(Fait conformément à l'article 3, paragraphe 6, du statut du Médiateur européen (1))

LA PLAINTE

L'article 11 ("Registres") du règlement (CE) n° 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2001 relatif à l'accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (2) ("règlement n° 1049/2001") dispose ce qui suit:

«1. Pour que les droits des citoyens au titre du présent règlement soient effectifs, chaque institution donne au public accès à un registre de documents. L’accès au registre devrait être fourni sous forme électronique. Les références aux documents sont consignées dans le registre sans délai.

2. Pour chaque document, le registre contient un numéro de référence (y compris, le cas échéant, la référence interinstitutionnelle), l’objet et/ou une brève description du contenu du document et la date à laquelle il a été reçu ou établi et enregistré dans le registre. Les références sont faites d'une manière qui ne porte pas atteinte à la protection des intérêts visés à l'article 4.

3. Les institutions prennent immédiatement les mesures nécessaires pour établir un registre qui sera opérationnel au plus tard le 3 juin 2002."

Le plaignant, une organisation non gouvernementale britannique, a souligné que l'article 11 obligeait chacune des trois principales institutions de l'UE à mettre en place un registre public des documents. Selon le plaignant, le Conseil de l'Union européenne et le Parlement européen avaient mis en place de tels registres. Bien qu’il soit possible d’améliorer le champ d’application de ces registres, le plaignant a estimé qu’ils pouvaient globalement être considérés comme satisfaisant aux exigences du règlement (CE) no 1049/2001.

Le plaignant a toutefois fait valoir que le registre des documents de la Commission n'était pas conforme aux exigences du règlement (CE) n° 1049/2001. Ce registre ne contenait que des textes législatifs et des rapports adoptés par la Commission (y compris des documents SEC). Elle ne comprenait manifestement pas la grande majorité des documents produits et reçus par la Commission.

Le plaignant a souligné que, dans ses rapports annuels sur la mise en œuvre du règlement (CE) n° 1049/2001, la Commission avait simplement parlé d'"améliorer" progressivement son registre.

Le plaignant a fait observer que le considérant 10 et l'article 2, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1049/2001 prévoyaient que ce dernier ne couvrait pas seulement les documents établis par les institutions, mais également les documents reçus par celles-ci.

Selon le plaignant, l'obligation énoncée à l'article 11 devait être considérée dans le contexte de l'article 3, point a), du règlement (CE) n° 1049/2001, qui définissait le terme "document" comme "tout contenu quel que soit son support (écrit sur papier ou stocké sous forme électronique ou sous forme d'enregistrement sonore, visuel ou audiovisuel) concernant une question relative aux politiques, activités et décisions relevant de la compétence de l'institution".

De l'avis du plaignant, les obligations énoncées à l'article 11 devaient être considérées dans le contexte global de l'article 1er, qui obligeait les institutions "à assurer l'accès le plus large possible aux documents".

Le plaignant a estimé que le registre de la Commission ne satisfaisait pas à ces exigences car il ne contenait qu'une fraction des documents produits et reçus par la Commission dans le cadre de ses activités. Elle a ajouté que, quatre ans s'étant écoulés depuis la date limite fixée à l'article 11, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1049/2001, l'approche de la Commission constituait un cas de mauvaise administration.

De l'avis du plaignant, ce manquement a été aggravé par le fait que la Commission disposait de bases de données internes (par exemple, «Adonis») qui pouvaient servir de base à un registre public approprié des documents.

L'ENQUÊTE

L'avis de la Commission

Dans son avis, la Commission a formulé les observations suivantes:

Observations générales

L'article 11 ne stipule pas que le registre doit contenir des références à tous les documents. D'autre part, l'article 3, point a), donne une définition très large du terme "document". Un registre complet nécessitait une définition précise de ce qu'est un « document » qui doit être inclus dans le registre. C'était le cas en Suède, en Finlande et au Danemark, pays dotés d'un système d'accès du public à leurs documents fondé sur des registres, où une nette différence a été faite entre les "documents" en général et les "documents officiels", ces derniers étant les seuls documents auxquels s'appliquent des droits d'accès. En vertu du règlement (CE) n° 1049/2001, les registres étaient destinés à aider les demandeurs à identifier les documents pertinents; il s’agissait d’outils de recherche qui ne limitaient en rien la portée du droit d’accès.

Registres publics dans le domaine de la législation communautaire

Le règlement 1049/2001 régissait l’accès à tout type de document détenu par le Parlement, le Conseil et la Commission. Toutefois, comme l'ont montré les considérants 1, 2 et 6, ainsi que les articles 12 et 13, elle s'est particulièrement concentrée sur l'activité législative de ces institutions. L'activité législative de la Commission était bien couverte par les registres publics.

Le registre public des documents ouvert par la Commission le 3 juin 2002 contenait les éléments suivants:

• les références à tous les projets de propositions, rapports et communications (documents COM) avant leur adoption;
• le texte intégral de toutes les propositions, rapports et communications adoptés (documents finals de la Commission);
• les références des documents de travail et des principaux documents administratifs (documents SEC);
• les références des actes juridiques adoptés par la Commission (documents C);
• le texte intégral des ordres du jour et des procès-verbaux des réunions de la Commission.

En outre, un registre spécifique des documents relatifs au processus décisionnel de la Commission dans le cadre des pouvoirs délégués (procédures dites de «comitologie») a été ouvert en décembre 2003. Ce registre public sur la comitologie avait le contenu suivant:

• les ordres du jour des réunions des commissions;
• les projets de mesures d'exécution;
• comptes rendus analytiques des réunions des commissions;
• les résultats du vote en ce qui concerne les avis émis par une commission.

Dans un effort supplémentaire pour accroître la transparence des travaux préparatoires, la Commission a ouvert un registre spécifique sur les groupes d'experts.

En outre, le système Pre-Lex (http://ec.europa.eu/prelex) a fourni de nombreuses informations sur les différentes étapes du processus décisionnel entre les institutions, ainsi que des liens vers les sites contenant les documents eux-mêmes. Il a complété les registres susmentionnés et les registres du Parlement européen et du Conseil, donnant au public une vue d'ensemble de la législation en cours.

Autres outils d'information mis à la disposition du public

Cet accent particulier mis sur la législation ne signifie pas que les autres activités de la Commission ont été laissées dans l'ignorance. Toutes les directions générales de la Commission ont mis en place des sites web spécifiques fournissant des informations sur leurs politiques et activités, ainsi que l’accès aux documents clés.

Développements ultérieurs

La Commission étendrait progressivement le champ d'application de ses registres publics et d'autres outils d'information mis à la disposition du public. Les bases de données internes, auxquelles le plaignant avait fait référence, serviraient de base à des registres publics nouveaux ou élargis. En ce qui concerne «Adonis», il convient de préciser qu'il n'existe pas de base de données interne unique sur les documents de la Commission. Adonis était le logiciel commun utilisé par les services de la Commission pour l’enregistrement interne et le suivi du courrier et des documents. Chaque direction générale ou unité administrative dispose de son propre registre interne des documents. Dans un avenir proche, un nouveau système centralisé de gestion documentaire devrait remplacer le logiciel Adonis. Dans le cadre de son développement, un module d'exportation des références de documents de ce système vers un registre public était prévu.

Conclusion

Le plaignant n'avait fondé sa plainte que sur un seul registre de la Commission et n'avait pas tenu compte des autres outils d'information mis à la disposition du public. En outre, l’allégation selon laquelle le registre ne contiendrait que des textes législatifs et adopterait des rapports de la Commission serait erronée, étant donné que des références de documents auraient été introduites avant leur adoption.

Observations du plaignant

Dans ses observations, le plaignant a formulé les observations suivantes:

Le règlement 1049/2001 ne faisait pas référence aux «registres» au pluriel, c’est-à-dire que les documents pouvaient être énumérés dans une série de «registres». L'article 11 est sans ambiguïté dans sa référence à « un » registre de documents.

L'article 11 est sans ambiguïté et fait clairement référence à tous les documents. Étant donné que le règlement 1049/2001 contenait un certain nombre d’exceptions expresses à ses règles, il s’ensuit que si les rédacteurs avaient souhaité que l’article 11 ne s’applique qu’à certains documents, ils l’auraient expressément précisé.

De manière tout à fait extraordinaire, la Commission a cherché à remettre en question la définition du terme « document ». Toutefois, l'article 3, point a), du règlement (CE) n° 1049/2001 définit le terme "document". L’article 11 combiné à l’article 3, point a), était parfaitement clair: le registre devait contenir une référence à tous les documents tels que définis à l’article 3, point a).

Les références au droit national étaient dénuées de pertinence, étant donné que le règlement n° 1049/2001 ne dépendait pas du droit national pour son interprétation ou sa mise en œuvre. Au contraire, le fait que le droit national établisse une distinction entre les documents en général et les documents figurant dans un registre a prouvé a contrario que le législateur de l’Union n’avait pas l’intention d’établir une telle distinction.

Ces questions soulèvent un point fondamental. La Commission ne pouvait pas ignorer de manière flagrante ce qui était énoncé dans le règlement (CE) no 1049/2001. Sa réponse est d'autant plus préoccupante que la Commission a l'obligation, en tant que gardienne du traité, de veiller à la bonne application des règlements.

Le règlement (CE) n° 1049/2001 ne mettait pas «particulièrement l’accent» sur les activités législatives. Les références aux activités législatives figurant aux articles 12 et 13 complètent clairement les dispositions de l'article 11 en ce sens qu'elles ne font pas référence à un registre mais plutôt à un accès direct au contenu des références énumérées.

La Commission a déclaré que son activité législative était bien couverte par les registres publics. Toutefois, les termes utilisés par la Commission pour décrire ces registres étaient révélateurs, car ils indiquaient que seuls les documents COM et les ordres du jour/procès-verbaux définitifs adoptés étaient disponibles en texte intégral. Les autres catégories n'étaient que des références et n'étaient pas disponibles en texte intégral.

L'article 12 du règlement (CE) n° 1049/2001 concernait l'"accès direct" au texte intégral des documents. Selon l'article 12, paragraphe 2, il s'agissait "en particulier" de documents législatifs, "c'est-à-dire de documents établis ou reçus dans le cadre de procédures d'adoption d'actes juridiquement contraignants dans ou pour les États membres". L’article 12, paragraphe 3, dispose que, dans la mesure du possible, d’autres documents, notamment ceux relatifs au développement ou à la stratégie, devraient également être directement accessibles. Toutefois, en avril 2007, le plaignant avait réalisé une enquête auprès de trois directions générales de la Commission. Il ressort de cette enquête que, pour prendre un exemple, en ce qui concerne la direction générale de la justice et des affaires intérieures, le texte intégral de seulement 43 % des documents COM, 21 % des documents SEC et 0,5 % des décisions de la Commission (599) était directement accessible.

Le plaignant a donc déposé une autre plainte selon laquelle la Commission ne respectait pas les dispositions de l’article 12 du règlement (CE) no 1049/2001.

En ce qui concerne le registre de comitologie, la Commission a indiqué que tous les documents étaient disponibles en texte intégral. Cependant, ce n'était pas le cas. Par exemple, un certain nombre de comités n'ont pas publié d'ordre du jour et seulement environ les deux tiers des ordres du jour ont été énumérés.

En ce qui concerne les autres sources d’information, celles-ci n’étaient en aucun cas exhaustives et ne pouvaient être considérées comme répondant aux normes énoncées dans le règlement (CE) no 1049/2001. En outre, la fourniture d’«informations» ne doit pas être confondue avec l’accès aux documents au titre du règlement (CE) no 1049/2001.

La Commission a déclaré qu'elle étendrait progressivement le champ d'application de ses registres publics. Toutefois, il n'appartenait pas à la Commission de prendre son temps lorsqu'elle était tenue de fournir un registre public approprié à partir de la mi-2002. En outre, compte tenu de la position adoptée par la Commission dans son avis, rien ne garantissait que le nouveau système centralisé de gestion des documents auquel la Commission avait fait référence aboutirait à un véritable registre public des documents.

En ce qui concerne Adonis, si chaque direction générale dispose de son propre registre interne des documents, il convient de se demander pourquoi ces registres ne peuvent pas, à titre d'étape intermédiaire, être mis à la disposition du public.

Autres demandes
de renseignements

Après un examen attentif de l'avis de la Commission et des observations du plaignant, il est apparu que des enquêtes supplémentaires étaient nécessaires.

Le 5 juillet 2007, le Médiateur a donc demandé à la Commission de répondre aux questions suivantes:

1. Dans son rapport du 30 janvier 2004 sur l'application du règlement (CE) n° 1049/2001 [COM(2004) 45 final], la Commission a noté ce qui suit en ce qui concerne son registre et les registres du Parlement et du Conseil: "Les documents couverts par ces registres, en particulier celui de la Commission, doivent être progressivement étendus. Dans un premier temps, la Commission s’est concentrée sur l’enregistrement des documents législatifs qui sont également les documents pour lesquels l’accès direct est une priorité en vertu de l’article 12, paragraphe 2, du règlement.» Cette déclaration semble suggérer que les extensions du champ d’application du registre qui sont envisagées en l’espèce concernent des documents autres que ceux relatifs à l’activité législative de la Commission. Toutefois, les prorogations effectuées jusqu'à présent semblent essentiellement limitées à l'activité législative de la Commission. La Commission pourrait-elle dès lors préciser si elle estime que son ou ses registres doivent uniquement énumérer les documents relatifs à sa participation au processus législatif des Communautés et, dans l'affirmative, quelles sont les raisons de cette conviction?
2. Dans son rapport précité du 30 janvier 2004, la Commission note que si la "grande majorité" des demandes d'accès au Parlement et au Conseil résulte de la consultation des registres, à la Commission "seul un petit nombre de demandes concerne des documents identifiés dans les deux registres, celui des documents COM, C et SEC et celui du courrier du Président. (...) En outre, les demandes adressées à la Commission ne concernent généralement pas des activités législatives, mais plutôt le contrôle de l'application du droit communautaire." Dans son Livre vert du 18 avril 2007 sur "l'accès du public aux documents détenus par les institutions de la Communauté européenne. Un réexamen» [COM(2007) 185 final], la Commission elle-même a reconnu qu’«[i]l est possible d’améliorer le champ d’application des registres, en particulier ceux de la Commission». La Commission pourrait-elle expliquer pourquoi elle considère néanmoins que son approche actuelle de l’article 11 du règlement (CE) no 1049/2001 est conforme à la lettre et à l’esprit de ce règlement?
3. Dans sa réponse à la demande d'informations du Médiateur dans l'affaire 2350/2005/GG (3), la Commission a fait valoir que, compte tenu de la définition très large du terme "document" dans le règlement (CE) n° 1049/2001, il serait "impossible" de tenir un registre complet. Toutefois, dans son avis en l’espèce, la Commission a indiqué que chacune de ses directions générales ou unités administratives disposait de son propre registre interne des documents. La Commission pourrait-elle expliquer pourquoi ces registres internes ne peuvent pas être utilisés pour étendre le champ d’application du ou des registres établis en vertu de l’article 11 du règlement (CE) no 1049/2001?
4. Dans ses observations, le plaignant semble alléguer que la Commission n’a pas non plus respecté l’article 11 du règlement (CE) no 1049/2001 en proposant plusieurs registres plutôt qu’un seul. La Commission pourrait-elle fournir un avis complémentaire sur cette nouvelle allégation?

Réponse de la Commission

Dans sa réponse, la Commission a formulé les observations suivantes:

1. La Commission n'a pas considéré que ses registres publics ne devraient couvrir que les documents relatifs à ses activités législatives. Toutefois, elle a estimé que la traçabilité des documents législatifs était une priorité.
2. L'article 11 n'obligeait pas les institutions à énumérer tous leurs documents. En outre, il était impossible de mettre en place un registre complet, compte tenu de la définition large du terme "document" figurant à l'article 3, point a), du règlement (CE) n° 1049/2001. Toutefois, la Commission a l'intention d'étendre progressivement le champ d'application de ses registres publics, comme elle l'avait déjà fait avec le registre de comitologie et le registre des groupes d'experts.
3. La Commission ne dispose pas encore d'une base de données électronique unique pour l'enregistrement de ses documents. Il existait des règles communes pour l'enregistrement des documents et toutes les unités administratives utilisaient un logiciel commun. Toutefois, ces registres ne disposaient pas d'un format de données uniforme. En outre, elles ont été créées à des fins administratives internes et leur contenu ne peut pas être simplement transféré dans un registre public. Les données contenues dans les registres internes devraient être examinées, sélectionnées et reformatées au moyen d’interfaces avant de pouvoir être introduites dans un registre public. Cela nécessiterait des investissements importants, ce qui serait inutile puisque le système actuel sera remplacé par un système d'enregistrement unique.
4. L'article 11 du règlement (CE) n° 1049/2001 ne permet pas de conclure que les institutions devraient mettre en place un registre public unique. L'objectif de cette disposition était de permettre au public d'identifier les documents détenus par les institutions qui pourraient l'intéresser. Le règlement (CE) n° 1049/2001 n’indiquait pas la manière d’y parvenir. Compte tenu du nombre et de la diversité des documents détenus par la Commission, on peut se demander si un grand registre unique offrirait le meilleur service au public. Les registres publics de la Commission étaient complémentaires et leur portée était bien définie. La Commission ne savait pas que les utilisateurs avaient éprouvé des difficultés à consulter les registres, en raison du fait qu’il n’existait pas de registre unique de la Commission.

Observations du plaignant

Dans ses observations, le plaignant a maintenu sa plainte et exprimé sa déception devant le fait que la Commission avait simplement réitéré sa position. Elle a ajouté qu’il était extraordinaire que la Commission, qui était dépositaire du droit de l’Union, pense qu’elle pouvait simplement ignorer ou réinterpréter les obligations qui lui incombent en vertu du règlement no 1049/2001.

LA DÉCISION

1 La portée de l'enquête du Médiateur

1.1 La présente plainte a été présentée au Médiateur par une organisation non gouvernementale britannique. Dans sa plainte, le plaignant alléguait que la Commission européenne avait manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 11 ("Registres") du règlement (CE) n° 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2001 relatif à l'accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (4) ("règlement 1049/2001"). Le plaignant a fait valoir que ce registre devrait inclure tous les documents au sens de l'article 3, point a), du règlement (CE) n° 1049/2001 qui étaient en la possession de la Commission, mais que le registre de la Commission ne comprenait pas la grande majorité des documents produits et reçus par cette institution.

1.2 Dans ses observations sur l'avis de la Commission, le plaignant a également fait valoir qu'en proposant plusieurs registres plutôt qu'un seul, la Commission n'avait pas non plus respecté l'article 11 du règlement (CE) n° 1049/2001. Étant donné que cette allégation était étroitement liée à l’objet de la plainte initiale, le Médiateur a décidé de l’inclure dans la présente enquête.

1.3 Dans ses observations sur l'avis de la Commission, le plaignant a fait valoir que la Commission n'avait pas non plus respecté l'article 12 du règlement (CE) n° 1049/2001. Étant donné que le plaignant ne semblait pas encore avoir fait les démarches préalables appropriées auprès de la Commission sur cette question, le Médiateur a décidé que cette nouvelle allégation ne devrait pas faire l'objet d'une enquête en l'espèce.

2 Sur le prétendu manquement de la Commission aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 11 du règlement n° 1049/2001

2.1 Le plaignant a fait valoir que la Commission avait manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 11 du règlement (CE) n° 1049/2001 (1) parce que son registre des documents ne contenait qu'une fraction des documents produits et reçus par la Commission dans le cadre de ses activités et (2) parce qu'elle proposait plusieurs registres plutôt qu'un seul.

2.2 Dans son avis et dans sa réponse à une demande d'informations complémentaires, la Commission a formulé les observations suivantes:

• L'article 11 n'obligeait pas les institutions à énumérer tous leurs documents.
• Le règlement 1049/2001 régissait l’accès à tout type de document détenu par le Parlement, le Conseil et la Commission. Toutefois, elle s'est particulièrement concentrée sur l'activité législative de ces institutions, comme l'ont montré les considérants 1, 2 et 6 ainsi que les articles 12 et 13. L'activité législative de la Commission était bien couverte par le registre public des documents ouvert par la Commission le 3 juin 2002, par un registre supplémentaire des documents relatifs au processus décisionnel de la Commission dans le cadre des pouvoirs délégués (procédures dites de «comitologie») qui avait été ouvert en décembre 2003 et par un registre spécifique des groupes d'experts. En outre, le système Pre-Lex (http://ec.europa.eu/prelex) a fourni de nombreuses informations sur les différentes étapes du processus décisionnel entre les institutions, ainsi que des liens vers les sites contenant les documents eux-mêmes.
• La Commission n'a pas considéré que ses registres publics ne devraient couvrir que les documents relatifs à ses activités législatives. L'accent particulier mis sur la législation ne signifie pas que les autres activités de la Commission ont été laissées dans l'ignorance. Toutes les directions générales de la Commission ont mis en place des sites web spécifiques fournissant des informations sur leurs politiques et activités, ainsi que l’accès aux documents clés.
• Compte tenu de la définition large du terme "document" figurant à l'article 3, point a), du règlement (CE) n° 1049/2001, il n'a pas été possible de mettre en place un registre complet. Toutefois, la Commission a l'intention d'étendre progressivement le champ d'application de ses registres publics, comme elle l'avait déjà fait avec le registre de comitologie et le registre des groupes d'experts.
• La Commission ne disposait pas encore d'une base de données électronique unique pour l'enregistrement de ses documents. Chaque direction générale ou unité administrative dispose de son propre registre interne des documents. Toutefois, ces registres ne disposaient pas d'un format de données uniforme. En outre, elles ont été créées à des fins administratives internes et leur contenu ne peut pas être simplement transféré dans un registre public. Les données contenues dans les registres internes devraient être examinées, sélectionnées et reformatées au moyen d’interfaces avant de pouvoir être introduites dans un registre public. Cela nécessiterait des investissements importants, ce qui serait inutile puisque le système actuel sera remplacé par un système d'enregistrement unique. Dans un avenir proche, un nouveau système centralisé de gestion documentaire devrait remplacer le logiciel actuellement utilisé. Dans le cadre de son développement, un module d'exportation des références de documents de ce système vers un registre public était prévu.
• En vertu du règlement (CE) n° 1049/2001, les registres étaient destinés à aider les demandeurs à identifier les documents pertinents; il s’agissait d’outils de recherche qui ne limitaient en rien la portée du droit d’accès.
• L'article 11 du règlement (CE) n° 1049/2001 ne permet pas de conclure que les institutions devraient mettre en place un registre public unique. L'objectif de cette disposition était de permettre au public d'identifier les documents détenus par les institutions qui pourraient l'intéresser. Le règlement (CE) n° 1049/2001 n’indiquait pas la manière d’y parvenir. Compte tenu du nombre et de la diversité des documents détenus par la Commission, on peut se demander si un grand registre unique offrirait le meilleur service au public. Les registres publics de la Commission étaient complémentaires et leur portée était bien définie.

2.3 Dans ses observations, le plaignant a fait valoir que l'article 11 du règlement (CE) n° 1049/2001 était sans ambiguïté et faisait clairement référence à tous les documents au sens de l'article 3, point a). En outre, l'article 11 ne faisait pas référence aux "registres", mais à un "registre" de documents. Le plaignant a fait valoir que la Commission ne pouvait ignorer de manière flagrante les dispositions du règlement (CE) n° 1049/2001. Le plaignant a ajouté que la réponse de la Commission était d'autant plus préoccupante que la Commission avait l'obligation, en tant que gardienne du traité, de veiller à la bonne application des règlements.

Le plaignant a fait valoir que le règlement (CE) n° 1049/2001 ne mettait pas «particulièrement l’accent» sur les activités législatives. Selon elle, les références aux activités législatives figurant aux articles 12 et 13 complètent clairement les dispositions de l'article 11 en ce qu'elles ne font pas référence à un registre mais plutôt à un accès direct au contenu des références énumérées. Le plaignant a également exprimé des doutes quant à la déclaration de la Commission selon laquelle son activité législative était bien couverte par les registres publics. En ce qui concerne les autres sources d'information, le plaignant a fait valoir qu'elles n'étaient en aucun cas exhaustives et qu'on ne pouvait pas dire qu'elles satisfaisaient aux normes énoncées dans le règlement (CE) n° 1049/2001. En outre, la fourniture d’informations ne doit pas être confondue avec l’accès aux documents au titre du règlement (CE) no 1049/2001.

En ce qui concerne la déclaration de la Commission selon laquelle elle étendrait progressivement le champ d'application de ses registres publics, le plaignant a estimé qu'il n'appartenait pas à la Commission de prendre son temps lorsqu'elle était tenue de fournir un registre public approprié à partir de la mi-2002. En outre, compte tenu de la position adoptée par la Commission dans son avis, rien ne garantissait que le nouveau système centralisé de gestion des documents auquel la Commission avait fait référence aboutirait à un véritable registre public des documents.

2.3 L'article 11 du règlement (CE) n° 1049/2001 dispose ce qui suit:

«1. Pour que les droits des citoyens au titre du présent règlement soient effectifs, chaque institution donne au public accès à un registre de documents. L’accès au registre devrait être fourni sous forme électronique. Les références aux documents sont consignées dans le registre sans délai.

2. Pour chaque document, le registre contient un numéro de référence (y compris, le cas échéant, la référence interinstitutionnelle), l’objet et/ou une brève description du contenu du document et la date à laquelle il a été reçu ou établi et enregistré dans le registre. Les références sont faites d'une manière qui ne porte pas atteinte à la protection des intérêts visés à l'article 4.

3. Les institutions prennent immédiatement les mesures nécessaires pour établir un registre qui sera opérationnel au plus tard le 3 juin 2002."

2.4 Il convient de rappeler que le Médiateur a déjà eu l'occasion d'examiner cette disposition dans la recommandation d raft et le rapport spécial ultérieur qu'il a présenté dans l'affaire 917/2000/GG, qui concernait le Conseil de l'Union européenne (5). Dans cette affaire, le Médiateur est parvenu à la conclusion que le registre tenu par le Conseil devrait comprendre tous les documents présentés au Conseil. Étant donné que le plaignant dans cette affaire n’était préoccupé que par ce type de document, le Médiateur n’avait pas à examiner si d’autres documents, tels que la correspondance avec d’autres institutions ou des tiers, devaient également être inclus dans le registre. Toutefois, la Médiatrice a noté que le registre pertinent était destiné, comme le souligne l’article 11 du règlement (CE) no 1049/2001, à «[r]endre effectifs les droits des citoyens au titre de ce règlement». L'article 2, paragraphe 3, dispose que le règlement s'applique à "tous" les documents détenus par une institution, "c'est-à-dire les documents établis ou reçus par elle et en sa possession, dans tous les domaines d'activité de l'Union européenne". Le considérant 4 indique que l'objectif du règlement (CE) n° 1049/2001 est de donner "le plus large effet possible au droit d'accès du public". À la lumière de ces dispositions, le Médiateur a estimé que le registre visé à l'article 11 ne pouvait atteindre son objectif de "rendre effectifs les droits des citoyens au titre du présent règlement" que s'il était aussi complet que possible.

2.5 Le Médiateur note que la Commission a avancé un certain nombre d'arguments à l'appui de son point de vue selon lequel l'article 11 ne l'oblige pas à inclure tous les documents qui sont en sa possession et qui concernent ses activités dans son ou ses registres de documents.

2.6 En ce qui concerne l'argument de la Commission qui semble se fonder sur le libellé de l'article 11, il est vrai que cette disposition n'indique pas explicitement que tous les documents susmentionnés doivent être inscrits au registre des documents de la Commission. Toutefois, l'article 11, paragraphe 1, dispose que "les références aux documents sont consignées dans le registre sans délai". Étant donné que le terme "document" est défini à l'article 3, point a), du règlement (CE) n° 1049/2001 comme "tout contenu quel que soit son support (écrit sur papier ou stocké sous forme électronique ou sous forme d'enregistrement sonore, visuel ou audiovisuel) concernant une question relative aux politiques, activités et décisions relevant de la compétence de l'institution", il est logique de supposer que tous ces documents doivent être inscrits au registre. Si le législateur avait voulu que le terme "document" ait une signification différente et plus limitée à l'article 11 du règlement (CE) n° 1049/2001, on aurait pu s'attendre à ce qu'il inclue une disposition à cet effet. Il convient de noter dans ce contexte que l'article 9 concerne le traitement des documents "sensibles" et que l'article 12, paragraphe 2, fait référence aux documents "législatifs". Cela confirme que le législateur a établi une distinction entre certaines catégories de documents dans les cas où il le jugeait approprié. L'absence d'une telle distinction à l'article 11 ne peut guère être interprétée autrement que comme signifiant que tous les documents au sens de l'article 3, point a), sont censés être couverts par cette disposition.

2.7 En tout état de cause, l'interprétation retenue par le Médiateur dans l'affaire 917/2000/GG semble être la seule qui rende justice à l'effet utile de l'article 11. Comme le confirme expressément l'article 11, paragraphe 1, l'objectif poursuivi par cette disposition est de "rendre effectifs les droits que le présent règlement confère aux citoyens". Toutefois, pour pouvoir exercer leur droit d’accès aux documents en vertu du règlement (CE) no 1049/2001, les citoyens doivent disposer d’informations suffisantes sur les documents qui sont entre les mains des institutions. Il est en effet difficile de voir comment un citoyen pourrait faire bon usage de son droit d'accès s'il ne sait même pas quels documents sont détenus par une institution. Cela est d’ailleurs confirmé par la Commission elle-même. Dans son rapport du 30 janvier 2004 sur l'application du règlement (CE) n° 1049/2001 [COM(2004) 45 final, p. 39], la Commission a noté que si la «grande majorité» des demandes d'accès au Parlement et au Conseil découlent de la consultation des registres, à la Commission «seul un petit nombre de demandes concernent des documents identifiés dans les deux registres, celui des documents COM, C et SEC et celui du courrier du Président (6). (...) En outre, les demandes adressées à la Commission ne concernent généralement pas des activités législatives, mais plutôt le contrôle de l'application du droit communautaire." Le Médiateur estime que cette déclaration confirme clairement que la portée du ou des registres tenus par la Commission est insuffisante (7).

2.8 En ce qui concerne l'argument de la Commission selon lequel le règlement 1049/2001 met particulièrement l'accent sur l'activité législative des institutions de l'UE, le Médiateur estime que cet argument n'est pas convaincant. Il convient de noter que, parmi les considérants ou dispositions invoqués par la Commission dans ce contexte, seul l’article 12 fait référence aux registres. En outre, ces considérants et dispositions ne concernent pas la question de l’accès aux documents, en général, mais la question de savoir comment cet accès doit être accordé. L'article 12, paragraphe 2, dispose que les "documents législatifs" devraient, dans la mesure du possible, être rendus "directement" accessibles. Étant donné que l’article 12, paragraphe 1, dispose que les institutions «mettent, dans la mesure du possible, des documents directement à la disposition du public sous forme électronique ou par l’intermédiaire d’un registre», cela signifie que les documents législatifs ne devraient de préférence pas être rendus accessibles en étant inscrits dans un registre, mais «directement... sous forme électronique». L’importance ainsi accordée à la possibilité d’un accès direct aux documents législatifs ne signifie manifestement pas que la Commission devrait être en droit de s’abstenir d’inscrire d’autres documents sur son registre.

2.9 Le Médiateur note que les registres de documents tenus par la Commission à l'heure actuelle ne semblent concerner que l'activité législative des institutions de l'UE et certains documents adoptés par la Commission. Comme indiqué ci-dessus, le plaignant a exprimé des doutes quant à la déclaration de la Commission selon laquelle son activité législative était bien couverte par les registres publics. Le Médiateur estime toutefois que la présente affaire ne l'oblige pas à poursuivre ses enquêtes sur cette question. En réponse à une question qui lui a été posée en ce sens, la Commission a confirmé qu’elle ne considérait pas que son ou ses registres publics ne devaient couvrir que les documents relatifs à ses activités législatives. Toutefois, il est tout à fait clair que les registres actuellement tenus par la Commission ne font pas référence à de nombreux documents qui concernent les activités de la Commission et qui sont en sa possession. Il convient de noter à cet égard que la Commission n'a pas contesté l'affirmation du plaignant selon laquelle seule une "fraction" des documents de la Commission figure dans ses registres. Le fait que certains documents «clés» puissent être disponibles sur des sites web spécifiques gérés par des services individuels de la Commission ou que ces sites web fournissent des informations supplémentaires n’affecte pas cette conclusion.

2.10 Le Médiateur note que la Commission a également fait valoir qu'il était impossible de mettre en place un registre complet, compte tenu de la définition large du terme "document" figurant à l'article 3, point a), du règlement (CE) n° 1049/2001. Le Médiateur n'est pas convaincu qu'il serait impossible d'établir un registre complet des documents établis ou reçus par la Commission. Comme la Commission l'a reconnu, chacune de ses directions générales ou unités administratives dispose de son propre registre interne des documents. Le Médiateur a donc du mal à comprendre pourquoi il devrait être impossible pour la Commission d'établir un registre complet des documents sur la base des registres internes existants.

2.11 Dans sa réponse à la demande d'informations complémentaires du Médiateur, la Commission a souligné que les registres internes existants avaient été créés à des fins administratives internes et que leur contenu ne pouvait pas être simplement transféré dans un registre public. Selon la Commission, les données contenues dans les registres internes devraient être examinées, sélectionnées et reformatées au moyen d’interfaces avant de pouvoir être introduites dans un registre public. La Commission a ajouté que cela nécessiterait des investissements importants, ce qui serait inutile puisque le système actuel sera remplacé par un système d'enregistrement unique. Le Médiateur n'est pas convaincu par ces arguments. Comme l'observe à juste titre le plaignant, l'article 11, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1049/2001 prévoit que le registre public des documents doit être opérationnel au plus tard le 3 juin 2002. Étant donné que le règlement a été adopté le 30 mai 2001, la Commission semble avoir eu suffisamment de temps pour prendre les dispositions nécessaires au bon fonctionnement de son registre. Si le format ou le contenu des données nécessaires à ce registre différait entre ses directions générales ou d'autres unités, il est difficile de comprendre pourquoi la Commission n'a pas agi rapidement pour adopter les mesures nécessaires à l'harmonisation de ces systèmes. Ce manquement est d’autant plus difficile à comprendre que la Commission a pu, avant même l’entrée en vigueur du règlement n° 1049/2001, établir un registre de la correspondance adressée à son président de l’époque ainsi que des réponses à cette correspondance. Selon les informations publiées par la Commission, ce registre contenait, au 31 décembre 2002, des références à 34 383 documents (8).

2.12 Le Médiateur note que la Commission a indiqué que son système actuel d'enregistrement des documents sera remplacé par un système d'enregistrement unique. Toutefois, comme l'a souligné le plaignant, rien ne garantit clairement que le nouveau système débouchera sur un véritable registre public des documents. La Commission a accusé que, dans le cadre du développement du nouveau système, un module pour l'exportation des références de documents de ce système vers un registre public était prévu. Toutefois, la Commission n’a fourni aucune indication ni aucun engagement quant à la mesure dans laquelle cette possibilité sera utilisée. Le Médiateur note en particulier que la Commission n'a fourni aucune information précise quant à savoir si elle étendrait le champ d'application du ou des registres actuels une fois que le nouveau système d'enregistrement des documents aura été mis en place. En outre, la Commission n'a fourni aucune information précise sur la date exacte à laquelle ce nouveau système devrait devenir opérationnel.

2.13 En outre, et en l'absence de toute autre information à ce sujet de la part de la Commission, il ne peut être exclu que le nouveau système d'enregistrement des documents ne s'applique qu'aux documents nouvellement établis ou reçus par la Commission. Dans ce cas, l'introduction de ce système ne permettrait pas de progresser en ce qui concerne les documents qui ont été établis ou reçus par la Commission avant cette date et qui n'ont pas encore été inscrits au registre.

2.14 En ce qui concerne la déclaration de la Commission selon laquelle elle avait l'intention d'étendre progressivement le champ d'application de ses registres publics, le Médiateur estime que cette intention est certainement louable. Toutefois, la Commission n’a indiqué aucune date précise à laquelle son ou ses registres devraient enfin être conformes à l’article 11 du règlement (CE) no 1049/2001. En tout état de cause, il convient de tenir compte du fait que près de six ans se sont écoulés depuis que le registre de la Commission était censé être devenu opérationnel en vertu de l’article 11, paragraphe 3, du règlement (CE) no 1049/2001.

2.15 Compte tenu de ce qui précède, le Médiateur conclut que la Commission n'a effectivement pas respecté l'article 11 du règlement en omettant d'inclure tous les documents pertinents dans son registre des documents. Un projet de recommandation sera donc élaboré.

2.16 En ce qui concerne la question de savoir si la Commission a également commis une erreur en tenant plusieurs registres plutôt qu'un seul, le Médiateur estime que le libellé de l'article 11 du règlement (CE) n° 1049/2001 ("un registre de documents") suggère en effet que le législateur a envisagé un registre unique par institution. Toutefois, le Médiateur note que la Commission a souligné que l'objectif de cette disposition était de permettre aux citoyens d'identifier les documents détenus par les institutions qui pourraient les intéresser. La Commission s'est demandé si, compte tenu du nombre et de la diversité des documents qu'elle détient, un énorme registre unique offrirait vraiment le meilleur service au public. La Commission a également fait valoir que ses registres publics étaient complémentaires et que leur portée était bien définie. Le Médiateur estime que ces arguments ne sont pas dénués de fondement. De l'avis du Médiateur, il ne peut être exclu que l'objectif poursuivi par l'article 11 du règlement (CE) n° 1049/2001 puisse également être atteint si l'institution concernée tient plusieurs registres plutôt qu'un seul, à condition que le champ d'application de ces registres soit clairement défini, qu'il n'y ait pas de chevauchements et que le nombre et le champ d'application de ces registres ne soient pas de nature à créer une confusion et, partant, à empêcher le citoyen de trouver les informations qu'il recherche. Après examen préliminaire des registres actuellement tenus par la Commission, le Médiateur estime que ces conditions semblent actuellement remplies. Toutefois, étant donné que le projet de recommandation ci-dessous vise à encourager la Commission à élargir considérablement la portée de son ou ses registres, le Médiateur estime qu'il n'y a pas lieu de poursuivre les enquêtes sur la question du nombre de registres qui pourraient et devraient être maintenus à ce stade.

3 Conclusion

Compte tenu de ce qui précède, le Médiateur adresse le projet de recommandation suivant à la Commission, conformément à l’article 3, paragraphe 6, de son statut:

Le projet de recommandation

La Commission devrait, dès que possible, inclure des références à tous les documents au sens de l'article 3, point a), qui sont en sa possession dans le registre prévu à l'article 11 du présent règlement, dans la mesure où cela n'a pas encore été fait.

La Commission et le plaignant seront informés de ce projet de recommandation. Conformément à l'article 3, paragraphe 6, du statut du Médiateur, la Commission transmet un avis circonstancié au plus tard le 15 juillet 2008. L'avis circonstancié pourrait consister en l'acceptation de la décision du Médiateur et en une description des mesures prises pour mettre en œuvre le projet de recommandation.

Strasbourg, le 7 avril 2008

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

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(1) Décision 94/262 du Parlement européen, du 9 mars 1994, concernant le statut et les conditions générales d’exercice des fonctions du médiateur (JO 1994, L 113, p. 15).

(2) JO 2001, L 145, p. 43.

(3) Cette enquête portait sur une plainte contre l’Office européen de lutte antifraude. La décision du Médiateur est disponible sur son site internet (http://www.ombudsman.europa.eu).

(4) JO 2001, L 145, p. 43.

(5) Ces deux documents sont disponibles sur le site internet du Médiateur (http://www.ombudsman.europa.eu).

(6) En ce qui concerne ce registre, voir le point 2.11 ci-dessous.

(7) Dans ce contexte, il semble utile de citer le point 2.1 (qui concerne la question des registres) du rapport de la Commission (document de travail des services de la Commission) du 16 janvier 2008 sur les résultats de la consultation publique sur le réexamen du règlement (CE) n° 1049/2001 (SEC/2008/29/2): «Dans les quatre catégories de correspondants, une large majorité estime que les informations sont difficiles à trouver dans les registres et sur les sites web. Pour la moitié de ces répondants, la portée de ces registres et sites web est également insuffisante.»

(8) Voir point 1.3 du rapport de la Commission du 29 avril 2003 sur l'application en 2002 du règlement 1049/2001 [COM(2003) 216 final]. À titre de comparaison, dans son rapport du 24 septembre 2007 sur l'application en 2005 (l'année la plus récente pour laquelle des statistiques semblent être disponibles) du règlement (CE) n° 1049/2001 [COM(2007) 548 final], les registres de la Commission comptaient 61085 références à la fin de 2005.