commission a confirmé qu’elle ne considérait pas que son ou ses registres publics ne devaient couvrir que les documents relatifs à ses activités législatives. Toutefois, il était tout à fait clair que les registres actuellement tenus par la Commission ne faisaient pas référence à de nombreux documents qui concernent les activités de la Commission et qui sont en sa possession. Il convient de noter à cet égard que la Commission n'avait pas contesté l'affirmation du plaignant selon laquelle seule une "fraction" de ses documents figure dans ses registres. Le fait que certains documents «clés» puissent être disponibles sur des sites web spécifiques gérés par des services individuels de la Commission ou que ces sites web fournissent des informations supplémentaires n’a pas eu d’incidence sur cette conclusion.

22. La Médiatrice a noté que la Commission a également fait valoir qu'il était impossible de mettre en place un registre complet, compte tenu de la définition large du terme "document" figurant à l'article 3, point a), du règlement (CE) n° 1049/2001. Le Médiateur n'était pas convaincu qu'il serait impossible d'établir un registre complet des documents établis ou reçus par la Commission. Ainsi que la Commission l’a reconnu, chacune de ses directions générales ou unités administratives dispose de son propre registre interne des documents. Le Médiateur a donc eu du mal à comprendre pourquoi il ne serait pas possible pour la Commission d'établir un registre complet des documents sur la base des registres internes existants.

23. Dans sa réponse à la demande d'informations complémentaires du Médiateur, la Commission a souligné que les registres internes existants avaient été créés à des fins administratives internes et que leur contenu ne pouvait pas être simplement transféré dans un registre public. Selon la Commission, les données contenues dans les registres internes devraient être examinées, sélectionnées et reformatées au moyen d’interfaces avant de pouvoir être introduites dans un registre public. La Commission a ajouté que cela nécessiterait des investissements importants, ce qui serait inutile puisque le système actuel sera remplacé par un système d'enregistrement unique. Le Médiateur n'a pas été convaincu par ces arguments. Comme le plaignant l'a fait observer à juste titre, l'article 11, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1049/2001 prévoit que le registre public des documents doit être opérationnel au plus tard le 3 juin 2002. Étant donné que le règlement a été adopté le 30 mai 2001, la Commission semble avoir eu suffisamment de temps pour prendre les dispositions nécessaires au bon fonctionnement de son registre. Si le format ou le contenu des données nécessaires à ce registre différait entre ses directions générales ou d'autres unités, il était difficile de comprendre pourquoi la Commission n'avait pas pris rapidement les mesures nécessaires pour harmoniser ces systèmes. Ce manquement était d’autant plus difficile à comprendre que la Commission était en mesure, avant même l’entrée en vigueur du règlement (CE) no 1049/2001, d’établir un registre de la correspondance adressée à son président de l’époque ainsi que des réponses à cette correspondance. Selon les informations publiées par la Commission, ce registre contenait, au 31 décembre 2002, des références à 34 383 documents [5].

24. Le Médiateur a noté que la Commission avait indiqué que son système actuel d'enregistrement des documents serait remplacé par un système d'enregistrement unique. Toutefois, comme le plaignant l'a souligné, il n'y avait aucune garantie claire que le nouveau système conduirait à un registre public approprié des documents. La Commission a indiqué que, dans le cadre du développement du nouveau système, un module pour l'exportation des références de documents de ce système vers un registre public était prévu. Toutefois, la Commission n’a fourni aucune indication ni aucun engagement quant à la mesure dans laquelle cette possibilité serait utilisée. Le Médiateur a noté en particulier que la Commission n'avait fourni aucune information précise quant à savoir si elle étendrait le champ d'application du ou des registres actuels, une fois que le nouveau système d'enregistrement des documents aurait été mis en place. En outre, la Commission n'a fourni aucune information précise sur la date exacte à laquelle ce nouveau système devait devenir opérationnel.

25. En outre, et en l’absence de toute autre information sur cette question de la part de la Commission, il ne pouvait être exclu que le nouveau système d’enregistrement des documents ne s’applique qu’aux documents nouvellement établis ou reçus par la Commission. Dans ce cas, l'introduction de ce système ne représenterait aucun progrès en ce qui concerne les documents qui ont été établis ou reçus par la Commission avant cette date et qui n'ont pas encore été inscrits au registre.

26. En ce qui concerne la déclaration de la Commission selon laquelle elle avait l'intention d'étendre progressivement le champ d'application de ses registres publics, le Médiateur a estimé que cette intention était certainement louable. Toutefois, la Commission n’a indiqué aucune date précise à laquelle son ou ses registres devraient finalement être conformes à l’article 11 du règlement (CE) no 1049/2001. En tout état de cause, il convenait de tenir compte du fait que près de six ans s'étaient écoulés depuis que le registre de la Commission était censé être devenu opérationnel en vertu de l'article 11, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1049/2001.

27. Compte tenu de ce qui précède, le Médiateur est parvenu à la conclusion que la Commission n’avait effectivement pas respecté l’article 11 du règlement en omettant d’inclure tous les documents pertinents dans son registre des documents. Un projet de recommandation sera donc présenté ci-après.

28. En ce qui concerne la question de savoir si la Commission a également commis une erreur en tenant plusieurs registres plutôt qu’un seul, la Médiatrice a considéré que le libellé de l’article 11 du règlement (CE) no 1049/2001 («un registre de documents») suggérait en effet que le législateur envisageait un registre unique par institution. Toutefois, le Médiateur a noté que la Commission soulignait que l'objectif de cette disposition était de permettre aux citoyens d'identifier les documents détenus par les institutions qui pourraient les intéresser. La Commission se demande si, compte tenu du nombre et de la diversité des documents qu'elle détient, un immense registre unique offrirait réellement le meilleur service au public. La Commission a également fait valoir que ses registres publics étaient complémentaires et que leur portée était bien définie. Le Médiateur a estimé que ces arguments n'étaient pas dénués de fondement. De l'avis du Médiateur, il ne saurait être exclu que l'objectif poursuivi par l'article 11 du règlement (CE) n° 1049/2001 puisse également être atteint si l'institution concernée tient plusieurs registres plutôt qu'un seul, pour autant que le champ d'application de ces registres soit clairement défini, qu'il n'y ait pas de chevauchements et que leur nombre et leur champ d'application ne soient pas de nature à créer une confusion et qu'il soit donc difficile pour le citoyen de trouver les informations qu'il recherche. Après un examen préliminaire des registres actuellement tenus par la Commission, le Médiateur a estimé que ces conditions semblaient actuellement remplies. Toutefois, étant donné que le projet de recommandation ci-dessous visait à encourager la Commission à élargir considérablement la portée de son ou ses registres, le Médiateur a estimé qu'il n'y avait pas lieu de poursuivre les enquêtes sur la question du nombre de registres pouvant et devant être maintenus à ce stade.

29. Compte tenu de ce qui précède, le Médiateur a adressé le projet de recommandation suivant à la Commission, conformément à l’article 3, paragraphe 6, de son statut:

La Commission devrait, dès que possible, inclure des références à tous les documents au sens de l'article 3, point a), qui sont en sa possession dans le registre prévu à l'article 11 du présent règlement, dans la mesure où cela n'a pas encore été fait.

Les arguments présentés au Médiateur après son projet de recommandation

30. Dans son avis circonstancié, la Commission a fait valoir que la définition très large du terme "document" figurant à l'article 3, point a), n'était pas compatible avec un registre complet et exhaustif des documents. Il a souligné que les pays dotés d'une législation sur l'accès aux documents associés aux registres publics ont inclus dans leur législation une définition plus précise et plus limitée des "documents". Inversement, dans les pays dotés d'une législation sur la «liberté d'information», il n'existe généralement pas de registres. La Commission a ajouté que le règlement (CE) no 1049/2001 combinait ces deux caractéristiques. De l'avis de la Commission, les registres publics constituent un instrument très précieux pour permettre aux citoyens d'identifier les documents susceptibles de les intéresser. Elle a toutefois fait valoir que la portée du droit d’accès excède la couverture des registres publics dans la mesure où l’accès peut être demandé à «tout contenu quel que soit son support».

31. La Commission a reconnu que la couverture de ses registres devait être étendue. Toutefois, elle a estimé qu'il ne pouvait être déduit du libellé de l'article 11 que le registre public devait couvrir tous les documents détenus par les institutions.

32. La Commission a en outre fait valoir que le fait qu’un registre ne contienne pas de références à tous les documents n’empêche pas les demandeurs de présenter des demandes d’accès. La pratique de la Commission a montré que les demandes sont souvent formulées en termes généraux, de manière à inclure tous les documents imaginables relatifs à un sujet donné. La Commission a souligné que, dans de tels cas, il appartenait à ses services d’identifier les documents pertinents.

33. La Commission a rappelé que ses registres étaient axés sur l’activité législative de l’UE, étant donné que la nécessité d’aider les citoyens à effectuer des recherches dans la législation et les projets législatifs de l’UE était considérée comme une priorité. Contrairement à ce qu'estime le Médiateur, il découle de l'article 12 et du considérant 6 du règlement (CE) n° 1049/2001 que ce dernier met l'accent sur les activités législatives des institutions. La Commission a toutefois ajouté que cela ne signifiait pas que les registres ne devaient pas couvrir d’autres documents. Il a réaffirmé qu'il avait l'intention de développer davantage ses registres afin d'y inclure des références à des documents liés à d'autres activités.

34. La Commission a indiqué qu'elle était en train de supprimer progressivement le système existant d'enregistrement des documents et d'introduire un nouveau système d'enregistrement centralisé. Certaines directions générales exploitaient déjà le nouveau système («Ares»). Ce nouveau système serait progressivement introduit dans l'ensemble de la Commission. D'importantes ressources financières et humaines ont été investies dans ce vaste projet (période de migration 2008-2010). Selon la Commission, la raison pour laquelle, dans le système actuel («Adonis»), il n’existait pas de base de données unique à l’échelle de la Commission était l’absence de niveaux de sécurité dans le système. Pour cette raison, les informations contenues dans le système Adonis ne pouvaient pas simplement être transférées dans un registre public. La Commission a noté qu'elle avait l'intention de commencer à transférer les dossiers dans un registre public une fois que le nouveau système d'enregistrement interne serait devenu opérationnel.

35. La Commission a conclu en déclarant qu'elle convenait qu'elle devait encore accroître la couverture de ses registres publics et qu'elle s'engageait à les développer davantage dans l'intérêt d'une transparence accrue. Il regrette toutefois qu'il ne soit pas en mesure d'accepter le projet de recommandation du Médiateur, car il est logiquement impossible de combiner une définition large et imprécise des documents avec un registre complet.

36. Dans ses observations, le plaignant a estimé que la réponse de la Commission était très décevante et n'ajoutait pas grand-chose à ce qu'elle avait dit auparavant.

37. De l'avis du plaignant, la réponse de la Commission suggérait que certains «niveaux de sécurité» étaient intégrés dans le nouveau système «Ares» et que seuls certains documents seraient inscrits au registre public. Si tel était le cas, la Commission construisait en réalité un système d’enregistrement destiné à ignorer le règlement no 1049/2001 et son article 3, sous a), et son article 11, en particulier. Le plaignant a suggéré que le Médiateur souhaiterait peut-être obtenir des informations ou des éclaircissements supplémentaires sur cette question, soit maintenant, soit à un stade ultérieur.

38. Le plaignant a souligné que, lorsque la Commission a lancé sa consultation publique sur le réexamen du règlement (CE) n° 1049/2001, elle n'avait pas suggéré de restreindre la définition du terme "document". Dans son rapport sur les résultats de la consultation publique sur le réexamen du règlement (CE) no 1049/2001 [6], la Commission avait déclaré ce qui suit: "En ce qui concerne la notion de "document", le sentiment général est que la définition large actuelle devrait être maintenue." Selon le plaignant, la première indication que la Commission avait l'intention de restreindre cette définition figurait dans un projet diffusé avant une réunion le 30 avril 2008, c'est-à-dire après que le Médiateur eut formulé son projet de recommandation le 7 avril 2008. Le plaignant s'est donc demandé s'il n'était pas raisonnable de demander s'il pouvait y avoir un lien entre le nouveau système d'enregistrement "Ares", le projet de recommandation du Médiateur et la modification susmentionnée concernant la définition de "document".

39. De l'avis du plaignant, la position de la Commission en ce qui concerne la présente plainte n'avait pas changé depuis sa première réponse. Le plaignant a ajouté que ce poste pouvait être décrit comme un cas d'intransigeance institutionnelle. De l'avis du plaignant, permettre la poursuite d'une telle situation créerait un précédent très dangereux pour les autres institutions et agences communautaires.

40. Le plaignant a conclu en exprimant l'espoir que le Médiateur soumettrait un rapport spécial au Parlement sur cette question.

Évaluation du Médiateur après son projet de recommandation

41. Le Médiateur estime que la Commission n'a avancé aucun argument qui l'obligerait à reconsidérer sa position. Au contraire, le Médiateur estime que l'avis circonstancié de la Commission renforce sa position.

42. Dans son avis circonstancié, la Commission a souligné que sa pratique montrait que les demandes sont souvent formulées en termes généraux, de manière à inclure tous les documents imaginables relatifs à un sujet donné, et qu’il appartenait alors à ses services d’identifier les documents pertinents. Le Médiateur estime qu'il est juste de supposer que la formulation large des demandes est souvent due au fait qu'il n'existe pas encore de registre suffisant des documents. L'explication de la Commission confirme donc précisément l'argument avancé par le Médiateur, à savoir que le registre devrait permettre aux citoyens d'identifier les documents en possession de la Commission. En outre, le Médiateur estime qu'il peut difficilement s'agir d'une utilisation économique des ressources pour tenter de pallier les lacunes du registre existant en forçant le personnel de la Commission à essayer de vérifier quels documents pourraient être couverts par une demande d'accès.

43. En ce qui concerne l'argument de la Commission selon lequel la nécessité d'aider les citoyens à consulter la législation de l'UE et les projets de législation était une priorité pour elle, la Médiatrice note que la Commission elle-même admet que cela ne signifie pas que les registres ne devraient pas couvrir d'autres documents. Le Médiateur note toutefois que, même à la fin de 2007, c'est-à-dire plus de cinq ans après la date à laquelle le registre aurait dû être opérationnel, les registres de la Commission sont encore essentiellement limités aux documents concernant les activités législatives de l'UE. La Commission a réaffirmé qu’elle avait l’intention de développer davantage ses registres afin d’y inclure des références à des documents liés à d’autres activités. Elle a déclaré qu'elle était déterminée à poursuivre le développement de ses registres dans l'intérêt d'une plus grande transparence. Le Médiateur estime toutefois que cet engagement, déjà exprimé par la Commission à des stades antérieurs, n'a jusqu'à présent pas été étayé par des mesures convaincantes.

44. La Commission a expliqué qu’un nouveau système d’enregistrement centralisé («Ares») était en cours d’introduction et qu’elle avait l’intention de commencer à transférer les enregistrements dans un registre public, une fois que le nouveau système d’enregistrement interne serait devenu opérationnel. Le Médiateur comprend toutefois que l'introduction de ce système dans l'ensemble de la Commission ne devrait être achevée qu'en 2010. En outre, bien que le nouveau système semble déjà être géré par certaines de ses directions générales, la Commission n'a pas expliqué pourquoi les documents détenus par ces directions générales n'ont pas encore été ajoutés aux registres de la Commission. Surtout, la Commission n'a fourni aucune explication quant aux documents qui seront ajoutés à ces registres. Étant donné que la Commission, dans son avis circonstancié, est allée jusqu'à affirmer qu'il était "logiquement impossible" de combiner une définition large et imprécise des documents avec un registre complet, l'effet de l'introduction du nouveau système d'enregistrement sur le contenu du registre de la Commission reste loin d'être clair.

45. Le Médiateur n'est toujours pas convaincu qu'il serait impossible, ou logiquement impossible, de tenir un registre de tous les documents qui sont dans la position de la Commission. Le registre de la correspondance adressée à son président, qui était disponible au moment où le président Prodi était en fonction, montre que de tels registres sont possibles. Toutefois, même si l’on devait accepter cet argument, il n’en demeure pas moins que plus de sept ans après l’adoption du règlement (CE) no 1049/2001, et malgré les engagements répétés d’élargir ses registres à des documents qui ne concernent pas l’activité législative de l’Union, la Commission n’a toujours pas tenu parole. Pire encore, le seul registre dont la portée dépassait manifestement celle des registres actuels de la Commission, c'est-à-dire le registre de la correspondance adressée au président de la Commission, a été supprimé.

46. Le Médiateur estime donc que la position qu'il a exprimée dans son projet de recommandation reste valable, sans qu'il soit nécessaire, du moins pour le moment, d'examiner plus avant les questions soulevées par le plaignant dans ses observations sur l'avis circonstancié.

B. Conclusions

47. Sur la base de son enquête sur cette plainte, le Médiateur formule la remarque critique suivante:

L'article 11, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2001 relatif à l'accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission dispose que chaque institution donne accès au public à un registre de documents. Les références aux documents sont consignées dans le registre sans délai. Conformément à l’article 11, paragraphe 2, du règlement (CE) no 1049/2001, pour chaque document, le registre contient un numéro de référence. De l'avis du Médiateur, le registre visé à l'article 11 ne peut atteindre son objectif de "rendre effectifs les droits des citoyens au titre du présent règlement" que s'il est aussi complet que possible. La Commission n'a pas contesté l'affirmation du plaignant selon laquelle seule une "fraction" de ses documents figure dans ses registres. Compte tenu de ce qui précède, le Médiateur conclut que la Commission n’a pas respecté l’article 11 du règlement en omettant d’inclure tous les documents pertinents dans son registre des documents. Cela constitue un cas de mauvaise administration.

48. L’article 3, paragraphe 7, du statut du Médiateur européen dispose qu’après avoir formulé un projet de recommandation et après avoir reçu l’avis circonstancié de l’institution ou de l’organe concerné, le Médiateur transmet un rapport au Parlement européen et à l’institution ou à l’organe concerné.

49. Le plaignant a demandé au Médiateur de soumettre son dossier au Parlement européen.

50. Le Médiateur estime que la présente affaire soulève une question importante et que l'établissement d'un rapport spécial serait donc justifié.

51. Il convient toutefois de noter que, le 20 novembre 2008, la commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures du Parlement européen a présenté un rapport sur l'accès du public aux documents du Parlement européen, de la Commission et du Conseil [mise en œuvre du règlement (CE) no 1049/2001][7], qui contient une proposition de résolution à adopter par le Parlement européen.

Point 6 de la proposition de résolution

prie instamment la Commission de suivre la recommandation du Médiateur européen (plainte 3208/2006/GG) concernant le registre de la Commission en ce qui concerne son obligation «d’inclure des références à tous les documents au sens de l’article 3, point a), qui sont en sa possession dans le registre prévu à l’article 11 du [règlement (CE) no 1049/2001], dans la mesure où cela n’a pas encore été fait».

52. Étant donné que le (projet) de recommandation du Médiateur a donc déjà été soumis à la session plénière du Parlement européen, le Médiateur estime qu'un rapport spécial sur cette question n'est pas nécessaire. Toutefois, le Médiateur enverra une copie de cette décision au Parlement européen, conformément à l'article 3, paragraphe 7, de son statut. Le plaignant et la Commission européenne seront également informés de cette décision.

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

Fait à Strasbourg, le 18 décembre 2008

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[1] JO 2001, L 145, p. 43.

[2] Ces deux documents sont disponibles sur le site internet du Médiateur (http://www.ombudsman.europa.eu).

[3] En ce qui concerne ce registre, voir le point 23 ci-dessous.

[4] Dans ce contexte, il semble utile de citer le point 2.1 (qui concerne la question des registres) du rapport de la Commission (document de travail des services de la Commission) du 16 janvier 2008 sur les résultats de la consultation publique sur le réexamen du règlement (CE) n° 1049/2001 (SEC/2008/29/2): «Dans les quatre catégories de correspondants, une large majorité estime que les informations sont difficiles à trouver dans les registres et sur les sites web. Pour la moitié de ces répondants, la portée de ces registres et sites web est également insuffisante.»

[5] Voir point 1.3 du rapport de la Commission du 29 avril 2003 sur l'application en 2002 du règlement 1049/2001 [COM(2003) 216 final]. À titre de comparaison, dans son rapport du 10 octobre 2008 sur l'application en 2007 du règlement (CE) n° 1049/2001 [COM(2008) 630 final], les registres de la Commission comptaient 86 887 références à la fin de 2005.

[6] (Non daté) Document de travail des services de la Commission, disponible sur le site web pertinent de la Commission (http://ec.europa.eu/transparency/revision/index_en.htm).

[7] Référence INI/2007/2154 (A6-0459/2008).