I. Εισαγωγή

Τον Ιούλιο του 1999 αποκαλύφθηκε ο Κώδικας Ορθής Διοικητικής Συμπεριφοράς του Ευρωπαίου Διαμεσολαβητή (1) για τους υπαλλήλους στις σχέσεις τους με το κοινό. Ήταν το αποτέλεσμα λεπτομερούς αναλύσεως των αρχών της χρηστής διοικήσεως που ισχύουν στο κοινοτικό δίκαιο, στη νομολογία των κοινοτικών δικαστηρίων και στις διάφορες διοικητικές νομοθεσίες των κρατών μελών. Ο Κώδικας Ορθής Διοικητικής Συμπεριφοράς του Διαμεσολαβητή δεν δημιούργησε νέες αρχές διοικητικού δικαίου, αλλά συγκέντρωσε τις υφιστάμενες αρχές σε έναν ενιαίο Κώδικα, και αυτό για την προσοχή των πολιτών, αφενός - οι οποίοι είναι πελάτες της κοινοτικής διοίκησης - και των υπαλλήλων των κοινοτικών θεσμικών οργάνων και οργανισμών, αφετέρου - οι οποίοι παρέχουν τις διοικητικές υπηρεσίες στο κοινό.

II. Κακοδιοίκηση έναντι χρηστής διοίκησης

Η ετήσια έκθεση του Διαμεσολαβητή για το 1995 περιείχε μόνο έναν μη εξαντλητικό κατάλογο παραδειγμάτων κακοδιοίκησης, όπως διοικητικές παρατυπίες και παραλείψεις, αδικία, αμέλεια, διακρίσεις, κατάχρηση εξουσίας, έλλειψη ή άρνηση πληροφόρησης και καθυστερήσεις που θα μπορούσαν να αποφευχθούν. Ωστόσο, στο ψήφισμά του σχετικά με την ετήσια έκθεση του Διαμεσολαβητή για το 1996, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο ζήτησε από τον Διαμεσολαβητή να παράσχει σαφή ορισμό του όρου «κακοδιοίκηση».

Ως εκ τούτου, ο Διαμεσολαβητής απέστειλε επιστολή σε όλους τους εθνικούς διαμεσολαβητές στα κράτη μέλη, ρωτώντας αν στο διοικητικό δίκαιο των διαφόρων κρατών μελών υπήρχαν ορισμοί της «χρηστής διοίκησης» ή κώδικες ορθής διοικητικής συμπεριφοράς. Στη συνέχεια, ο Διαμεσολαβητής έδωσε τον ακόλουθο ορισμό του όρου «κακοδιοίκηση» στην ετήσια έκθεσή του για το 1997: «Η κακοδιοίκηση συμβαίνει όταν ένας δημόσιος φορέας παραλείπει να ενεργήσει σύμφωνα με κανόνα ή αρχή που τον δεσμεύει». Κατά την εξέταση της ετήσιας έκθεσης για το 1997, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο έκρινε ότι ο ορισμός αυτός, μαζί με τις περαιτέρω εξηγήσεις που παρέχονται στην ετήσια έκθεση, παρέχει σαφή εικόνα του τι εμπίπτει στην αρμοδιότητα του Διαμεσολαβητή. Μετά από πρόταση εξ ονόματος της Επιτροπής Αναφορών (2), το Κοινοβούλιο ενέκρινε ψήφισμα με το οποίο εκφράζει την ικανοποίησή του για τον ορισμό αυτό.

III. Ο Κώδικας Ορθής Διοικητικής Συμπεριφοράς

Ταυτόχρονα με τον ορισμό του όρου «κακοδιοίκηση», ο Διαμεσολαβητής ξεκίνησε τον Νοέμβριο του 1998 αυτεπάγγελτη έρευνα σχετικά με την ύπαρξη και την προσβασιμότητα του κοινού, στα διάφορα κοινοτικά θεσμικά όργανα και οργανισμούς, ενός κώδικα ορθής διοικητικής συμπεριφοράς για τους υπαλλήλους στις σχέσεις τους με το κοινό. Από μια πρώτη έρευνα προέκυψε ότι κανένα από τα 18 κοινοτικά θεσμικά όργανα και οργανισμούς τους οποίους αφορά η πρωτοβουλία δεν είχε εγκρίνει κώδικα ορθής διοικητικής συμπεριφοράς, όπως προέβλεπε ο Διαμεσολαβητής.

1. Τα σχέδια συστάσεων

Ως εκ τούτου, τον Ιούλιο και τον Σεπτέμβριο του 1999, ο Διαμεσολαβητής υπέβαλε σχέδια συστάσεων προς όλα τα κοινοτικά θεσμικά όργανα και οργανισμούς για τη θέσπιση κανόνων σχετικά με την ορθή διοικητική συμπεριφορά των υπαλλήλων τους στις σχέσεις τους με το κοινό. Ο Διαμεσολαβητής έκρινε ότι απαιτείται ένας κώδικας που θα περιέχει τις βασικές αρχές της χρηστής διοικητικής συμπεριφοράς των υπαλλήλων κατά τις επαφές τους με το κοινό, τόσο για να έρθει η διοίκηση πιο κοντά στους πολίτες, όπως προβλέπεται στο άρθρο 1 της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση, όσο και για να εξασφαλιστεί καλύτερη ποιότητα διοίκησης, συμβάλλοντας έτσι στην πρόληψη περιπτώσεων κακοδιοίκησης.

Ο Διαμεσολαβητής παρατήρησε ότι ένας τέτοιος κώδικας είναι χρήσιμος τόσο για τους κοινοτικούς υπαλλήλους, καθώς τους ενημερώνει λεπτομερώς για τους κανόνες που πρέπει να ακολουθούν κατά τις συναλλαγές τους με το κοινό, όσο και για τους πολίτες, καθώς μπορεί να τους παρέχει πληροφορίες σχετικά με τις αρχές που ισχύουν στην κοινοτική διοίκηση και το επίπεδο συμπεριφοράς που δικαιούνται να αναμένουν στις συναλλαγές τους με την κοινοτική διοίκηση. Επισημαίνει επίσης ότι, για να είναι αποτελεσματικοί και προσβάσιμοι στους πολίτες, οι κώδικες θα πρέπει να εγκρίνονται με τη μορφή απόφασης και να δημοσιεύονται στην Επίσημη Εφημερίδα των ΕΚ. Ο Διαμεσολαβητής δήλωσε επίσης ότι στα ψηφίσματά του το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο είχε τονίσει την επείγουσα ανάγκη να καταρτιστεί το συντομότερο δυνατό ένας κώδικας ορθής διοικητικής συμπεριφοράς και τη σημασία που έχει ένας τέτοιος κώδικας να είναι, για λόγους δημόσιας προσβασιμότητας και κατανόησης, όσο το δυνατόν πανομοιότυπος για όλα τα ευρωπαϊκά θεσμικά όργανα και οργανισμούς, και να δημοσιευθεί στην Επίσημη Εφημερίδα.

Επιπλέον, στην ειδική έκθεσή του, ο Διαμεσολαβητής επισήμανε ότι, κατά τις τελευταίες δύο δεκαετίες, πολλά κράτη μέλη έχουν θεσπίσει νόμους που διέπουν τις διοικήσεις τους. Ως εκ τούτου, η διοικητική συμπεριφορά των κοινοτικών θεσμικών οργάνων και οργανισμών θα πρέπει, στο μέτρο του δυνατού, να συνάδει με τα βέλτιστα πρότυπα που ισχύουν για τις διοικήσεις των κρατών μελών. Ο Κώδικας Ορθής Διοικητικής Συμπεριφοράς του Διαμεσολαβητή εμπνεύστηκε από διάφορες διατάξεις που περιέχονται στην ισχύουσα διοικητική νομοθεσία των κρατών μελών. Σημαντικές πηγές έμπνευσης αποτέλεσαν, για παράδειγμα, ο γαλλικός νόμος αριθ. 2000-231 της 12ης Απριλίου 2000 σχετικά με τα δικαιώματα των πολιτών στις σχέσεις τους με τις διοικήσεις, ο δανικός νόμος περί δημόσιας διοίκησης αριθ. 571 της 19ης Δεκεμβρίου 1985, ο φινλανδικός νόμος περί διοικητικών διαδικασιών αριθ. 598 της 6ης Αυγούστου 1982 και ο βελγικός νόμος περί επίσημης αιτιολόγησης των διοικητικών πράξεων της 29ης Ιουλίου 1991. Μια υποσημείωση στην ειδική έκθεση παρέχει επισκόπηση όλων των άλλων διοικητικών νόμων που ισχύουν στα κράτη μέλη. Ένα άλλο πολύ πολύτιμο έγγραφο για την κατάρτιση του Κώδικα του Διαμεσολαβητή ήταν το «Η διοίκηση και εσείς», ένα εγχειρίδιο που εκδόθηκε από το Συμβούλιο της Ευρώπης, το οποίο καθορίζει τις βασικές αρχές του ουσιαστικού διοικητικού δικαίου και της διοικητικής διαδικασίας που θεωρούνται πρωταρχικής σημασίας για την προστασία των ιδιωτών στις σχέσεις τους με τις διοικητικές αρχές, και το οποίο περιέχει επίσης αναφορές στη σχετική νομολογία του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων, καθώς και παραδείγματα εφαρμογής των αρχών στα κράτη μέλη του Συμβουλίου της Ευρώπης (εκδόσεις του Συμβουλίου της Ευρώπης, 1996).

2. Ο «μοντέλος» Κώδικας Ορθής Διοικητικής Συμπεριφοράς που θέσπισε ο Συνήγορος του Πολίτη

Στη σύστασή του, ο Διαμεσολαβητής ανέφερε ότι, για τη θέσπιση κανόνων σχετικά με την ορθή διοικητική συμπεριφορά, τα θεσμικά όργανα και οι οργανισμοί θα μπορούσαν να λάβουν καθοδήγηση από τις διατάξεις που περιέχονται στον κώδικα ορθής διοικητικής συμπεριφοράς που θεσπίστηκε από το γραφείο του Διαμεσολαβητή (βλ. συνημμένο). Ο κώδικας αυτός περιέχει σε πρώτο βαθμό τις ουσιαστικές και διαδικαστικές αρχές του διοικητικού δικαίου, όπως η απουσία διακρίσεων και κατάχρησης εξουσίας, η αμεροληψία και η ανεξαρτησία, η υποχρέωση αιτιολόγησης των αποφάσεων και τα δικαιώματα υπεράσπισης. Εκτός από αυτές τις «κλασικές» αρχές του διοικητικού δικαίου, ο κώδικας περιέχει επίσης κανόνες ορθής διοικητικής πρακτικής, όπως η αποστολή απόδειξης παραλαβής, η αναφορά του αρμόδιου υπαλλήλου, η υποχρέωση διαβίβασης φακέλου στην αρμόδια υπηρεσία, η αναφορά των δυνατοτήτων προσφυγής και η τήρηση κατάλληλων αρχείων.

3. Η ειδική έκθεση προς το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο

Από τις απαντήσεις στα σχέδια συστάσεων προέκυψε ότι μόνο δύο από τα 18 θεσμικά και λοιπά όργανα και τους αποκεντρωμένους οργανισμούς, ήτοι ο Ευρωπαϊκός Οργανισμός για την Αξιολόγηση των Φαρμακευτικών Προϊόντων (ΕΜΕΑ) και το Μεταφραστικό Κέντρο των Οργάνων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, είχαν εγκρίνει, αντίστοιχα, την 1η Δεκεμβρίου 1999 και στις 10 Φεβρουαρίου 2000, τον κώδικα ορθής διοικητικής συμπεριφοράς που πρότεινε ο Διαμεσολαβητής. Ως εκ τούτου, ολοκλήρωσε την έρευνά του ιδία πρωτοβουλία με ειδική έκθεση προς το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο τον Απρίλιο του 2000.

Στην ειδική έκθεσή του, ο Διαμεσολαβητής συνέστησε στο Κοινοβούλιο να θεσπίσει ευρωπαϊκό διοικητικό δίκαιο προκειμένου να διασφαλιστεί ότι οι υπάλληλοι όλων των κοινοτικών θεσμικών οργάνων και οργανισμών τηρούν τις ίδιες αρχές ορθής διοικητικής συμπεριφοράς στις σχέσεις τους με το κοινό. Ο Διαμεσολαβητής ανέφερε ότι ένας τέτοιος νόμος θα μπορούσε να λάβει τη μορφή κανονισμού που θα εφαρμόζεται σε όλα τα θεσμικά όργανα και τους οργανισμούς της Κοινότητας και ότι το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, υπό την ιδιότητά του ως του μόνου ευρωπαϊκού θεσμικού οργάνου που εκπροσωπεί δημοκρατικά όλους τους ευρωπαίους πολίτες, θα μπορούσε να εξετάσει τη διαδικασία που αναφέρεται στο άρθρο 192 παράγραφος 2 της συνθήκης ΕΚ προκειμένου να κινήσει τη διαδικασία έκδοσης ευρωπαϊκού διοικητικού νόμου με τη μορφή αυτή. Ο Διαμεσολαβητής παρατήρησε ότι η ουσία του εν λόγω νόμου θα μπορούσε να βασιστεί στον Κώδικα Ορθής Διοικητικής Συμπεριφοράς του Διαμεσολαβητή, ο οποίος είχε ήδη εγκριθεί από δύο αποκεντρωμένους οργανισμούς.

Όσον αφορά τη νομική βάση για ένα ευρωπαϊκό διοικητικό δίκαιο, ο Διαμεσολαβητής δήλωσε ότι θα μπορούσε να είναι το άρθρο 308 της συνθήκης ΕΚ το οποίο προβλέπει ότι «εάν η δράση της Κοινότητας αποδειχθεί αναγκαία για την επίτευξη, στο πλαίσιο της λειτουργίας της κοινής αγοράς, ενός από τους στόχους της Κοινότητας και η παρούσα συνθήκη δεν προβλέπει τις αναγκαίες εξουσίες, το Συμβούλιο, αποφασίζοντας ομόφωνα προτάσει της Επιτροπής και μετά από διαβούλευση με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, λαμβάνει τα κατάλληλα μέτρα». Ένας από τους στόχους της Κοινότητας είναι ασφαλώς η εφαρμογή της χρηστής διοίκησης. Αυτό προκύπτει εμμέσως από το άρθρο 1 της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση, το οποίο ορίζει ότι οι αποφάσεις λαμβάνονται όσο το δυνατόν πιο ανοικτά και όσο το δυνατόν εγγύτερα στους πολίτες, και από το άρθρο 195 της Συνθήκης ΕΚ, το οποίο προβλέπει τη δυνατότητα των πολιτών να υποβάλλουν καταγγελία στον Ευρωπαίο Διαμεσολαβητή όταν πέφτουν θύματα κακοδιοίκησης στο πλαίσιο της δράσης των κοινοτικών θεσμικών οργάνων και οργανισμών.

IV. Άρθρο 41 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων: δικαίωμα χρηστής διοίκησης

Από τα τέλη του 2000 υπάρχει μια νέα και πολύ ισχυρή νομική βάση και επιχείρημα υπέρ ενός ευρωπαϊκού διοικητικού δικαίου, δηλαδή του Χάρτη της Νίκαιας. Ο Χάρτης των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων, ο οποίος διακηρύχθηκε επίσημα στη Νίκαια στις 7 Δεκεμβρίου 2000, περιλαμβάνει πλέον το άρθρο 41 με τίτλο «Δικαίωμα χρηστής διοίκησης». Ο Χάρτης αυτός υπογράφηκε από κοινού από τον Πρόεδρο της Επιτροπής, τον Πρόεδρο του Κοινοβουλίου και τον Πρόεδρο του Συμβουλίου των Υπουργών. Για πρώτη φορά στην ιστορία της Ευρωπαϊκής Ένωσης, τα κοινοτικά θεσμικά όργανα στο ανώτατο επίπεδο δήλωσαν επίσημα και ρητά ότι οι ευρωπαίοι πολίτες έχουν δικαίωμα σε ορθή διοικητική συμπεριφορά όταν απευθύνονται στις κοινοτικές διοικήσεις.

Τα άρθρα 41 και 42 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων καθορίζουν φυσικά μόνο τις βασικές αρχές της χρηστής διοίκησης, χωρίς να υπεισέρχονται σε λεπτομέρειες. Ωστόσο, όταν εξετάζεται διεξοδικότερα, ο Χάρτης προβλέπει ήδη τις ακόλουθες αρχές ορθής διοικητικής συμπεριφοράς: 1) την αμερόληπτη μεταχείριση των υποθέσεων των πολιτών, 2) τη δίκαιη μεταχείριση, 3) την εύλογη προθεσμία για την εξέταση των φακέλων των πολιτών, 4) το δικαίωμα ακρόασης πριν από τη λήψη απόφασης που επηρεάζει τον πολίτη, 5) το δικαίωμα κάθε προσώπου να έχει πρόσβαση στον ατομικό του φάκελο, 6) την υποχρέωση αιτιολόγησης των αποφάσεων (πρβλ. Άρθρο 253 της συνθήκης ΕΚ), 7) το δικαίωμα αποκατάστασης των ζημιών που προκλήθηκαν από τα θεσμικά όργανα ή τους υπαλλήλους τους (πρβλ. Άρθρο 288 § 2 της Συνθήκης ΕΚ), 8) το δικαίωμα λήψης απάντησης σε μία από τις γλώσσες της Συνθήκης (βλ. Άρθρο 21, § 3 της Συνθήκης ΕΚ), 9) το δικαίωμα των πολιτών να έχουν πρόσβαση στα έγγραφα του Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής (πρβλ. άρθρο 255 της συνθήκης ΕΚ).

Προκειμένου το δικαίωμα χρηστής διοίκησης που κατοχυρώνεται στο άρθρο 41 του Χάρτη να είναι αποτελεσματικό και να έχει απτά αποτελέσματα για τους πολίτες, είναι προφανές ότι οι αρχές που ορίζονται σε αυτό θα πρέπει να ορίζονται σαφέστερα σε έναν κώδικα ορθής διοικητικής συμπεριφοράς, όπως προτείνεται, για παράδειγμα, από τον Διαμεσολαβητή.

V. Παρακολούθηση της ειδικής έκθεσης

Μετά την υποβολή της ειδικής έκθεσης στο Κοινοβούλιο τον Απρίλιο του 2001, σχεδόν όλα τα θεσμικά όργανα και οι οργανισμοί, συμπεριλαμβανομένης της Επιτροπής και του Κοινοβουλίου, εν τω μεταξύ ενέκριναν κώδικες ορθής διοικητικής συμπεριφοράς για τους υπαλλήλους τους στις σχέσεις τους με τους πολίτες. Οκτώ από τους δέκα αποκεντρωμένους οργανισμούς ενέκριναν μάλιστα τον κώδικα, όπως προτάθηκε από τον Διαμεσολαβητή. Η Επιτροπή και το Κοινοβούλιο ενέκριναν άλλες και σιωπηρές διαφορετικές εκδοχές του κώδικα, οι οποίες είναι λιγότερο λεπτομερείς και απλώς περιέχονται σε παράρτημα και περιλαμβάνονται, αντίστοιχα, σε φαινομενικά μη δεσμευτικές «κατευθυντήριες γραμμές».

Στις 11 Απριλίου 2001, ο Διαμεσολαβητής απέστειλε επιστολή στο Συμβούλιο, το οποίο δεν έχει ακόμη εγκρίνει κώδικα ορθής διοικητικής συμπεριφοράς, και επέστησε την προσοχή του στο άρθρο 41 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων και, κατά συνέπεια, στη σημασία της θέσπισης κώδικα. Ο Διαμεσολαβητής παρατήρησε επίσης ότι, προτού το προτεινόμενο ευρωπαϊκό διοικητικό δίκαιο γίνει αντιληπτό, είναι σημαντικό, εν τω μεταξύ, όλα τα κοινοτικά θεσμικά όργανα και οργανισμοί να εγκρίνουν κώδικες ορθής διοικητικής συμπεριφοράς με τη μορφή αποφάσεων προσβάσιμων στο κοινό.

Η ειδική έκθεση του Διαμεσολαβητή συζητείται επί του παρόντος στις διάφορες επιτροπές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, μεταξύ των οποίων η Επιτροπή Νομικών Θεμάτων και Εσωτερικής Αγοράς και η Επιτροπή Αναφορών. Αναμένεται ότι κατά τη σύνοδο ολομέλειας του Ιουλίου 2001 το Κοινοβούλιο θα ψηφίσει επί της ειδικής έκθεσης που προβλέπει την έγκριση του ευρωπαϊκού διοικητικού δικαίου βάσει του άρθρου 308 της συνθήκης ΕΚ. Φαίνεται ότι το Κοινοβούλιο θα αποφασίσει να αναλάβει νομική πρωτοβουλία σύμφωνα με το άρθρο 192 παράγραφος 2 της συνθήκης ΕΚ για την προώθηση της θέσπισης νόμου περί χρηστής διοίκησης όσον αφορά τα θεσμικά όργανα και τους οργανισμούς της ΕΕ και τις διοικητικές τους δραστηριότητες.

(1) Ο Κώδικας Ορθής Διοικητικής Συμπεριφοράς έχει κυκλοφορήσει ξεχωριστά.

(2) A4-0258/98 (ΕΕ 1998, C 292/168)