1 Εισαγωγή

Είναι τιμή μου που μου ζητήθηκε να παραδώσω μια διάλεξη για τα εγκαίνια του Ακαδημαϊκού Έτους 2006/2007 στην Μεταπτυχιακή Σχολή Πολιτικών Επιστημών του Πανεπιστημίου της Σιένα.

Θα ήθελα να ευχαριστήσω τον Πρύτανη Focardi, τον Dean Cardini, τον Καθηγητή Isernia και τον παλιό φίλο και συνάδελφό μου, Καθηγητή Cotta, επί του παρόντος Διευθυντή της Μεταπτυχιακής Σχολής Πολιτικών Επιστημών, που με προσκάλεσαν να το κάνω.

Αυτός είναι ο τρόπος για να βοηθήσουμε την Ευρώπη να αναπτυχθεί.

Ως Ευρωπαίος Διαμεσολαβητής και επίσης ως συνάδελφος πολιτικός επιστήμονας, είναι μεγάλη μου χαρά που μου δίνεται η ευκαιρία να μοιραστώ ορισμένες σκέψεις που συνδέουν τις τρέχουσες επαγγελματικές μου ανησυχίες με το μακροχρόνιο ακαδημαϊκό ενδιαφέρον μου για τη δημοκρατία και την ποιότητά της.

Θα ξεκινήσω τη διάλεξή μου με μια περιγραφή της προέλευσης και της ανάπτυξης του θεσμού του Διαμεσολαβητή, ιδίως της πρόσφατης εξέλιξής του στην Ευρώπη.

Στη συνέχεια, θα εξετάσω τη σημασία του Διαμεσολαβητή, υπό το πρίσμα δύο παραμέτρων, της δημοκρατίας και του κράτους δικαίου, οι οποίες διαμορφώνουν και διαμορφώνουν τόσο το πλαίσιο εντός του οποίου λειτουργεί το θεσμικό όργανο όσο και την ικανότητά του να υπηρετεί αποτελεσματικά τους πολίτες.

Στη συνέχεια, θα εξετάσω τη συμβολή του θεσμού του Διαμεσολαβητή στην ποιότητα της δημοκρατίας. Υπάρχουν πολλοί τρόποι προσέγγισης της ποιότητας. Σε αυτή τη διάλεξη, θα το κάνω αυτό κυρίως μέσω μιας σύγκρισης μεταξύ διαμεσολαβητών και δικαστηρίων, η οποία θα μου επιτρέψει να εξηγήσω τη διακριτική συμβολή των πρώτων όσον αφορά τους κανόνες και τις διαδικασίες.

Η κεντρική μου θέση, και εναπόκειται σε εσάς να αποφασίσετε αν θα υποστηρίξω πειστικά την υπόθεση, είναι ότι ο θεσμός του Διαμεσολαβητή αντικατοπτρίζει και συμβάλλει στη διατήρηση και τη βελτίωση της ποιότητας μιας εξελισσόμενης ευρωπαϊκής συνταγματικής τάξης που ενσωματώνει την πλουραλιστική δημοκρατία και το κράτος δικαίου ως θεμελιώδεις αρχές.

2 Η προέλευση και η εξάπλωση του θεσμού του Διαμεσολαβητή στην Ευρώπη

Ο όρος «διαμεσολαβητής» προέρχεται από τη Σουηδία ,, όπου ο πρώτος κοινοβουλευτικός διαμεσολαβητής στον κόσμο διορίστηκε από το Σουηδικό Κοινοβούλιο το 1809. Τα καθήκοντα του θεσμικού οργάνου ήταν να εποπτεύει τα δικαστήρια και άλλες δημόσιες αρχές, να εξετάζει καταγγελίες πολιτών και να διώκει αξιωματούχους και υπουργούς της κυβέρνησης που συμπεριφέρθηκαν παράνομα.

Κατά τη διάρκεια του επόμενου ενάμιση αιώνα, μόλις δύο ακόμη χώρες ίδρυσαν διαμεσολαβητές με γενικές αρμοδιότητες: Η Φινλανδία το 1919 και η Δανία το 1955.

Το δανικό μοντέλο διέφερε από τους Σουηδούς και τους Φινλανδούς προκατόχους του, καθώς ο Διαμεσολαβητής δεν είχε την εξουσία να εποπτεύει το έργο των δικαστηρίων ή να ενεργεί ως εισαγγελέας. Στη δανική έκδοση, ο ρόλος του διαμεσολαβητή είναι να διερευνά και να υποβάλλει εκθέσεις σχετικά με καταγγελίες κατά δημόσιων αρχών εκτός των δικαστηρίων, αλλά χωρίς εξουσία λήψης νομικά δεσμευτικών αποφάσεων.

Για να εισαγάγω ένα θέμα που θα αναπτύξω λεπτομερώς αργότερα, δεν είναι τόσο προφανές όσο οι άνθρωποι στο ευρύ κοινό σήμερα συχνά υποθέτουν ότι η δημοκρατία και το κράτος δικαίου πάντα συνυπάρχουν. Ωστόσο, όταν συνυπάρχουν και είναι και οι δύο ισχυρές, οι δημόσιες αρχές συνήθως αποδέχονται τα πορίσματα και τις συστάσεις του διαμεσολαβητή, ακόμη και χωρίς νομική υποχρέωση να το πράξουν.

Κατά το δεύτερο μισό του εικοστού αιώνα, ο θεσμός του Διαμεσολαβητή εξαπλώθηκε παγκοσμίως και συνεχίζουν να δημιουργούνται νέα γραφεία. Για παράδειγμα, το νεότερο γραφείο μεταξύ εκείνων των κρατών μελών της ΕΕ είναι αυτό του Λουξεμβούργου, το οποίο δημιουργήθηκε μόλις το 2004. Σύμφωνα με το Διεθνές Ινστιτούτο Διαμεσολαβητών, την επαγγελματική ένωση που εκπροσωπεί τους διαμεσολαβητές σε διεθνές επίπεδο, οι διαμεσολαβητές υπάρχουν σήμερα σε περίπου 120 χώρες σε όλο τον κόσμο.

Η διάδοση του θεσμού του Διαμεσολαβητή διευκολύνθηκε από την ευελιξία του, η οποία το καθιστά εύκολα προσαρμόσιμο σε διαφορετικά συνταγματικά, πολιτιστικά, νομικά και πολιτικά περιβάλλοντα.

Η ευελιξία συνεπάγεται ποικιλομορφία και υπάρχει πράγματι μεγάλη ποικιλομορφία μεταξύ των διαμεσολαβητών, ακόμη και στην Ευρώπη. Ωστόσο, μπορούμε να πούμε με υψηλό βαθμό βεβαιότητας ότι η βασική λειτουργία ενός διαμεσολαβητή είναι να χειρίζεται καταγγελίες κατά δημόσιων αρχών και ότι οι διαμεσολαβητές δεν λαμβάνουν νομικά δεσμευτικές αποφάσεις, βασιζόμενοι αντ' αυτού στην ηθική εξουσία και την ικανότητα να πείθουν και να πείθουν.

Ο ρυθμός ανάπτυξης του θεσμού του Διαμεσολαβητή υπήρξε ιδιαίτερα εντυπωσιακός στην Ευρώπη. Με τη Συνθήκη του Μάαστριχτ δημιουργήθηκε το γραφείο του Ευρωπαίου Διαμεσολαβητή στις αρχές της δεκαετίας του 1990. 7 στα 12.

Τρία από τα πέντε κράτη μέλη που δεν διέθεταν τότε εθνικό διαμεσολαβητή, δηλαδή το Βέλγιο, η Ελλάδα και το Λουξεμβούργο, ίδρυσαν στη συνέχεια γραφείο διαμεσολαβητή και όλες οι χώρες που προσχώρησαν στην Ένωση το 1995 και το 2004 είχαν εθνικά γραφεία διαμεσολαβητή κατά την ημερομηνία προσχώρησής τους.

Το αποτέλεσμα είναι ότι, σήμερα, 23 από τα 25 κράτη μέλη διαθέτουν εθνικό διαμεσολαβητή. Το ίδιο ισχύει και για τη Ρουμανία και τη Βουλγαρία, οι οποίες θα προσχωρήσουν στην Ένωση το επόμενο έτος, καθώς και για δύο από τις τρεις υποψήφιες χώρες: Κροατία και Μακεδονία (ΠΓΔΜ).

Στα δύο κράτη μέλη της ΕΕ όπου δεν υπάρχει εθνικός διαμεσολαβητής - Γερμανία και Ιταλία - ο διαμεσολαβητής υπάρχει σε περιφερειακό και τοπικό επίπεδο. Επιπλέον, η Επιτροπή Αναφορών του γερμανικού ομοσπονδιακού κοινοβουλίου (Bundestag) επιτελεί παρόμοιο ρόλο με αυτόν ενός εθνικού διαμεσολαβητή και, πράγματι, είναι μέλος του Διεθνούς Ινστιτούτου Διαμεσολαβητών.

Είμαι στην ευχάριστη θέση να αναφέρω ότι μόλις χθες πραγματοποιήθηκε στη Φλωρεντία μια διάσκεψη περιφερειακών διαμεσολαβητών προκειμένου να προωθηθεί η δημιουργία ενός εθνικού διαμεσολαβητή στην Ιταλία. Ελπίζω ότι αυτή η σημαντική πρωτοβουλία θα αποδώσει καρπούς και ότι σύντομα θα έχω τη χαρά να καλωσορίσω έναν συνάδελφο από αυτή τη χώρα στην ευρωπαϊκή κοινότητα διαμεσολαβητών και στο Ευρωπαϊκό Δίκτυο Διαμεσολαβητών, το οποίο χρησιμεύει ως κεντρικός μηχανισμός προώθησης της συνεργασίας μεταξύ των εθνικών και περιφερειακών διαμεσολαβητών εντός της Ένωσης.

3 Κράτος δικαίου και δημοκρατία

Πώς πρέπει να κατανοήσουμε τη σημασία της ταχείας εξάπλωσης και ανάπτυξης του θεσμού του Διαμεσολαβητή, ιδίως στην Ευρώπη; Προσπαθώντας να απαντήσω σε αυτό το ερώτημα, το σημείο εκκίνησής μου θα είναι να επικεντρωθώ στις δύο κύριες παραμέτρους -τη δημοκρατία και το κράτος δικαίου- που επηρεάζουν και διαμορφώνουν σε βάθος το ευρύτερο πολιτικό και θεσμικό πλαίσιο εντός του οποίου λειτουργεί ο θεσμός του Διαμεσολαβητή και οι οποίες καθορίζουν την ικανότητά του να εξυπηρετεί τους πολίτες και να ενισχύει την ικανότητά τους να απολαμβάνουν καλύτερα τα δικαιώματά τους.

Καταρχάς, επιτρέψτε μου να τονίσω ότι, αν και στη σύγχρονη Ευρώπη το κράτος δικαίου και η δημοκρατία θεωρείται ότι αποτελούν ένα αδιαχώριστο και, κατά κάποιον τρόπο, φυσικό ζεύγος, είναι σαφώς διαχωρίσιμα και διακριτά από αναλυτική άποψη.

Το κράτος δικαίου

Το κράτος δικαίου περιγράφει μια κατάσταση στην οποία όλα τα μέλη της κοινωνίας ζουν σύμφωνα με το νόμο και όπου κανείς δεν είναι έξω ή πάνω από το νόμο. Οι ιστορικές της ρίζες βρίσκονται στην ευρωπαϊκή φεουδαρχία και, πιο συγκεκριμένα, στον στενό και πολύπλοκο δεσμό των αμοιβαίων δικαιωμάτων και υποχρεώσεων που, με την πάροδο του χρόνου, προέρχονται από τις συμβατικές σχέσεις που συνδέουν τον κύριο και τον υποτελή. Απευθείας από μια τέτοια κατάσταση απορρέει η πρόσθετη αρχή ότι, στο πλαίσιο του κράτους δικαίου, κάθε πρόσωπο υπόκειται στο κοινό δίκαιο και όχι σε έκτακτες ή εξαιρετικές ρυθμίσεις.

Μια κρίσιμη προϋπόθεση σχετικά με τη δημιουργία του κράτους δικαίου και τη θεμελίωση της ύπαρξής του είναι ότι οι γενικές αρχές του είναι κατ’ ανάγκη προϊόν δικαστικών αποφάσεων, δηλαδή ότι τα δικαστήρια αποτελούν το θεμέλιο επί του οποίου οικοδομείται το κράτος δικαίου και από το οποίο εξαρτάται η ανάπτυξη και η εξέλιξή του.

Μια άλλη διάσταση που συνδέεται με το κράτος δικαίου είναι ότι, υπό συνθήκες που χαρακτηρίζονται από την αποδοχή του, η συγκρότηση του κράτους πραγματοποιείται με βάση αυτό που ο Max Weber περιέγραψε ως «νομικούς-ορθολογικούς» κανόνες, οι οποίοι χρησιμεύουν ως νομική βάση της εξουσίας και του κράτους.

Τέλος, η εξέλιξη του κράτους δικαίου έχει, με την πάροδο του χρόνου, οδηγήσει σε κοινωνικές και πολιτικές ρυθμίσεις, των οποίων το ιδιαίτερο χαρακτηριστικό είναι ότι η σχέση μεταξύ κυβερνητών και κυβερνώμενων δεν είναι άμεση και άμεση, αλλά διαμεσολαβείται από δομές ή θεσμούς που χαίρουν νομικής αναγνώρισης και εξουσίας, θέτοντας αποτελεσματικά όρια στον κυβερνήτη και αποκλείοντας έτσι την αυθαίρετη άσκηση εξουσίας. Αυτό το χαρακτηριστικό του κράτους δικαίου και του προτύπου της διαμεσολαβημένης άσκησης εξουσίας με το οποίο συνδέεται αποτυπώθηκε έξυπνα και αναλύθηκε εκτενώς από τον Μοντεσκιέ στο Πνεύμα των Νόμων, υπό τον εύστοχο όρο "corps intermédiaires".

Δημοκρατία

Σε αντίθεση με το κράτος δικαίου, η δημοκρατία, όπως τη γνωρίζουμε σήμερα, είναι ένα αρκετά πρόσφατο φαινόμενο που συνδέεται με τη μετατροπή των υποκειμένων σε πολίτες και την προοδευτική επέκταση της ψηφοφορίας. Η εμφάνισή του οφείλεται στις πολιτικές και κοινωνικοοικονομικές αναταραχές που συγκλόνισαν την Ευρώπη και τις αμερικανικές αποικίες κατά τη διάρκεια του «μακρού αιώνα» που ξεκίνησε το τελευταίο τέταρτο του 18ου αιώνα και διήρκεσε μέχρι τον 20ό αιώνα.

Οι ορισμοί της δημοκρατίας μπορεί να είναι μακροσκελείς και περίπλοκοι. Για τους σκοπούς του παρόντος, θα υιοθετήσω μια μινιμαλιστική αντίληψη, προσδιορίζοντας ορισμένα βασικά χαρακτηριστικά της δημοκρατίας που χρησιμεύουν ως θεμελιώδεις προϋποθέσεις για τη νομιμότητα και την αποτελεσματικότητά της. Κατά τη γνώμη μου, αυτά περιλαμβάνουν:

• δίκαιες εκλογές, συμπεριλαμβανομένων των κλασικών πολιτικών ελευθεριών, όπως οι ελευθερίες της έκφρασης και του συνεταιρίζεσθαι·
• που απορρέουν από αυτές τις πολιτικές ελευθερίες, την ύπαρξη περισσότερων του ενός νόμιμων κομμάτων που έχουν το δικαίωμα να συμμετέχουν ελεύθερα στις εκλογές· και
• την απουσία «ομάδων βέτο», ικανών να ανατρέψουν τη λαϊκή ετυμηγορία των εκλογών. Παραδοσιακά παραδείγματα τέτοιων ομάδων βέτο είναι η μοναρχία, οι ένοπλες δυνάμεις ή άλλα μέρη του κρατικού μηχανισμού που δεν επιθυμούν να αποδεχθούν το αποτέλεσμα των εκλογών ως νόμιμο και οριστικό.

Μια σημαντική συνέπεια αυτής της ανάλυσης είναι ότι η δημοκρατία δεν μπορεί απλώς να εξομοιωθεί με τους κοινοβουλευτικούς θεσμούς ή με την απλή διεξαγωγή εκλογών. Ακόμη και μια βιαστική ματιά σε όλο τον κόσμο παρέχει άφθονες αποδείξεις ότι, σε πολλές χώρες, οι συνθήκες υπό τις οποίες διεξάγονται οι εκλογές δεν πληρούν τα κριτήρια της δικαιοσύνης, της ελεύθερης αμφισβήτησης και της απουσίας ομάδων βέτο. Αντί για δημοκρατίες, αυτές περιγράφονται καλύτερα, σύμφωνα με τα λόγια του πολιτικού επιστήμονα του Στάνφορντ, Terry Karl, ως «εκλογικά καθεστώτα».

Η δημοκρατία σήμερα απολαμβάνει αδιαμφισβήτητης νομιμότητας. Πράγματι, η πιο συχνή κριτική που ασκείται στην Ευρωπαϊκή Ένωση, τόσο από εκείνους που τάσσονται υπέρ της μεγαλύτερης ολοκλήρωσης όσο και από εκείνους που έχουν αντίθετη άποψη, είναι ότι η Ένωση πάσχει από «δημοκρατικό έλλειμμα».

Ορισμένοι σχολιαστές φτάνουν μάλιστα στο σημείο να υποστηρίζουν ότι η δημοκρατία είναι αδύνατη σε ευρωπαϊκό επίπεδο επειδή δεν υπάρχει ευρωπαϊκός δήμος ή λαός.

Πιστεύω ότι αυτό το επιχείρημα είναι υπερβολικά απλοϊκό, αλλά υπονοεί ένα πιο περίπλοκο σημείο, το οποίο έχει να κάνει με τη σχέση μεταξύ δημοκρατίας και νομιμότητας. Με απλά λόγια, η αποδοχή της νομιμότητας του κράτους στα μάτια των πολιτών του αποτελεί προϋπόθεση για την ομαλή λειτουργία μιας δημοκρατίας. Στην πραγματικότητα, θα πήγαινα αυτή την πρόταση ένα βήμα παραπέρα και, ακολουθώντας τον Robert Dahl, θα υποστήριζα ότι εάν ένα κράτος δεν θεωρείται νόμιμο, τότε οι δημοκρατικές εκλογές δεν μπορούν να διορθώσουν αυτό το πρόβλημα.

Στο επίπεδο των αφηρημένων αρχών που διαμορφώνουν τη δημοκρατία, θα υποστήριζα περαιτέρω ότι όλες οι σύγχρονες δημοκρατίες έχουν οικοδομηθεί πάνω στα θεμέλια της ελευθερίας και της ισότητας, δύο από τις πιο ισχυρές πνευματικές κληρονομιές του Διαφωτισμού και των πολιτικών επαναστάσεων που γέννησε αυτή η βαρυσήμαντη εποχή.

Η σχετική ισορροπία μεταξύ αυτών των δύο αρχών μας επιτρέπει να διακρίνουμε δύο, ιστορικά ενδεχόμενα, παραλλαγές της σύγχρονης δημοκρατίας.

Η πρώτη παραλλαγή έχει τις ρίζες της στην κληρονομιά των Ιακωβίνων της Γαλλικής Επανάστασης και ευνοεί την ισότητα ως θεμελιώδη οργανωτική αρχή της δημοκρατίας. Η ελκυστικότητά του έγκειται στην κομψότητα που απορρέει από την απλότητά του. Σύμφωνα με τον ιδανικό τύπο αυτής της εννοιοποίησης της δημοκρατίας, ο κυρίαρχος λαός αποτελεί τη μόνη πηγή εξουσίας, της οποίας η μοναδική θεσμική έκφραση είναι (ως επί το πλείστον μονομελές) κοινοβούλιο.

Σε αυτή την παραλλαγή, το κόμμα που κερδίζει κοινοβουλευτική πλειοψηφία σε εκλογές αποτελεί τη φυσική και λογική έκφραση της λαϊκής κυριαρχίας και μπορεί νόμιμα να διεκδικήσει το δικαίωμα της ολομέλειας να ασκεί εξουσία για λογαριασμό του κυρίαρχου λαού.

Το μείζον μειονέκτημα της εξισωτικής αντίληψης, που απορρέει άμεσα από την ενασχόλησή της με την ισότητα ως την κύρια, αν όχι μοναδική, οργανωτική αρχή της, είναι ότι καθοδηγείται από αυτό που περιγράφω ως μια «μονοδιάστατη» λογική, η οποία προσανατολίζεται στην προώθηση της ομοιογένειας έναντι της ποικιλομορφίας. Μια τέτοια έμφαση στην ομοιογένεια, τόσο στενά συνδεδεμένη με την ισότητα, κινδυνεύει να δημιουργήσει μια ισοπεδωτική δυναμική και να προσδώσει μια διάσταση «ισοπεδωτικής ισότητας» που, με τη σειρά της, εγείρει σοβαρές ανησυχίες σχετικά με τον σεβασμό των ατομικών δικαιωμάτων και την τήρηση του κράτους δικαίου.

Η εναλλακτική εννοιολόγηση της δημοκρατίας, και πάλι στην ιδανική-τυπική μορφή, χαρακτηρίζεται από μια πλουραλιστική λογική, της οποίας η πρωταρχική ανησυχία είναι η αναζήτηση της βέλτιστης ισορροπίας μεταξύ των θεσμών που εκφράζουν εναλλακτικά τις αρχές της ισότητας και της ελευθερίας.

Μια τέτοια γενική ισορροπία βασίζεται στη δημιουργία ενός πυκνού δικτύου θεσμικών ελέγχων και ισορροπιών ή αντίβαρων, που συνάδουν με τις διαμεσολαβούμενες δομές εξουσίας (ή «corps intermédiaires» για να επαναλάβουν τον όρο του Montesquieu) που χαρακτηρίζουν το κράτος δικαίου. Παρέχει έτσι καλύτερες συνθήκες για την τήρηση του κράτους δικαίου και για την ποιότητα της δημοκρατίας.

4 Λογοδοσία και ποιότητα της δημοκρατίας

Στο επίπεδο των συνταγματικών και θεσμικών ρυθμίσεων, η διαφορά μεταξύ αυτών των δύο παραλλαγών της δημοκρατίας συνδέεται με διαφορετικές μορφές και αντιλήψεις της «λογοδοσίας», μιας λέξης που συχνά είναι δύσκολο να μεταφραστεί σε άλλες γλώσσες.

Για να είστε υπόλογος, πρέπει να έχετε την υποχρέωση να καταθέσετε λογαριασμό: δηλαδή, να εξηγήσει και να αιτιολογήσει τις ενέργειές του με βάση κατάλληλα κριτήρια και με επαρκείς λεπτομέρειες. Τα κριτήρια και το επίπεδο λεπτομέρειας που απαιτούνται εξαρτώνται από το πλαίσιο.

Η έννοια της λογοδοσίας περιλαμβάνει επίσης την ευθύνη για κάποια μορφή κύρωσης εάν η απόδοση που αποκαλύπτεται από τον λογαριασμό θεωρείται μη ικανοποιητική. Η κύρωση μπορεί να είναι νόμιμη ή, υπό ευρεία έννοια, πολιτική. Όπως θα εξηγήσω αργότερα, σε μια δημοκρατία, η δημόσια κριτική μπορεί να είναι μια σημαντική μορφή κύρωσης.

Στην πρώτη παραλλαγή της δημοκρατίας, το φυσικό επακόλουθο της ιδέας ότι οι νικητές των εκλογών μπορούν νόμιμα να διεκδικήσουν το δικαίωμα της ολομέλειας να ασκεί εξουσία για λογαριασμό του κυρίαρχου λαού είναι ότι η κυβέρνηση είναι υπόλογη μόνο στον κυρίαρχο λαό σε περιοδικές εκλογές. Η κύρωση που συνδέεται με την εν λόγω λογοδοσία είναι ότι, εάν οι ψηφοφόροι κρίνουν ότι οι επιδόσεις μιας κυβέρνησης δεν είναι ικανοποιητικές, μπορούν να την εκλέξουν εκτός θητείας.

Άλλες μορφές λογοδοσίας ουσιαστικά αποκλείονται ως δυνητικά περιοριστικές και περιοριστικές για τον κυρίαρχο λαό, όπως εκπροσωπούνται από εκείνους τους οποίους έχουν εκλέξει.

Φυσικά, οι δημοκρατίες που προσεγγίζουν περισσότερο την πλουραλιστική παραλλαγή προβλέπουν επίσης τη λογοδοσία των κυβερνήσεων προς τον λαό στις εκλογές. Ωστόσο, οι συνταγματικές τους ρυθμίσεις προβλέπουν, επιπλέον, συνεχή λογοδοσία μεταξύ των εκλογών.

Τόσο ιστορικά όσο και στον σημερινό κόσμο, το κράτος δικαίου αποτελεί την πλέον ανεπτυγμένη και σεβαστή βάση για μια τέτοια συνεχή λογοδοσία. Όπως αναγνωρίζει η παραδοσιακή διατύπωση της διάκρισης των εξουσιών, ο δικαστικός κλάδος της κυβέρνησης είναι η πηγή του κράτους δικαίου.

Ωστόσο, είναι σημαντικό να επισημανθεί ότι, στο πλαίσιο πλουραλιστικών δημοκρατιών, υπάρχουν και άλλες μορφές και θεσμοί συνεχούς λογοδοσίας παράλληλα με τα δικαστήρια. Για παράδειγμα, αν και δεν απολαμβάνει τόσο μακρά ιστορία όσο το κράτος δικαίου, η ιδέα του συνεχούς κοινοβουλευτικού ελέγχου της εκτελεστικής εξουσίας προηγείται της σύγχρονης δημοκρατίας.

Οι σύγχρονες δημοκρατίες έχουν επίσης αναπτύξει άλλους θεσμούς συνεχούς λογοδοσίας για τον έλεγχο των ενεργειών των δημόσιων αρχών, την κλήτευσή τους να λογοδοτήσουν και την παροχή πληροφοριών, ανάλυσης και επανόρθωσης. Για να δώσουμε μερικά παραδείγματα, υπάρχουν: δημόσιοι ελεγκτές, επίτροποι πληροφόρησης, επιτροπές δεοντολογίας και προτύπων, προστάτες δεδομένων και, μεταξύ άλλων, διαμεσολαβητές.

Μια σημαντική πτυχή αυτής της συνεχούς λογοδοσίας των δημόσιων αρχών είναι ο υπαινιγμός ότι παρέχει στους πολίτες πολλαπλές ευκαιρίες και δομές μέσω των οποίων οι δημόσιες αρχές καθίστανται υπόλογες σε συνεχή βάση. Πράγματι, είναι σημαντικό να επισημανθεί ότι η ιθαγένεια περιλαμβάνει μια δυναμική συνιστώσα που υπερβαίνει τα νομικά δικαιώματα και υποχρεώσεις και περιλαμβάνει τη συνεργασία με τις δημόσιες αρχές για την άσκηση δικαιωμάτων, συμπεριλαμβανομένων των δικαιωμάτων λογοδοσίας, και την εκπλήρωση υποχρεώσεων. Αν και οι χρονικοί περιορισμοί δεν μου επιτρέπουν να αναπτύξω λεπτομερώς αυτό το θέμα σήμερα, θα ήθελα να επισημάνω ότι ένας πρόσθετος ρόλος του Διαμεσολαβητή είναι να επιδιώκει τη βελτίωση της ποιότητας αυτής της διαδραστικής διάστασης της ιδιότητας του πολίτη και στις δύο πλευρές· πολίτες και διοίκηση, για παράδειγμα βοηθώντας στην αποφυγή ή την επίλυση περιττών και μη παραγωγικών συγκρούσεων.

5 Η συμβολή του Διαμεσολαβητή στην ποιότητα της δημοκρατίας

Ξεκίνησα αυτή τη διάλεξη δίνοντάς σας ένα περίγραμμα της προέλευσης και της ανάπτυξης του Διαμεσολαβητή. Τώρα θα εξηγήσω πώς το θεσμικό όργανο μπορεί να συμβάλει στη διατήρηση και τη βελτίωση της ποιότητας της δημοκρατίας τόσο άμεσα, μέσω της προώθησης της λογοδοσίας και της ενεργού συμμετοχής στα κοινά, όσο και έμμεσα με την ενίσχυση του κράτους δικαίου και, ως εκ τούτου, της ισορροπίας μεταξύ ισότητας και ελευθερίας που αποτελεί τόσο σημαντικό χαρακτηριστικό της πλουραλιστικής παραλλαγής της δημοκρατίας.

Η ικανότητα του θεσμικού οργάνου να εκπληρώνει αυτόν τον ρόλο εξαρτάται σε μεγάλο βαθμό από το κατά πόσον είναι αποδεδειγμένα αμερόληπτο και αμερόληπτο κατά την εκτέλεση των καθηκόντων του. Αυτή είναι η λογική για την ανεξαρτησία του διαμεσολαβητή, η οποία, σε συνταγματικά συστήματα όπου ο κοινοβουλευτικός έλεγχος της εκτελεστικής εξουσίας είναι καλά ανεπτυγμένος, εξασφαλίζεται συχνά από μια προνομιακή σχέση με το κοινοβούλιο.

Όπως έχω ήδη αναγνωρίσει, τα δικαστήρια είναι ο κατεξοχήν ανεξάρτητος μηχανισμός για τη διασφάλιση του ελέγχου και της λογοδοσίας των δημόσιων αρχών. Είναι σημαντικό να τονιστεί ότι, ενώ τα δικαστήρια και ο διαμεσολαβητής είναι όμοιοι όσον αφορά την ανεξαρτησία τους, είναι διακριτοί με άλλους τρόπους και είναι διδακτικό να τους συγκρίνουμε.

Έχω ήδη υπαινιχθεί νωρίτερα σε αυτή τη διάλεξη την πιο θεμελιώδη διάκριση: τα δικαστήρια, ως οι μόνοι έγκυροι ερμηνευτές του νόμου, είναι τα μόνα εξοπλισμένα με το δικαίωμα να εκδίδουν νομικά δεσμευτικές αποφάσεις και, ως λογικό επακόλουθο, να επιβάλλουν κυρώσεις. Αντίθετα, οι διαμεσολαβητές, ενώ καθοδηγούνται από τις αποφάσεις και τη νομολογία των δικαστηρίων, μπορούν να εκδίδουν μόνο μη δεσμευτικές συστάσεις προς τα θεσμικά όργανα του κράτους (δημόσια διοίκηση, υπηρεσίες κοινής ωφέλειας κ.λπ.) που εμπίπτουν στην αρμοδιότητά τους.

Από αυτή τη θεμελιώδη διάκριση προκύπτουν δύο άλλες πολύ σημαντικές διαφορές:

• Πρώτον, το δικαστήριο καθορίζει τα νόμιμα δικαιώματα των διαδίκων σε μια υπόθεση, ενώ ο διαμεσολαβητής λαμβάνει επίσης υπόψη ευρύτερες αρχές χρηστής διοίκησης, οι οποίες, για λόγους που θα εξηγήσω στη συνέχεια, είναι εγγενώς αόριστης διάρκειας·
• Δεύτερον, οι κανόνες που διέπουν τις δικαστικές διαδικασίες είναι αναγκαστικά αυστηρότεροι και λιγότερο ευέλικτοι από εκείνους που ισχύουν για τις δραστηριότητες του διαμεσολαβητή.

Ως εκ τούτου, ο διαμεσολαβητής συμπληρώνει το έργο των δικαστηρίων τόσο όσον αφορά τους κανόνες που ισχύουν για τις δημόσιες αρχές όσο και όσον αφορά τις μεθόδους με τις οποίες εφαρμόζονται οι εν λόγω κανόνες. Επιτρέψτε μου να αναπτύξω λεπτομερέστερα και τις δύο πτυχές.

5.1 Οι κανόνες που εφαρμόζονται στο έργο του Διαμεσολαβητή

Όπως ένα δικαστήριο, ο διαμεσολαβητής δεν εξετάζει μόνο τη συγκεκριμένη υπόθεση, αλλά διερωτάται επίσης πώς θα πρέπει να αντιμετωπίζονται παρόμοιες υποθέσεις από τις δημόσιες αρχές στο μέλλον.

Ένα από τα χαρακτηριστικά του οργάνου του διαμεσολαβητή είναι ότι μπορεί να επιτελέσει το καθήκον της θέσπισης κατευθυντήριων γραμμών για τη μελλοντική συμπεριφορά όχι μόνο σε αντιδραστική, κατά περίπτωση βάση, αλλά και με προορατικό τρόπο. Για παράδειγμα, ο διαμεσολαβητής μπορεί να καταρτίζει καταλόγους ελέγχου ορθών διοικητικών πρακτικών, να δημοσιεύει κώδικες ορθής διοικητικής συμπεριφοράς και να αναλαμβάνει πρωτοβουλίες για την αντιμετώπιση της συστημικής κακοδιοίκησης.

Πριν από μερικά χρόνια, για παράδειγμα, ο Ευρωπαίος Διαμεσολαβητής εκπόνησε και δημοσίευσε τον Ευρωπαϊκό Κώδικα Ορθής Διοικητικής Συμπεριφοράς, μετά από αυτεπάγγελτη έρευνα στην οποία συμμετείχαν όλα τα κοινοτικά θεσμικά όργανα και οργανισμοί και η οποία βασίστηκε στις βέλτιστες πρακτικές των κρατών μελών.

Το γεγονός ότι ο διαμεσολαβητής δεν έχει την εξουσία να λαμβάνει νομικά δεσμευτικές αποφάσεις σημαίνει ότι η αποτελεσματικότητα του αξιώματος βασίζεται στην ηθική εξουσία και, τελικά, στη δημοσιότητα και την ικανότητα να πείσει την κοινή γνώμη. Όπως ανέφερα ήδη, όπου το κράτος δικαίου και η δημοκρατία είναι και τα δύο ισχυρά, πράγμα που, στο εννοιολογικό σχήμα που ανέπτυξα, σημαίνει στην πλουραλιστική παραλλαγή της δημοκρατίας, οι δημόσιες αρχές συνήθως αποδέχονται τα πορίσματα και τις συστάσεις του διαμεσολαβητή.

Ωστόσο, η πιθανότητα να το πράξουν είναι πολύ μεγαλύτερη εάν τα εν λόγω πορίσματα και συστάσεις αιτιολογηθούν κατά τρόπο πειστικό και πειστικό.

Ενώ για τα δικαστήρια το κύριο πεδίο δραστηριότητας και ενδιαφέροντος είναι η διασφάλιση της τήρησης της νομιμότητας από την πλευρά του κράτους και των πολιτών, για τον διαμεσολαβητή το αντίστοιχο πεδίο είναι η προώθηση της χρηστής διοίκησης και η αποφυγή της κακοδιοίκησης. Βεβαίως, η νομιμότητα και η κακοδιοίκηση αλληλεπικαλύπτονται. Δεν θα μπορούσε να γίνει διαφορετικά, δεδομένου ότι η βασική αρχή που διέπει τις δραστηριότητες των δημόσιων αρχών είναι το κράτος δικαίου. Αυτό σημαίνει ότι δεν μπορεί ποτέ να είναι χρηστή διοίκηση να ενεργεί παράνομα, ή, για να πούμε το ίδιο πράγμα με άλλο τρόπο, μια πράξη που είναι παράνομη είναι επίσης, ipso facto, μια πράξη κακοδιοίκησης.

Νομιμότητα και θεμελιώδη δικαιώματα

Όταν μιλώ για «νομιμότητα», χρησιμοποιώ τον όρο ευρέως, ώστε να συμπεριλάβω τον σεβασμό των θεμελιωδών ανθρωπίνων δικαιωμάτων και των νομικών αρχών, όπως η αναλογικότητα, η ισότητα, η δικαιολογημένη εμπιστοσύνη και η αμεροληψία.

Στην πραγματικότητα, πολλοί από τους διαμεσολαβητές στην Ευρωπαϊκή Ένωση έχουν εντολή που επικεντρώνεται ειδικά στα ανθρώπινα δικαιώματα και αντικατοπτρίζεται σε τίτλους όπως ο Defensor del Pueblo , ο Διαμεσολαβητής για τα Ανθρώπινα Δικαιώματα και ο Επίτροπος για τα Πολιτικά Δικαιώματα. Τέτοιοι διαμεσολαβητικοί θεσμοί ιδρύθηκαν στην Ελλάδα, την Πορτογαλία και την Ισπανία μετά τη μετάβαση από τα αυταρχικά στα δημοκρατικά καθεστώτα , και σε πολλές χώρες της Κεντρικής και Ανατολικής Ευρώπης μετά την πτώση του κομμουνισμού.

Γενικότερα, το εσωτερικό δίκαιο πολλών χωρών περιλαμβάνει τα ανθρώπινα δικαιώματα και τις θεμελιώδεις αρχές ως μέρος του θετικού δικαίου που είναι δεσμευτικό για όλες τις δημόσιες αρχές. Επιπλέον, τα εν λόγω δικαιώματα και αρχές αποτελούν επίσης αναπόσπαστο μέρος του κοινοτικού δικαίου, στο οποίο πρέπει να προβαίνουν όλες οι δημόσιες αρχές των κρατών μελών, συμπεριλαμβανομένων των διαμεσολαβητών, όταν ασχολούνται με ζητήματα που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του.

Επομένως, για όλους τους διαμεσολαβητές στην Ευρωπαϊκή Ένωση, οι κανόνες που πρέπει να εφαρμόζονται στη διοικητική δραστηριότητα πρέπει να περιλαμβάνουν τον σεβασμό των θεμελιωδών και ανθρωπίνων δικαιωμάτων, τουλάχιστον στο πεδίο εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου.

Όπως ανέφερα, οι διαμεσολαβητές μπορούν να εργαστούν τόσο προληπτικά όσο και αντιδραστικά και έτσι μπορούν να βοηθήσουν στην ενημέρωση της δημόσιας διοίκησης και των δικαστηρίων σχετικά με τη νομολογία τόσο του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων στο Στρασβούργο όσο και του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου στο Λουξεμβούργο όσον αφορά τα ανθρώπινα δικαιώματα, καθώς και σχετικά με το κοινοτικό δίκαιο γενικότερα.

Νομιμότητα και κακοδιοίκηση

Ωστόσο, είναι σημαντικό να καταστεί σαφές ότι η νομιμότητα -ακόμη και όταν βασίζεται σε μια έννοια του δικαίου που περιλαμβάνει το κοινοτικό δίκαιο, τις νομικές αρχές και τα θεμελιώδη δικαιώματα- δεν εξαντλεί τις έννοιες της χρηστής διοίκησης και της κακοδιοίκησης.

Το κράτος δικαίου απαιτεί από τις δημόσιες αρχές να ενεργούν νόμιμα: Ως εκ τούτου, δεν μπορεί να είναι χρηστή διοίκηση η παραβίαση του νόμου. Ωστόσο, το αντίστροφο δεν είναι απαραίτητα αλήθεια. Με άλλα λόγια, το γεγονός ότι μια δημόσια αρχή ενήργησε νόμιμα δεν αποκλείει το ενδεχόμενο να παραβίασε τις αρχές της χρηστής διοίκησης.

Αυτό με φέρνει στην κανονιστική συμβολή που μπορεί να έχει ο θεσμός του Διαμεσολαβητή στη βελτίωση της ποιότητας της δημοκρατίας.

Σε μια σύγχρονη δημοκρατία, η δημόσια διοίκηση θα πρέπει να υπάρχει για να εξυπηρετεί τους πολίτες και όχι το αντίστροφο. Η αρχή αυτή μπορεί να διατυπωθεί και να εκφραστεί με διάφορους τρόπους: φιλικότητα προς τον πολίτη, πνεύμα εξυπηρέτησης ή, ακόμη, ως δικαίωμα χρηστής διοίκησης, το οποίο αναγνωρίζεται ως θεμελιώδες δικαίωμα στο άρθρο 41 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

Η βασική αρχή έχει πολλές προεκτάσεις, όπως τα καθήκοντα να είναι ευγενικά, χρήσιμα, δίκαια και λογικά.

Σε πολλές περιπτώσεις, υπάρχει υψηλός βαθμός αλληλεπικάλυψης με νομικές απαιτήσεις, οι οποίες καθορίζονται έγκυρα και δεσμευτικά από τα δικαστήρια. Σε άλλες περιπτώσεις, ωστόσο, οι αρχές της χρηστής διοίκησης μπορεί να απαιτούν περισσότερα από μια δημόσια αρχή από το να μην παραβιάζει απλώς τον νόμο. Όπως θα ήθελα να πω, υπάρχει ζωή πέρα από τη νομιμότητα.

Στην πραγματικότητα, οι αρχές της χρηστής διοίκησης (και το αντίθετό τους, η έννοια της κακοδιοίκησης) είναι εγγενώς αόριστες, διότι αυτό που συνιστά χρηστή διοίκηση, με συγκεκριμένους όρους, εξαρτάται σε μεγάλο βαθμό από λεπτομερείς πληροφορίες σχετικά με συγκεκριμένες περιστάσεις που ενδέχεται να αλλάξουν και να αναπτυχθούν ταχέως. Με άλλα λόγια, η σύγχρονη διοίκηση περιλαμβάνει, στην πράξη, εκτεταμένη διακριτική ευχέρεια: δηλαδή τη δυνατότητα νόμιμης επιλογής μεταξύ διαφορετικών τρόπων δράσης.

Ας κάνουμε ένα βήμα πίσω για μια στιγμή από τη συζήτηση των κανόνων για να δούμε και πάλι την ευρύτερη ιστορική εικόνα των αλλαγών στο σύγχρονο κράτος.

Όπως έχω ήδη εξηγήσει, ορισμένοι θεσμοί διαμεσολαβητών δημιουργήθηκαν στο πλαίσιο της μετάβασης από αυταρχικά ή ολοκληρωτικά σε δημοκρατικά καθεστώτα. Οι διαμεσολαβητές σε παλαιότερες δημοκρατίες δημιουργήθηκαν κυρίως ως απάντηση στη μεγάλη ανάπτυξη της δημόσιας διοίκησης κατά τη διάρκεια του εικοστού αιώνα, ειδικά μετά τον Δεύτερο Παγκόσμιο Πόλεμο, όταν ο κοινωνικός ρόλος του κράτους αυξήθηκε εκθετικά. Καθώς οι επαφές μεταξύ της δημόσιας διοίκησης και των πολιτών έγιναν συχνότερες και εντατικότερες, το ίδιο συνέβη και με τις δυνατότητες επίλυσης διαφορών.

Επιτρέψτε μου να επαναλάβω ότι το δικαίωμα του πολίτη σε δικαστική προσφυγή κατά της δημόσιας διοίκησης είναι, φυσικά, θεμελιώδες για το κράτος δικαίου.

Ωστόσο, τον τελευταίο καιρό αναγνωρίζεται όλο και περισσότερο, κυρίως από τους δικαστές, ότι οι δικαστικές διαδικασίες δεν αποτελούν πάντα τον καταλληλότερο τρόπο επίλυσης διαφορών μεταξύ πολιτών και δημόσιας διοίκησης. Σε γενικές γραμμές, υπάρχουν δύο λόγοι για αυτό.

Σε ορισμένες περιπτώσεις, η εξωδικαστική προσφυγή του διαμεσολαβητή μπορεί να αποτελέσει φθηνότερη και ταχύτερη εναλλακτική λύση από τις δικαστικές διαδικασίες. Σε περιπτώσεις που ο καταγγέλλων διαφορετικά θα είχε προσφύγει στο δικαστήριο, η χρήση της εναλλακτικής εξωδικαστικής προσφυγής συμβάλλει στην αποφυγή υπερφόρτωσης του δικαστικού συστήματος και των επακόλουθων καθυστερήσεων. Επιπλέον, δεδομένου ότι οι υπηρεσίες του διαμεσολαβητή είναι δωρεάν στο σημείο χρήσης, οι καταγγέλλοντες που δεν είχαν την οικονομική δυνατότητα να ασκήσουν δικαστική προσφυγή μπορούν παρά ταύτα να λάβουν αποτελεσματική προσφυγή, διευρύνοντας έτσι την πρόσβαση στη δικαιοσύνη.

Σε άλλες περιπτώσεις, ωστόσο, οι δικαστικές διαδικασίες είναι απίθανο να βοηθήσουν τον καταγγέλλοντα, ακόμη και θεωρητικά, διότι δεν πληρούνται οι προϋποθέσεις για την άσκηση ένδικου μέσου. Όπως προανέφερα, ένα από τα βασικά χαρακτηριστικά της σύγχρονης δημόσιας διοίκησης είναι η ευρεία διακριτική ευχέρεια.

Επιτρέψτε μου να σας δώσω τρία πολύ διαφορετικά παραδείγματα για να καταδείξω τα είδη διακριτικής ευχέρειας που υπάρχουν και τον τρόπο με τον οποίο ο διαμεσολαβητής μπορεί να συμβάλει στη διασφάλιση ότι υπάρχει «ζωή πέρα από τη νομιμότητα» στους κανόνες που καθοδηγούν την άσκηση διακριτικής ευχέρειας από τις δημόσιες αρχές.

Τρία παραδείγματα

Το πρώτο παράδειγμα αφορά τη δίκαιη διαδικασία. Ένας πρώην βουλευτής του ΕΚ κατήγγειλε στον Ευρωπαίο Διαμεσολαβητή ότι το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο είχε ανακαλέσει τα προνόμιά του, ιδίως την κάρτα εισόδου που του παρείχε πρόσβαση στους χώρους του Κοινοβουλίου χωρίς να του δώσει λόγο ή την ευκαιρία να εξηγήσει την άποψή του. Στη γνωμοδότησή του επί της υποθέσεως, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο υποστήριξε ότι τα δικαιώματα άμυνας και η υποχρέωση αιτιολογήσεως υφίστανται μόνον όταν η σχετική απόφαση μπορεί να προσβληθεί δικαστικώς.

Ο Διαμεσολαβητής αναγνώρισε τόσο ότι η εξουσία εσωτερικής οργάνωσης του Κοινοβουλίου περιλαμβάνει εκτεταμένες διακριτικές εξουσίες όσο και ότι ο καταγγέλλων δεν θα είχε στη διάθεσή του κανένα ένδικο μέσο. Ωστόσο, ο Διαμεσολαβητής έκρινε επίσης ότι κάθε πολίτης έχει το δικαίωμα να γνωρίζει τους λόγους μιας διοικητικής απόφασης που θίγει τα συμφέροντά του και να εκφράζει την άποψή του πριν από τη λήψη μιας τέτοιας απόφασης και ότι οι ενέργειες του Κοινοβουλίου δεν τηρούσαν την αρχή αυτή. Με τον τρόπο αυτό, παραβίασε την αρχή της δικαιοσύνης και διέπραξε πράξη κακοδιοίκησης.

Το δεύτερο παράδειγμα αφορά την πρόσβαση του κοινού σε πληροφορίες και έγγραφα ,, η οποία αποτελεί πτυχή της διαφάνειας. Θα επανέλθω στη σχέση μεταξύ διαφάνειας και ποιότητας της δημοκρατίας αργότερα στη διάλεξη. Προς το παρόν, αρκεί να πούμε ότι, από εννοιολογική άποψη, απαιτούνται επαρκείς πληροφορίες τόσο για τη λογοδοσία όσο και για τη λογοδοσία μεταξύ των εκλογών. Ωστόσο, είμαι πεπεισμένος ότι, ιστορικά, η ανάπτυξη του δικαιώματος του κοινού να έχει πρόσβαση σε πληροφορίες και έγγραφα συνδέεται πρωτίστως με την τελευταία μορφή λογοδοσίας, η οποία αποτελεί τόσο μια προσθήκη στο φάσμα των ελέγχων και ισορροπιών στις πλουραλιστικές δημοκρατίες όσο και ένα μέσο για την προώθηση της αποτελεσματικότερης λειτουργίας άλλων ελέγχων και ισορροπιών.

Στο επίπεδο των θεσμικών οργάνων και οργανισμών της Ευρωπαϊκής Ένωσης, το κύριο νομικό πλαίσιο για την πρόσβαση του κοινού είναι ο κανονισμός 1049/2001. Ο εν λόγω κανονισμός αφορά την πρόσβαση του κοινού σε υφιστάμενα έγγραφα. Δεν επιβάλλει νομική υποχρέωση στα θεσμικά όργανα να δημιουργούν νέα έγγραφα που περιέχουν πληροφορίες τις οποίες κάποιος θα ήθελε να έχει. Ωστόσο, ο Ευρωπαϊκός Κώδικας Ορθής Διοικητικής Συμπεριφοράς, τον οποίο ανέφερα προηγουμένως σε αυτή τη διάλεξη, διευκρινίζει ότι τα θεσμικά όργανα παρέχουν στο κοινό πληροφορίες κατόπιν αιτήματος (1).

Μια τέτοια υποχρέωση δεν μπορεί, βεβαίως, να είναι απόλυτη. Ως αρχή της χρηστής διοίκησης, ισοδυναμεί, κατ’ ουσίαν, με το τεκμήριο ότι οι πληροφορίες θα πρέπει να παρέχονται, εκτός εάν το θεσμικό όργανο μπορεί να προβάλει βάσιμο λόγο για το αντίθετο.

Πέρυσι, εφάρμοσα αυτή την αρχή σε μια υπόθεση όπου ο καταγγέλλων είχε ρωτήσει την Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα αν είχε παρέμβει για να αμβλύνει την πτώση της αξίας του δολαρίου ΗΠΑ και την αύξηση της αξίας του ευρώ. Έκρινα ότι, δεδομένου ότι ο καταγγέλλων δεν επιδίωκε να ασκήσει νόμιμο δικαίωμα απόκτησης υφιστάμενου εγγράφου, η Τράπεζα είχε διακριτική ευχέρεια ως προς το αν θα δημοσιοποιήσει τις πληροφορίες ή όχι. Ωστόσο, εάν η Τράπεζα δεν ήταν πρόθυμη να δημοσιοποιήσει τις πληροφορίες, η αρχή της χρηστής διοίκησης απαιτούσε να εξηγήσει με σαφήνεια και χωρίς αμφισημία τους λόγους της άρνησής της. Πράγματι, η Τράπεζα παρέθεσε τέτοιους λόγους και, ως εκ τούτου, δεν διαπίστωσα κακοδιοίκηση (2).

Το τρίτο και τελευταίο παράδειγμα είναι μια περίπτωση στην οποία ο καταγγέλλων ήταν δυσαρεστημένος με τον τρόπο με τον οποίο το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο αντιμετώπισε μια ομάδα επισκεπτών (3). Μεταξύ άλλων, σύμφωνα με τον καταγγέλλοντα, ο υπάλληλος που έλαβε την ομάδα δεν ήταν πλήρως εξοικειωμένος με το πρόγραμμα της επίσκεψης, δεν είχε ενθουσιασμό για το Κοινοβούλιο, δεν ενδιαφερόταν να ενθαρρύνει την ομάδα και δεν ήταν καν κατάλληλα ντυμένος. Όταν απέστειλα την καταγγελία στο Κοινοβούλιο για γνωμοδότηση, η απάντηση ήταν μια άμεση συγγνώμη, μια προσφορά να ληφθεί εκ νέου η ομάδα με επαγγελματικό τρόπο και μια περιγραφή των μέτρων που είχε λάβει το Κοινοβούλιο για να αποτρέψει οποιαδήποτε επανάληψη ενός τέτοιου περιστατικού. Ο καταγγέλλων εξέφρασε την ικανοποίησή του για την απάντηση του Κοινοβουλίου και, ως εκ τούτου, ήμουν σε θέση να περατώσω την υπόθεση.

Ο κανόνας της χρηστής διοίκησης που αφορά την παρούσα υπόθεση είναι εύκολο να διατυπωθεί: η ποιότητα των υπηρεσιών που παρέχονται στον πολίτη πρέπει να είναι αποδεκτού επιπέδου. Αυτός είναι φυσικά ένας κανόνας αορίστου χρόνου και η εφαρμογή του εξαρτάται σε μεγάλο βαθμό από το πλαίσιο. Μπορεί κανείς να φανταστεί περιπτώσεις στις οποίες η παραβίαση του κανόνα θα μπορούσε να θεμελιώσει νομική ευθύνη και όπου θα ήταν σκόπιμο να ασκηθεί δικαστική προσφυγή. Αλλά αυτό, φυσικά, δεν συνέβη εν προκειμένω.

Ως εκ τούτου, το έργο των διαμεσολαβητών συμπληρώνει το έργο των δικαστηρίων σε κανονιστικό επίπεδο, επιτρέποντας να είναι ανοικτές οι απαιτήσεις της χρηστής διοίκησης, ώστε να μπορούν να εξελίσσονται ώστε να ανταποκρίνονται στις ολοένα και υψηλότερες προσδοκίες των πολιτών όσον αφορά τα πρότυπα υπηρεσίας από τις δημόσιες αρχές, χωρίς κατ’ ανάγκη να υπονοείται ότι οι πολίτες έχουν νόμιμο δικαίωμα να επιβάλλουν τα εν λόγω πρότυπα μέσω προσφυγών ακύρωσης ή αποζημίωσης.

5.2 Η διαδικαστική ευελιξία του Διαμεσολαβητή

Όσον αφορά τις διαδικασίες, επιτρέψτε μου καταρχάς να υπενθυμίσω ότι, εκτός από την αντίδραση σε καταγγελίες, ένας διαμεσολαβητής μπορεί επίσης να εργαστεί προορατικά για την προώθηση του κράτους δικαίου, του σεβασμού των δικαιωμάτων και μιας διοικητικής νοοτροπίας εξυπηρέτησης των πολιτών.

Η επιτυχία του προορατικού ρόλου καθιστά λιγότερο πιθανό να προκύψουν διαφορές μεταξύ των πολιτών και της δημόσιας διοίκησης και πιο πιθανό ότι η ίδια η διοίκηση θα επιλύσει ταχέως τις διαφορές που προκύπτουν.

Επιπλέον, το γεγονός ότι ο διαμεσολαβητής δεν έχει την εξουσία να λαμβάνει νομικά δεσμευτικές αποφάσεις επιτρέπει στο θεσμικό όργανο να διαθέτει πιο ευέλικτες διαδικασίες και ευρύτερα κριτήρια για το παραδεκτό των υποθέσεων. Ως εκ τούτου, η διαθεσιμότητα του ένδικου μέσου του διαμεσολαβητή διευρύνει το πεδίο για την εξασφάλιση επανόρθωσης και την άσκηση «φωνής», για τη χρήση του όρου της Hirschman (4), τόσο όσον αφορά τις ατομικές περιστάσεις όσο και όσον αφορά ζητήματα δημόσιου συμφέροντος.

Για άλλη μια φορά θα παρουσιάσω αυτές τις αφηρημένες προτάσεις μέσα από διαφορετικά παραδείγματα.

Ωστόσο, προτού το πράξω, πρέπει να αποφύγω μια πιθανή παρεξήγηση που θα μπορούσε να προκύψει από τη σύνδεση των όσων είπα όσον αφορά τη διακριτική ευχέρεια με την ιδέα ότι το ένδικο βοήθημα του διαμεσολαβητή μπορεί να παράσχει έναν τρόπο άσκησης «φωνής». Ο ρόλος του διαμεσολαβητή δεν είναι να συνδράμει ή να στηρίζει τους αιτούντες περιορισμένους δημόσιους πόρους, όπως θέσεις εργασίας, επιχορηγήσεις ή συμβάσεις. Για να παρέμβει ο διαμεσολαβητής, ο καταγγέλλων πρέπει να προβάλει ορισμένα εύλογα επιχειρήματα ότι υπάρχει κακοδιοίκηση από τη δημόσια αρχή. Για παράδειγμα, η φράση «είμαι ο καλύτερος υποψήφιος και, ως εκ τούτου, θα πρέπει να λάβω τη θέση εργασίας» δεν δικαιολογεί καμία ενέργεια του διαμεσολαβητή.

Με τη διευκρίνιση αυτή, επιτρέψτε μου να σας δώσω ορισμένα παραδείγματα του τρόπου με τον οποίο το ένδικο βοήθημα του Διαμεσολαβητή μπορεί τόσο να βοηθήσει τους πολίτες να ασκήσουν τα νόμιμα δικαιώματά τους όσο και να παράσχει ευκαιρίες για την άσκηση «φωνής» και να καλέσει τα ιδρύματα να λογοδοτήσουν, με τρόπους που υπερβαίνουν τα νομικά εκτελεστά δικαιώματα.

Σε μία περίπτωση, μια ΜΚΟ υπέβαλε στην Επιτροπή μια μάλλον γενικά διατυπωμένη αίτηση πρόσβασης σε έγγραφα σχετικά με ορισμένες διαπραγματεύσεις στο πλαίσιο του Παγκόσμιου Οργανισμού Εμπορίου και υπέβαλε καταγγελία στον Διαμεσολαβητή κατά του χειρισμού της υπόθεσης από την Επιτροπή. Το αποτέλεσμα της καταγγελίας ήταν μια φιλική λύση με την οποία η Επιτροπή παρείχε στον καταγγέλλοντα πλήρη κατάλογο των σχετικών εγγράφων, διευκολύνοντας έτσι την ακριβέστερη εφαρμογή (5). Αυτό το είδος λύσης θετικού αθροίσματος σε ένα πρόβλημα θα ήταν δύσκολο να επιτευχθεί μέσω νομικών διαδικασιών, οι οποίες τείνουν να διέπονται από λογική μηδενικού αθροίσματος.

Ένα άλλο παράδειγμα αφορά το γεγονός ότι το Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης δεν συνεδριάζει πάντα δημόσια όταν νομοθετεί.

Κατά την εξέταση καταγγελίας σχετικά με το θέμα αυτό, θεώρησα ότι η αρχή του άρθρου 1 παράγραφος 2 της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση, σύμφωνα με την οποία οι αποφάσεις πρέπει να λαμβάνονται «όσο το δυνατόν πιο ανοικτά», ισχύει για το Συμβούλιο και ότι οι προηγούμενες ενέργειες του ίδιου του Συμβουλίου κατέστησαν σαφές ότι πρέπει να ληφθούν μέτρα για την αύξηση της διαφάνειας της νομοθετικής του δραστηριότητας, τα οποία θα μπορούσαν να ληφθούν, σύμφωνα με το δίκαιο της ΕΕ ως έχει επί του παρόντος. Δεδομένου ότι το Συμβούλιο δεν ανέφερε βάσιμους λόγους για τους οποίους δεν θα πρέπει να συνεδριάζει δημοσίως όποτε νομοθετεί, διαπίστωσα κακοδιοίκηση και υπέβαλα ειδική έκθεση στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο. Στη συνέχεια, το Κοινοβούλιο εξέδωσε ψήφισμα με το οποίο ενέκρινε τη σύστασή μου προς το Συμβούλιο να επανεξετάσει τη θέση του (6).

Τα βασικά επιχειρήματα υπέρ της δημόσιας νομοθεσίας του Συμβουλίου δεν είχαν σχέση με τη διαπίστωσή μου περί κακοδιοίκησης και, ως εκ τούτου, η ειδική έκθεσή μου δεν ασχολείται με αυτά. Ωστόσο, τα επιχειρήματα αυτά, τα οποία απορρέουν από την έννοια της λογοδοσίας, είναι πολύ συναφή με αυτή τη διάλεξη και θα τα εξηγήσω εδώ. Αντικατοπτρίζουν τη διττή ταυτότητα του Συμβουλίου ως διακυβερνητικού και υπερεθνικού θεσμικού οργάνου.

Αφενός, η διαφάνεια της νομοθετικής διαδικασίας στο Συμβούλιο ενισχύει τη λογοδοσία σε εθνικό επίπεδο, επιτρέποντας στους πολίτες κάθε κράτους μέλους να δουν τι κάνουν οι κυβερνήσεις που έχουν εκλέξει σε ευρωπαϊκό επίπεδο. Μολονότι δεν μπορεί να υπάρξει εγγύηση ότι αυτό θα διευκολύνει το Συμβούλιο να καταλήξει σε συμφωνία, η διαφάνεια αυτή είναι απαραίτητη για την αντιμετώπιση του επιχειρήματος ότι η ΕΕ υπονομεύει τη λογοδοσία και, ως εκ τούτου, τη δημοκρατία σε εθνικό επίπεδο.

Από την άλλη πλευρά, η διαφάνεια των νομοθετικών συνόδων του Συμβουλίου επιτρέπει επίσης στους Ευρωπαίους πολίτες και κατοίκους, ανεξάρτητα από την ιθαγένειά τους, να παρακολουθούν το έργο ενός ευρωπαϊκού θεσμικού οργάνου, συμβάλλοντας έτσι στην αντιμετώπιση της αντίληψης ότι η Ένωση είναι τεχνοκρατική και ελιτίστικη.

Ανεξαρτήτως του αν η αρχή της δημοσιότητας που διατυπώνεται στο άρθρο 1 παράγραφος 2 της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση είναι, υπό αφηρημένη έννοια, νομικά δεσμευτική για το Συμβούλιο, είναι σαφές ότι οι πολίτες που μου υπέβαλαν καταγγελία δεν θα είχαν επαρκές έννομο συμφέρον να προσφύγουν ενώπιον δικαστηρίου. Ωστόσο, δεν απαιτείται το πρόσωπο που υποβάλλει καταγγελία στον Ευρωπαίο Διαμεσολαβητή να θίγεται ατομικά από την εικαζόμενη κακοδιοίκηση. Αυτό σημαίνει ότι οι καταγγελίες actio popularis στον Διαμεσολαβητή είναι δυνατές: κάθε πολίτης έχει έννομο συμφέρον να καλέσει ένα κοινοτικό όργανο να λογοδοτήσει για μια πράξη κακοδιοίκησης, ακόμη και αν δεν θίγεται περισσότερο από οποιονδήποτε άλλο πολίτη.

Όπως έδειξε η υπόθεση αυτή, η καταγγελία στον Διαμεσολαβητή μπορεί να είναι ένας αρκετά αποτελεσματικός μηχανισμός για την άσκηση της φωνής, ακόμη και αν δεν θα μπορούσε να οδηγήσει σε απόφαση που θα ήταν νομικά δεσμευτική για το Συμβούλιο.

Ομοίως, ο Ευρωπαίος Διαμεσολαβητής παρέχει στους καταγγέλλοντες ευκαιρίες αμφισβήτησης των ενεργειών της Ευρωπαϊκής Επιτροπής ως «θεματοφύλακα της Συνθήκης», οι οποίες υπερβαίνουν τα αυστηρά νομικά δικαιώματά τους.

6 Συμπέρασμα

Εν κατακλείδι, θα συγκεντρώσω τα διάφορα προηγούμενα στοιχεία σε μια συνολική εκτίμηση της συμβολής του θεσμού του Διαμεσολαβητή στην ποιότητα της δημοκρατίας. Επιτρέψτε μου, ωστόσο, πρώτα να πω ότι, παρόλο που επικεντρώθηκα στον διαμεσολαβητή και υπογράμμισα τα πλεονεκτήματα των εξωδικαστικών μέσων έννομης προστασίας, τα δικαστήρια αποτελούν το θεμέλιο του κράτους δικαίου. Πράγματι, θα ήθελα να φτάσω στο σημείο να πω ότι, ελλείψει ενός εύρυθμου δικαστικού συστήματος, οι δυνατότητες του θεσμού του Διαμεσολαβητή να συμβάλει στη βελτίωση της ποιότητας της δημοκρατίας είναι πολύ περιορισμένες.

Όταν, ωστόσο, τα δικαστήρια λειτουργούν καλά, ο διαμεσολαβητής μπορεί να επιτελεί και να εκπληρώνει έναν διακριτό αλλά συμπληρωματικό ρόλο στα σύγχρονα δημοκρατικά καθεστώτα. Αντί να οδηγήσει σε περιττές αλληλεπικαλύψεις, όπως θα έκαναν ορισμένοι, η διαθεσιμότητα τόσο δικαστικών όσο και εξωδικαστικών μέσων έννομης προστασίας, καθένα από τα οποία έχει διαφορετικά χαρακτηριστικά και αρμοδιότητες, επιτρέπει στους αιτούντες να επιλέξουν το καταλληλότερο μέσο έννομης προστασίας για την υπόθεσή τους .

Η εσκεμμένη παροχή επιλογής, και ως εκ τούτου της δυνατότητας επιλογής μεταξύ εναλλακτικών τρόπων επανόρθωσης, αποτελεί ξεχωριστό χαρακτηριστικό της δεύτερης, πλουραλιστικής, παραλλαγής της δημοκρατίας που συζήτησα νωρίτερα σε αυτή τη διάλεξη. Με τη σειρά της, η ικανότητα παροχής επιλογών στους πολίτες χρησιμεύει για τον εμπλουτισμό του φάσματος των «προϊόντων» που μπορεί να προσφέρει μια τέτοια δημοκρατία στους πολίτες της και, ως εκ τούτου, βελτιώνει την ποιότητά της.

Η ανάπτυξη του θεσμού του Διαμεσολαβητή στην Ευρώπη συμβάλλει έτσι στην επιτυχία της πλουραλιστικής δημοκρατίας στην ήπειρό μας και αποτελεί προϊόν αυτής.

Επιπλέον, η αποτελεσματική πραγμάτωση των ανθρωπίνων δικαιωμάτων - ιδίως (αλλά όχι αποκλειστικά) των πολιτιστικών, οικονομικών και κοινωνικών δικαιωμάτων - εξαρτάται σε μεγάλο βαθμό από την ποιότητα της δημόσιας διοίκησης. Αυτός είναι ο λόγος για τον οποίο ο Χάρτης των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της ΕΕ περιλαμβάνει το δικαίωμα στη χρηστή διοίκηση ως θεμελιώδες δικαίωμα της ιθαγένειας.

Επιπλέον, μολονότι οι αρχές της χρηστής διοικήσεως ενίοτε απαιτούν κάτι περισσότερο από τον σεβασμό των νομίμων δικαιωμάτων και υποχρεώσεων, ποτέ δεν απαιτούν κάτι λιγότερο. Παράνομη διοικητική συμπεριφορά, η οποία χρησιμοποιεί ευρέως τον όρο αυτό για να συμπεριλάβει την παραβίαση των νομικών αρχών και των θεμελιωδών δικαιωμάτων, συνιστά πάντοτε κακοδιοίκηση.

Ως εκ τούτου, το έργο του διαμεσολαβητή με καταγγελίες όχι μόνο ενδυναμώνει τους πολίτες και ενισχύει τη δημοκρατία, αλλά διευρύνει επίσης την πρόσβαση στη δικαιοσύνη και, ως εκ τούτου, συμβάλλει στην ενίσχυση του κράτους δικαίου.

Ως εκ τούτου, ο θεσμός του Διαμεσολαβητή αντικατοπτρίζει και συμβάλλει στη διατήρηση της ποιότητας της συνταγματικής τάξης που ενσωματώνει την πλουραλιστική δημοκρατία και το κράτος δικαίου ως θεμελιώδεις αρχές.

Σας ευχαριστώ πολύ για την προσοχή σας.

---

(1) Άρθρο 22 του Ευρωπαϊκού Κώδικα Ορθής Διοικητικής Συμπεριφοράς.

(2) Υπόθεση 3054/2004/TN, απόφαση της 1ης Ιουλίου 2005.

(3) Υπόθεση 2909/2005/BU.

(4) Hirschman, Albert O., Έξοδος, Φωνή και Αφοσίωση: απαντήσεις στη μείωση επιχειρήσεων, οργανισμών, Harvard University Press· Λονδίνο 1970.

(5) Υπόθεση 415/2003/TN, απόφαση της 27ης Φεβρουαρίου 2004.

(6) Υπόθεση 2395/2003/GG, ειδική έκθεση της 4ης Οκτωβρίου 2005.