Baggrunden for klagen

Kravet om at dokumentere eller anslå energiforbruget for GPAI i henhold til AI-forordningen

1. AI-systemer til almen brug (GPAI) er designet til at udføre mange forskellige opgaver (f.eks. online AI-chats). GPAI-udbydere spiller en central rolle, fordi mange AI-systemer, der er designet til mere specifikke opgaver (såsom f.eks. talegenkendelse), er bygget ved hjælp af GPAI-modeller. På grund af denne vigtige rolle, som GPAI spiller, har reguleringsmyndigheder og virksomheder, der er involveret i AI, brug for tilstrækkelige oplysninger om GPAI-modeller til at forstå deres kapaciteter, risici og virkninger, herunder miljøpåvirkninger.

2. Derfor er GPAI-udbydere i henhold til AI-forordningen [1] forpligtet til at ajourføre den tekniske dokumentation om deres modeller, herunder oplysninger om disse modellers energiforbrug, og dele disse oplysninger med de kompetente myndigheder efter anmodning. Denne dokumentation skal også dække modellernes “trænings-og testproces”,[2] det vil sige de udviklingsprocesser, hvor modellen vises ekstremt store mængder data, så den kan lære mønstre for at lave plausible forudsigelser og generere svar på brugernes prompter i fremtiden. Denne dokumentation skal indeholde "modellens kendte eller anslåede energiforbrug", herunder energiforbruget under processen for udvikling af modellen [3].

3. Samtidig fastsættes det i AI-forordningen, at "hvis modellens energiforbrug er ukendt, kan energiforbruget baseres på oplysninger om anvendte beregningsressourcer".[4] Med andre ord, hvis en udbyder ikke ved nøjagtigt, hvor meget energi modellen bruger eller bruger under træning, har den lov til at estimere det ved at se på den computerkraft og hardware, der bruges til at skabe eller køre modellen, dvs.: antallet af servere, chips, træningstid og computertimer. AI-forordningen antager, at det er muligt for udbydere at udarbejde et rimeligt skøn over energiforbruget baseret på disse faktorer.

Den rolle, som adfærdskodeksen for GPAI spiller

4. AI-forordningen fastsætter som mange andre EU-retsakter om produktsikkerhed generelle lovkrav, som kræver yderligere specifikation af tekniske løsninger for at opfylde disse krav. Kommissionens AI-kontor [5] skal derfor tilskynde til og lette udarbejdelsen af "adfærdskodekser", der fremmer en korrekt anvendelse af AI-forordningen. Den kan opfordre GPAI-udbydere, nationale kompetente myndigheder, civilsamfundet, den akademiske verden og andre relevante interessenter til at bidrage til udarbejdelsen af sådanne kodekser.[6] I henhold til AI-forordningen bør "adfærdskodekserne udgøre et centralt redskab til korrekt overholdelse af de forpligtelser, der er fastsat i [AI-forordningen], for udbydere af AI-modeller til almen brug. Udbydere bør kunne henholde sig til adfærdskodekser for at påvise overholdelse af forpligtelserne."[7]

5. Samtidig er adfærdskodekserne tænkt som midlertidige løsninger, indtil "harmoniserede standarder" er udviklet af de europæiske standardiseringsorganisationer og godkendt af Kommissionen. Som AI-forordningen siger: "Når en harmoniseret standard er offentliggjort og vurderet som egnet til at dække de relevante forpligtelser af [Kommissionens] AI-kontor, bør overholdelse af en europæisk harmoniseret standard give udbyderne formodning om overensstemmelse " med de retlige forpligtelser, der er pålagt ved AI-forordningen.[8] Desuden kan Kommissionen på visse betingelser fastsætte "fælles specifikationer" ved hjælp af gennemførelsesretsakter, hvor harmoniserede standarder viser sig i sidste ende at være utilgængelige [9].

6. I henhold til AI-forordningen bør Kommissionen vurdere tilstrækkeligheden af de adfærdskodekser, der har til formål at lette anvendelsen af AI-forordningen, og offentliggøre sin vurdering.[10] I den forbindelse har interessenterne for nylig udarbejdet en adfærdskodeks for GPAI, og Kommissionen (samt AI-udvalget) vurderede, at den var tilstrækkelig.[11]

7. Ifølge den modeldokumentationsformular, der foreslås i denne kode, "hvis den mængde energi, der anvendes til uddannelse, ikke kan anslås på grund af manglende kritiske oplysninger fra en computer- eller hardwareudbyder", kan brugerne af koden forklare, hvilken type oplysninger de mangler [12].

Klagepunktet

8. Klageren, et medlem af Europa-Parlamentet, mente, at ovennævnte løsning foreslået i kodeksen ikke er i overensstemmelse med de relevante bestemmelser i AI-forordningen.

9. Klageren gav udtryk for sine betænkeligheder over for Kommissionen. Kommissionens næstformand med ansvar for teknologisk suverænitet, sikkerhed og demokrati besvarede klagerens bekymringer i september 2025. Klageren var utilfreds med dette svar og henvendte sig til Ombudsmanden i oktober 2025.

Forespørgslen

10. Ombudsmanden indledte en undersøgelse for at præcisere, hvordan Europa-Kommissionen vurderede kodeksens bestemmelser om energiforbrug.

11. I forbindelse med undersøgelsen mødtes Ombudsmandens undersøgelsesteam med repræsentanter for Kommissionen for at drøfte det spørgsmål, der rejses i denne klage. Ombudsmanden indhentede også klagerens bemærkninger til møderapporten.

Argumenter forelagt Ombudsmanden

12. Klageren hævdede, at AI-forordningens artikel 53, stk. 1, og bilag XI på den ene side kræver, at udbydere af GPAI udarbejder, ajourfører og efter anmodning giver AI-kontoret og de nationale kompetente myndigheder oplysninger om det kendte eller anslåede energiforbrug for deres modeller, der anvendes i GPAI-systemerne, herunder energiforbruget under deres udvikling, dvs. uddannelse og prøvning. På den anden side synes kodeksen at fritage udbydere fra at levere disse oplysninger ", hvis den mængde energi, der anvendes til uddannelse, ikke kan anslås på grund af manglen på kritiske oplysninger fra en computer- eller hardwareudbyder". I så fald kan udbyderne nøjes med at forklare, hvilken type oplysninger de mangler. I denne forbindelse hævdede klageren, at der er en uoverensstemmelse mellem AI-forordningen og kodeksen.

13. Klageren tilføjede, at AI-forordningen spiller en unik rolle med hensyn til at afbøde de miljømæssige risici ved AI. Ifølge klageren tyder fremskrivninger på, at AI-relateret elforbrug kan blive mere end fordoblet inden 2030 og potentielt udgøre 3 % af EU's samlede energiforbrug, mens dette tal i Irland kan overstige 20 %. Klageren var endvidere bekymret over, at individuelle datacentre allerede forbrugte så meget elektricitet som 100 000 husstande om året.

14. I sit svar til klageren fremførte Kommissionen, at AI-kontoret ikke desto mindre vil anslå energiforbruget, hvis udbydere mangler kritiske oplysninger fra en computer- eller hardwareudbyder, der er nødvendige for at vurdere modellens energiforbrug under uddannelsen.

15. Under mødet med Ombudsmandens undersøgelsesteam påpegede Kommissionens repræsentanter, at bilag XI til AI-forordningen anerkender, at de nøjagtige data om energiforbrug kan være ukendte og alternativt kan anslås på grundlag af de anvendte beregningsressourcer. Der kan dog være tilfælde, hvor modeludbydere ikke kan foretage et skøn, fordi de mangler kritiske data fra udbydere af beregningsressourcer, der hoster deres uddannelsesinfrastruktur. I henhold til kodeksen kan modeludbydere derfor angive "ikke relevant" [ikke tilgængelig] og tydeligt angive, hvilke kritiske oplysninger de mangler. AI-kontoret vil derefter vurdere, om den angivne indikation af manglende kritiske oplysninger er rimelig. I sådanne tilfælde vil AI-Kontoret foretage sin egen vurdering af energiforbruget på grundlag af de fremlagte oplysninger og andre oplysninger, som det har til rådighed, samt resultaterne af Kommissionens igangværende undersøgelse af energieffektiv AI med lave emissioner [13].

16. Desuden præciserede Kommissionens repræsentanter, at når Kommissionen vurderer, at en adfærdskodeks er tilstrækkelig, har GPAI-udbydere en berettiget forventning om, at Kommissionen vil finde, at overholdelse af en godkendt adfærdskodeks er tilstrækkelig til at påvise overholdelse af deres respektive forpligtelser i henhold til AI-forordningen.

17. Som svar på Kommissionens forklaring, der blev fremlagt på mødet med Ombudsmandens undersøgelsesteam, hævdede klageren, at den tilgang, som Kommissionen har foreslået, hverken er nødvendig eller acceptabel i henhold til AI-forordningen. Ifølge klageren har udbyderen flere oplysninger end Kommissionen om uddannelsen af sin model, så der er ingen grund til, at det skulle være muligt for Kommissionen at foretage overslaget, men ikke for udbyderen. Klageren hævdede også, at hvis Kommissionen har oplysninger, der kan være nyttige til at foretage skøn over energiforbruget, bør den offentliggøre disse oplysninger og derved dele dem med GPAI-udbydere, der har svært ved at foretage deres skøn. Klageren påpegede desuden, at Kommissionens tilgang er ulovlig, fordi der ikke er noget retsgrundlag i AI-forordningen for, at Kommissionen kan foretage et skøn over energiforbruget. For klageren bør Kommissionen iværksætte en hurtig ajourføring af kodeksen.

Ombudsmandens vurdering

18. Ombudsmanden bemærker, at Kommissionen vurderede, at kodeksen var et passende redskab for udbydere til at påvise overholdelse af AI-forordningen, herunder i forbindelse med vedligeholdelse af den ajourførte dokumentation vedrørende GPAI's energiforbrug. Ombudsmanden forstår, at Kommissionen derfor i princippet ikke vil fravige de løsninger, der er foreskrevet i kodeksen, ved vurderingen af individuelle sager. Denne kodeks kan derfor spille en central rolle med hensyn til at vejlede underskriverne i at overholde AI-forordningen, i det mindste i den tidlige fase af dens gennemførelse, når der endnu ikke foreligger harmoniserede standarder eller Kommissionens specifikationer.

19. Ombudsmanden noterer sig klagerens bekymring over, at kodeksen synes at fritage udbyderne, i tilfælde hvor de mangler "kritiske oplysninger", fra deres forpligtelse til at anslå deres modellers energiforbrug under uddannelse og test i stedet for at kræve, at de tager ekstra skridt til at indhente disse oplysninger.

20. I sådanne situationer synes Kommissionen at hævde, at udbyderne vil opfylde deres forpligtelser i henhold til AI-forordningen ved at forklare, hvilke oplysninger de mangler. På grundlag af disse og andre oplysninger, som den har til rådighed, vil dens AI-kontor ifølge Kommissionen være i stand til at anslå det relevante energiforbrug på en tilstrækkelig pålidelig måde og dermed opfylde det underliggende mål i AI-forordningen. Kommissionen accepterer denne løsning, fordi den er bekymret for, at det i nogle tilfælde kan være teknisk umuligt for udbydere af GPAI at indhente tekniske oplysninger om de beregningsressourcer, der anvendes til deres modeller.

21. Ombudsmanden bemærker imidlertid også klagerens bekymring over, at AI-kontoret potentielt påtager sig et ansvar, som AI-forordningen pålægger GPAI-udbyderne.

22. Generelt bemærker Ombudsmanden, at processen med at gennemføre AI-forordningen er særlig kompleks, da den indebærer en vurdering af helt nye teknologiske muligheder, udfordringer og løsninger og indebærer forsøgsfaser og løbende forbedringer. Ombudsmanden anerkender Kommissionens ekspertise og skønsbeføjelse med hensyn til at afgøre, hvordan man bedst kan gå videre med at nå AI-forordningens mål, navnlig i betragtning af den hurtige teknologiske udvikling af GPAI.

23. Ombudsmanden bemærker endvidere, at kodeksen har til formål at være et midlertidigt instrument, der fremmer overholdelsen af AI-forordningen. De løsninger, den foreslår, kan derfor forbedres yderligere. Navnlig skal Kommissionen i henhold til AI-forordningen regelmæssigt overvåge og evaluere opfyldelsen af målene i adfærdskodekserne.[14] Desuden er Kommissionens AI-kontor forpligtet til at tilskynde til og lette revisionen og tilpasningen af adfærdskodekserne, navnlig i lyset af nye standarder.[15] Under alle omstændigheder bør adfærdskodekser i sidste ende erstattes af harmoniserede standarder eller, hvis vedtagelsen af disse ikke lykkes, Kommissionens egne fælles specifikationer [16].

24. Ombudsmanden bemærker desuden, at Kommissionen i henhold til AI-forordningens artikel 40, stk. 2, er forpligtet til at anmode om resultater vedrørende rapporterings- og dokumentationsprocesser for at forbedre AI-systemernes ressourceeffektivitet, f.eks. reduktion af højrisiko-AI-systemets forbrug af energi og andre ressourcer i løbet af dets livscyklus, og om energieffektiv udvikling af GPAI. Ombudsmanden forstår, at disse resultater yderligere kan forbedre sporingen og bidrage til at reducere AI's energiforbrug i forbindelse med den gradvise proces med gennemførelsen af AI-forordningen.

25. I denne forbindelse finder Ombudsmanden Kommissionens holdning rimelig, og at det på nuværende tidspunkt ikke er berettiget at foretage yderligere undersøgelser af denne sag.

26. Samtidig har Ombudsmanden tillid til, at Kommissionen i forbindelse med den gradvise og udfordrende proces med at gennemføre AI-forordningen vil bestræbe sig på at forbedre de tekniske løsninger for at sætte udbydere af GPAI i stand til at opfylde kravene i denne retsakt, herunder i forbindelse med dokumentation af GPAI's energiforbrug.

Konklusion

På grundlag af undersøgelsen afslutter Ombudsmanden denne sag med følgende konklusion [17]:

Ingen yderligere undersøgelser er berettigede i betragtning af Kommissionens tilsagn om at opfylde AI-forordningens mål med hensyn til at spore GPAI's energiforbrug, selv i tilfælde, hvor deres udbydere mangler kritiske oplysninger om de anvendte beregningsressourcer. Ombudsmanden har tillid til, at Kommissionen vil bestræbe sig på at forbedre de tekniske løsninger for at gøre det muligt for GPAI-udbydere at opfylde kravene i AI-forordningen i den gradvise gennemførelsesproces.

Klageren og Kommissionen vil blive underrettet om denne afgørelse.

Teresa Anjinho
Den Europæiske Ombudsmand

Strasbourg, den 6. oktober 2026

[1] Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2024/1689 af 13. juni 2024 om harmoniserede regler for kunstig intelligens (...) ("AI-forordningen") (EUT L, 2024/1689, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32024R1689).

[2] AI-forordningens artikel 53, stk. 1, litra a).

[3] AI-forordningens bilag XI, afsnit 1, punkt 2, litra e).

[4] Ibid., sidste sætning.

[5] I henhold til AI-forordningens artikel 3, nr. 47), betyder "AI-kontoret" Kommissionens funktion med at bidrage til gennemførelsen, overvågningen og overvågningen af AI-systemer og AI-modeller til almen brug og AI-forvaltning, jf. Kommissionens afgørelse af 24. januar 2024 (...)". Se https://digital-strategy.ec.europa.eu/en/policies/ai-office.

[6] AI-forordningens artikel 56.

[7] Betragtning 117 i AI-forordningen.

[8] Ibid.

[9] AI-forordningens artikel 41, stk. 1.

[10] AI-forordningens artikel 56, stk. 6.

[11] https://digital-strategy.ec.europa.eu/en/policies/contents-code-gpai

[12] Ibid. Se "Modeldokumentationsformular", der er knyttet til "Gennemsigtighedskapitlet".

[13] https://digital-strategy.ec.europa.eu/en/consultations/targeted-consultation-measuring-energy-consumption-and-emissions-ai-models-and-systems

[14] AI-forordningens artikel 56, stk. 6.

[15] AI-forordningens artikel 56, stk. 8.

[16] AI-forordningens artikel 41 og 56 samt betragtning 117 i AI-forordningen.

[17] Denne klage er blevet behandlet under delegeret sagsbehandling i overensstemmelse med Den Europæiske Ombudsmands afgørelse om vedtagelse af gennemførelsesbestemmelser