Antécédents de la plainte

1. Le public s'est largement inquiété des effets possibles des pesticides sur les populations d'abeilles.  La plainte, émanant d’une ONG environnementale, concerne la transparence des positions prises par les États membres dans le processus d’adoption d’un document d’orientation sur l’évaluation des risques liés à l’incidence des pesticides sur les abeilles ^[1] (ci-après les «orientations sur les abeilles»)^[2].

2. À la suite d'une demande de la Commission européenne, l'Autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA) a publié une première version des orientations proposées pour les abeilles en 2013. L’EFSA a révisé le projet d’orientations en 2014.

3. Conformément au droit de l’Union applicable ^[3], les documents d’orientation élaborés par l’EFSA sont adoptés par la Commission, en tenant compte de l’avis des États membres ^[4]. Des représentants des États membres se réunissent et émettent leur avis sur les documents d’orientation relevant du comité permanent des végétaux, des animaux, des denrées alimentaires et des aliments pour animaux, un comité dit de «comitologie»^[5]. Le comité est présidé par la Commission, qui conserve des copies des documents soumis au comité et produits par celui-ci.

4. En raison de l’absence d’accord entre les États membres au sein du comité permanent, l’adoption des orientations sur les abeilles par la Commission a été retardée depuis 2013.

5. En septembre 2018, le plaignant, l’organisation française à but non lucratif POLLINIS, a demandé à la Commission l’accès du public à «toute la correspondance (y compris les courriels), les ordres du jour, les procès-verbaux des réunions et tout autre rapport de ces réunions entre des fonctionnaires/représentants/commissaire/membre du cabinet de la DG SANTE et les membres du comité permanent des végétaux, des animaux, des denrées alimentaires et des aliments pour animaux, concernant le document d’orientation de l’EFSA sur l’évaluation des risques des produits phytopharmaceutiques pour les abeilles (Apis mellifera, Bombus spp. et abeilles solitaires» au cours de la période comprise entre juillet 2013 et septembre 2018.

6. La Commission a répondu à la demande du plaignant le 13 novembre 2018.  Elle a identifié 16 documents comme relevant du champ d’application de la demande. Les 16 documents sont tous des échanges de courriels entre la Commission et les États membres concernant leurs positions sur le projet d’orientations pour les abeilles.

7. La Commission a refusé d’accorder l’accès aux documents au motif que leur divulgation porterait atteinte au processus décisionnel ^[6] au sein du comité permanent.

8. À l’appui de son refus, la Commission a fait observer que le règlement intérieur type des comités permanents (ci-après le «règlement intérieur type des comités») excluait explicitement la divulgation des positions des différents États membres ^[7]. La Commission a également fait valoir que, dans le cadre des comités permanents, la Commission et les États membres doivent être «libres de toute pression extérieure» et que « [p]ublier la divulgation des références aux différents États membres empêcherait les États membres d’exprimer franchement leur point de vue».

9. Le 14 novembre 2018, le plaignant a demandé à la Commission de réexaminer sa décision. Elle a fait valoir qu’il existait un intérêt public supérieur à la divulgation, étant donné que les citoyens ont besoin de savoir pourquoi les orientations sur les abeilles n’ont, à plusieurs reprises, pas été approuvées par le comité permanent. Elle a fait valoir que cela nuisait à la survie des abeilles.

10. Le 3 décembre 2018, la Commission a confirmé les conclusions de sa décision initiale. Insatisfait de la réponse de la Commission, le plaignant s’est adressé au Médiateur le 12 décembre 2018.

Recommandation du Médiateur

11. Dans sa recommandation ^[8], la Médiatrice a estimé que les documents en cause devraient, compte tenu du contexte dans lequel ils ont été rédigés et de leur finalité, bénéficier de l’accès plus large accordé aux «documents législatifs» en vertu du droit de l’Union relatif à l’accès du public aux documents. Un accès plus large à ces documents est essentiel pour faire en sorte que les citoyens de l’Union puissent exercer leur droit, fondé sur les traités, de participer à la vie démocratique de l’Union. Le Médiateur a également considéré que les documents en question contenaient des informations environnementales, telles que définies dans le règlement Aarhus. Pour cette raison également, un accès plus large devrait être accordé.

12. La Médiatrice a conclu que l’exception invoquée par la Commission pour refuser l’accès du public aux courriels contenant les positions des représentants des États membres devait être appliquée d’autant plus restrictivement.

13. La Médiatrice n’a pas considéré comme déterminant l’argument de la Commission selon lequel la divulgation des courriels contenant les positions des États membres est contraire au règlement intérieur type des comités ^[9]. Elle accepte que ces règles prévoient que les positions des différents États membres ne doivent pas être divulguées. Toutefois, le règlement intérieur ne fait que refléter un choix fait par la Commission quant à la manière d’organiser les travaux des comités. Il peut choisir de modifier ces règles de procédure à tout moment. La Commission ne pouvait avancer un argument convaincant selon lequel il est «lié à une règle» de ne pas libérer les positions des États membres que si la règle était contenue dans la législation de l’Union. À cet égard, la Médiatrice a fait observer que la divulgation des positions des États membres n’est pas interdite par la législation de l’Union applicable, à savoir le règlement de comitologie.

14. En substance, la position de la Commission est qu’elle ne peut pas divulguer les documents parce qu’elle a choisi de mettre en place, par l’intermédiaire du règlement de procédure, un système de non-divulgation. C'est un argument auto-réalisateur et circulaire. En revanche, les règles relatives à l’accès du public aux documents figurent dans une législation spécifique, à savoir le règlement (CE) no 1049/2001 et, pour les informations environnementales, le règlement (CE) no 1367/2006.

15. La Médiatrice a également constaté que la Commission n’avait pas démontré comment les représentants des États membres seraient soumis à des pressions extérieures en cas de divulgation des documents. Elle n’a pas non plus montré comment, en cas de pression, la capacité des États membres à agir en toute indépendance serait affectée. Le Médiateur note que nous ne nous référons pas ici aux individus, mais aux États membres, dont les gouvernements élus sont bien habitués à traiter des questions qui font l'objet d'un débat public sérieux et animé.

16. Le Médiateur n’est pas d’accord avec l’affirmation selon laquelle la divulgation des documents affecterait, prolongerait ou compliquerait gravement le bon déroulement du processus décisionnel ^[10].

17. À la lumière de ce qui précède, la Médiatrice a estimé que le refus de la Commission d’accorder l’accès du public aux positions des États membres sur le projet d’orientations sur les abeilles constituait une mauvaise administration. Elle formule donc la recommandation suivante (conformément à l’article 3, paragraphe 6, du statut du Médiateur européen):

«La Commission devrait accorder l’accès du public aux documents demandés, en montrant les positions des États membres sur le projet d’orientations pour les abeilles, conformément aux principes expliqués ci-dessus».

18. Dans sa réponse à la recommandation du Médiateur, se référant à la fois à l’article 13 du règlement intérieur type des comités et au règlement de comitologie, la Commission a réitéré son argument selon lequel les règles applicables aux procédures de comitologie préservent la confidentialité des positions individuelles des États membres. La Commission a conclu qu’elle n’était donc pas en mesure de divulguer les positions des États membres sur le projet d’orientations pour les abeilles.

19. La Commission a expliqué qu’elle avait présenté des propositions visant à modifier le règlement de comitologie afin d’accroître encore la transparence et la responsabilité, notamment en rendant publics les votes des représentants des États membres au sein du comité d’appel. Il a également noté qu'il poursuivrait sa réflexion sur la manière d'assurer une plus grande transparence dans les procédures de comitologie, en gardant à l'esprit les différences entre le processus décisionnel législatif et le processus décisionnel relatif à l'adoption d'actes non législatifs.

20. Le plaignant a commenté la réponse de la Commission en déclarant qu’elle «déplore que la Commission ait décidé d’ignorer la recommandation de la Médiatrice».

21. Le plaignant a souligné que les règles de confidentialité du règlement intérieur type ne sont pas mentionnées dans le règlement de comitologie. Elle a déclaré que, si la Commission considérait que les dispositions du règlement intérieur relatives à la confidentialité sont conformes au règlement de comitologie, cela «porterait manifestement atteinte au droit des citoyens d’accéder aux documents» au titre du règlement (CE) no 1049/2001. Le plaignant regrette que la Commission n’ait pas abordé cette question cruciale dans sa réponse à la recommandation de la Médiatrice.

22. Le plaignant a également souligné que l’adoption des orientations sur les abeilles est de la plus haute importance pour la protection des abeilles dans l’UE. Elle a déclaré que, dans un contexte où les pollinisateurs connaissent un déclin spectaculaire, la transparence concernant les positions des États membres permettrait aux citoyens de comprendre pourquoi le projet d’orientations de l’EFSA sur les abeilles a été examiné au moins 26 fois au sein du comité permanent depuis 2013 sans qu’aucun accord n’ait été conclu. La préservation de la biodiversité ne devrait jamais être compromise par des dispositions en matière de confidentialité. Il indique que la position de la Commission crée une situation dans laquelle les États membres ne sont pas responsables devant leurs citoyens, ce qui constitue une menace pour le processus démocratique.

Évaluation du Médiateur après la recommandation

23. La Médiatrice est déçue par la réponse de la Commission à sa recommandation. La Commission n’a pas répondu aux arguments exposés dans la recommandation, en particulier en ce qui concerne le point de vue de la Médiatrice selon lequel la divulgation des positions des États membres sur le projet d’orientations pour les abeilles n’est pas contraire au règlement de comitologie.

24. La Médiatrice maintient son point de vue selon lequel la Commission a eu tort de refuser la divulgation publique des documents demandés contenant les positions des États membres sur le projet d’orientations pour les abeilles.

25. En vertu des traités de l’Union, tout citoyen a «le droit de participer à la vie démocratique de l’Union»^[11]. Par conséquent, les décisions de l’Union doivent être prises «aussi ouvertement et aussi près que possible des citoyens»^[12].

26. Veiller à ce que les citoyens soient en mesure de suivre l’évolution de la manière dont les règles sont adoptées est une pierre angulaire de la démocratie de l’UE. La possibilité pour les citoyens de contrôler et d’être informés de toutes les informations qui constituent la base de l’«action législative de l’UE», au sens large, est une condition préalable à l’exercice effectif de leurs droits démocratiques. La Médiatrice comprend que les décisions adoptées dans le cadre de la comitologie, qui ont une incidence sur la manière dont la législation est comprise et appliquée, relèvent de cette définition large de l’action législative de l’Union.

27. L’importance du droit de participer à la vie démocratique de l’UE va au-delà de la question de savoir ce qui constitue un acte législatif et si les actes délégués adoptés dans le cadre du règlement de comitologie peuvent être considérés comme relevant de cette catégorie. La nature démocratique de l'Union européenne exige que les citoyens soient en principe en mesure d'examiner toutes les mesures prises par l'UE qui ont un impact sur eux.

28. Comme indiqué dans la recommandation de la Médiatrice, les documents demandés contiennent des informations sur une mesure susceptible d’affecter la diversité biologique. Par conséquent, le contenu est clairement considéré comme une information environnementale. L'action politique de l'UE qui a une incidence sur l'environnement affecte tous les citoyens et résidents de l'UE. Cela a été reconnu dans le règlement Aarhus.

29. Les abeilles et autres pollinisateurs sont d'une importance cruciale pour l'environnement, soutenant la biodiversité en fournissant une pollinisation essentielle pour un large éventail de cultures et de plantes sauvages. Compte tenu de l'importante valeur écologique et économique des abeilles, il est nécessaire de surveiller et de maintenir des stocks d'abeilles en bonne santé, non seulement au niveau local ou national, mais aussi au niveau mondial. Au cours des 10 à 15 dernières années, les apiculteurs ont signalé un affaiblissement inhabituel du nombre d'abeilles et des pertes de colonies. Les documents demandés contiennent les positions des États membres sur un projet de mesure visant à fournir des orientations à l’industrie et aux États membres sur la mise en œuvre de la législation de l’UE sur les pesticides. Elle concerne les risques que les pesticides imposent aux abeilles. Le projet d’orientations sur les abeilles est donc pertinent pour la protection des abeilles dans l’UE. Ce document d’orientation a fait l’objet de nombreuses discussions au sein du comité permanent des végétaux, des animaux, des denrées alimentaires et des aliments pour animaux depuis sa publication par l’EFSA. Toutefois, en raison de l’absence d’accord entre les États membres au sein du comité, l’adoption des orientations sur les abeilles a été retardée depuis 2013.

30. La divulgation publique des documents demandés permettrait aux citoyens de l’Union, tels que le plaignant, d’examiner les raisons avancées par les États membres pour et contre l’adoption des orientations et, s’ils le souhaitent, de tenter d’influencer un processus décisionnel en cours. La compréhension des positions des différents représentants des États membres est essentielle dans un système démocratique qui rend des comptes à ses citoyens.

31. La réponse de la Commission à la recommandation de la Médiatrice repose sur la prémisse que les règles établies en vertu du règlement de comitologie lui-même préservent la confidentialité des positions individuelles des États membres. Toutefois, aucune disposition du règlement de comitologie ne prévoit que les comptes rendus analytiques ne contiennent pas les positions individuelles exprimées par les représentants des États membres dans le cadre des travaux du comité. Il n’existe pas non plus d’autre disposition dans le règlement de comitologie qui imposerait des exigences de confidentialité aux travaux des comités.

32. Cela signifie que les dispositions relatives à la confidentialité figurant dans le règlement intérieur de comitologie, y compris l’article 10, paragraphe 2 (qui dispose que les comptes rendus sommaires des réunions ne mentionnent pas la position individuelle des membres lors des discussions du comité) et l’article 13, paragraphe 2 (qui précise que les discussions du comité sont confidentielles), ne sont pas elles-mêmes fondées dans le règlement de comitologie.

33. La Médiatrice se félicite de l’engagement pris par la Commission dans sa réponse d’accroître la transparence et la responsabilité des procédures de comitologie. Selon elle, le respect de sa recommandation en l'espèce constituerait un pas important vers la réalisation de cet engagement. Cela renforcerait la confiance des citoyens de l’Union dans la réalisation de cet engagement par la Commission. Aucune modification du règlement de comitologie n’est nécessaire. En effet, le considérant 19 et l’article 9, paragraphe 2, dudit règlement indiquent clairement que l’accès du public aux informations relatives aux travaux des comités devrait être garanti conformément au droit de l’Union relatif à l’accès du public aux documents.

34. La Médiatrice note que le règlement intérieur ne peut primer juridiquement un règlement. Tout règlement intérieur doit donc être conforme non seulement au règlement de comitologie, mais aussi aux règles de l’UE en matière d’accès aux documents. La Médiatrice estime donc que la Commission ne peut pas se prévaloir des règles de procédure applicables aux procédures de comitologie pour refuser l’accès du public aux documents si le droit primaire ou secondaire de l’Union l’oblige à accorder l’accès du public à ces documents.

35. Il résulte de ce qui précède que le règlement (CE) no 1049/2001 est pleinement applicable et que l’exception relative au processus décisionnel doit être interprétée de manière restrictive. Comme expliqué dans la recommandation de la Médiatrice, la Commission n’a pas établi que toute pression extérieure à laquelle les représentants des États membres pourraient être soumis en cas de divulgation des documents en question serait de nature à affecter le processus décisionnel. En tout état de cause, compte tenu de l’importance cruciale des abeilles pour l’environnement, de la diminution du nombre d’abeilles et des pertes de colonies ces dernières années, de la pertinence du projet d’orientations sur les abeilles à cet égard et du fait que les États membres n’ont pas été en mesure de parvenir à un accord au cours des cinq dernières années, le Médiateur estime qu’il existe un intérêt public supérieur manifeste à divulguer les documents demandés.

36. La Médiatrice a déjà enquêté sur le refus de la Commission de divulguer les positions exprimées par les États membres dans le cadre des procédures de comitologie ^[13]. Elle a regretté que la Commission refuse l’accès aux documents contenant les positions des États membres dans le cadre des procédures de comitologie qui ont une incidence sur la législation de l’Union et devraient donc être soumis au contrôle des citoyens dans une société démocratique. Le Médiateur invite la Commission à modifier cette pratique et à respecter les obligations énoncées dans le traité sur l’Union européenne, en particulier les principes énoncés à l’article 10 du traité UE.

37. Sur la base de ce qui précède, la Médiatrice réaffirme sa conclusion selon laquelle le refus de la Commission d’accorder l’accès du public aux positions des États membres sur le projet d’orientations sur les abeilles constituait un cas de mauvaise administration.

Conclusion

Sur la base de l’enquête, la Médiatrice clôt cette affaire en concluant ce qui suit:

La Médiatrice n’est pas satisfaite de la réponse de la Commission européenne à sa recommandation. La Médiatrice réitère sa recommandation selon laquelle la Commission devrait accorder l’accès du public aux documents demandés, en exposant les positions des États membres sur le projet d’orientations pour les abeilles, conformément aux principes expliqués dans sa recommandation et dans la présente décision.

Le Médiateur attend de la Commission qu'elle respecte son engagement d'accroître la transparence des procédures de comitologie et continuera à suivre de près les progrès accomplis.

Le plaignant et la Commission européenne seront informés de cette décision.

Emily O'Reilly

Médiateur européen

Strasbourg, le 03/12/2019

[1] Document d’orientation de l’EFSA sur l’évaluation des risques des produits phytopharmaceutiques pour les abeilles, EFSA Journal 2013;11(7):3295: https://efsa.onlinelibrary.wiley.com/doi/epdf/10.2903/j.efsa.2013.3295

[2] Règlement (CE) no 1107/2009 concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32009R1107

[3] Article 77 du règlement (CE) no 1107/2009.

[4] Conformément à la procédure consultative prévue à l’article 4 du règlement (UE) no 182/2011 établissant les règles et principes généraux relatifs aux modalités de contrôle par les États membres de l’exercice des compétences d’exécution par la Commission: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=celex:32011R0182

[5] La «comitologie» fait référence à un ensemble de procédures par lesquelles les États membres de l’UE contrôlent la manière dont la Commission européenne met en œuvre le droit de l’UE. Avant de pouvoir adopter des mesures d'application de la législation de l'UE, la Commission doit consulter, pour les mesures d'application détaillées qu'elle propose, un comité spécialisé où chaque État membre de l'UE est représenté. Le comité en question émet ensuite un avis sur les mesures proposées par la Commission. Ces avis peuvent être plus ou moins contraignants pour la Commission, en fonction de la procédure particulière spécifiée dans l’acte juridique mis en œuvre. Pour un bref aperçu de la «comitologie», voir http://ec.europa.eu/transparency/regcomitology/index.cfm?do=implementing.home

[6] Exception au droit d’accès conformément à l’article 4, paragraphe 3, du règlement (CE) no 1049/2001.

[7] Article 10, paragraphe 2, et article 13, paragraphe 2, du règlement intérieur type des commissions – règlement intérieur de la commission [nom de la commission].

[8] La recommandation de la Médiatrice est disponible à l’adresse suivante: https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/113624

[9] Règlement intérieur type des commissions - Règlement intérieur de la commission [nom de la commission].

[10] Voir à cet égard l’arrêt de la Cour de justice (grande chambre) du 4 septembre 2018 dans l’affaire C-57/16, ClientEarth/Commission: http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-57/16&language=fr, point 101.

[11] Article 10 du traité sur l'Union européenne (TUE).

[12] Article 1er et article 10, paragraphe 3, du TUE.

[13] Voir, par exemple, la décision dans l’affaire 1275/2018/THH, disponible à l’adresse https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/113361.