Πραγματικά περιστατικά και ιστορικό

Τα τελευταία χρόνια, ο Αυστριακός Διαμεσολαβητής ασχολήθηκε με πολυάριθμες υποθέσεις στην Αυστρία, όπου η καταβολή οικογενειακών παροχών καθυστέρησε σημαντικά λόγω της έλλειψης συνεργασίας από το κράτος μέλος στο οποίο κατοικεί ή εργάζεται ένα μέλος της οικογένειας. Συνήθως, στην Αυστρία, οι δικαιούχοι αυτών των παροχών είναι μόνες μητέρες των οποίων οι (πρώην) σύντροφοι εργάζονται σε άλλο κράτος μέλος.

Η Αυστριακή Διαμεσολαβήτρια απέστειλε επιστολή στην Ευρωπαία Διαμεσολαβήτρια ζητώντας τη βοήθειά της για να λάβει διευκρινίσεις από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή σχετικά με την ορθή ερμηνεία του κανονισμού 987/2009 [1] (εφεξής «ο κανονισμός») σχετικά με τις οικογενειακές παροχές σε διασυνοριακές καταστάσεις.

Σύμφωνα με το άρθρο 6 παράγραφος 2 του κανονισμού, «[ό]ταν υπάρχει διάσταση απόψεων μεταξύ των φορέων ή των αρχών δύο ή περισσότερων κρατών μελών σχετικά με το ποιος φορέας πρέπει να χορηγήσει τις παροχές σε χρήμα ή σε είδος, ο ενδιαφερόμενος, ο οποίος θα μπορούσε να ζητήσει παροχές εάν δεν υπήρχε διαφορά, δικαιούται, προσωρινά, τις παροχές που προβλέπονται από τη νομοθεσία που εφαρμόζει ο φορέας του τόπου κατοικίας του ή, εάν το πρόσωπο αυτό δεν κατοικεί στο έδαφος ενός από τα ενδιαφερόμενα κράτη μέλη, τις παροχές που προβλέπονται από τη νομοθεσία που εφαρμόζει ο φορέας στον οποίο υποβλήθηκε για πρώτη φορά η αίτηση». Ωστόσο, ο Αυστριακός Διαμεσολαβητής επισήμανε ότι η αρχή αυτή συχνά δεν τηρείται. Μέχρις ότου υπάρξει συμφωνία μεταξύ των δύο κρατών μελών ως προς το ποιο θα πρέπει να χορηγεί τις παροχές, ο γονέας που δικαιούται την παροχή ενδέχεται να μην λαμβάνει καμία παροχή, γεγονός που θέτει τα πρόσωπα αυτά σε οικονομικά ευαίσθητη κατάσταση.

Επιπλέον, το άρθρο 60 παράγραφος 2 δεύτερο εδάφιο του κανονισμού προβλέπει ότι «εάν ο φορέας στον οποίο διαβιβάστηκε η αίτηση δεν λάβει θέση εντός δύο μηνών από την παραλαβή της αίτησης, εφαρμόζεται η προαναφερόμενη προσωρινή απόφαση και ο φορέας καταβάλλει τις παροχές που προβλέπονται από τη νομοθεσία του και ενημερώνει τον φορέα στον οποίο υποβλήθηκε η αίτηση για το ποσό των παροχών που καταβλήθηκαν». Ωστόσο, σύμφωνα με την εμπειρία του Αυστριακού Διαμεσολαβητή, και αυτό κατά καιρούς παρέμενε νεκρό γράμμα.

Ο Αυστριακός Διαμεσολαβητής επισήμανε ότι απέστειλε δύο φορές επιστολή στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή (το 2011 και το 2016) σχετικά με τα ανωτέρω προβλήματα. Έλαβε την επιβεβαίωση ότι το κράτος κατοικίας πρέπει να καταβάλει τις παροχές σε προσωρινή βάση, ακόμη και όταν υπάρχει διάσταση απόψεων και ο φορέας του κράτους του κύριου πληρωτή δεν απαντά εντός της δίμηνης προθεσμίας.

Ωστόσο, η τσεχική Διαμεσολαβήτρια απέστειλε πρόσφατα επιστολή στην Επιτροπή σχετικά με παρόμοια προβλήματα στην Τσεχική Δημοκρατία, αλλά έλαβε διαφορετική απάντηση στην οποία αναφερόταν ότι δεν μπορούσε να συναχθεί τέτοια υποχρέωση από το δίκαιο της ΕΕ.

Σύμφωνα με τον Αυστριακό Διαμεσολαβητή, ούτε το SOLVIT είχε κατορθώσει να επιλύσει τα προβλήματα. Για παράδειγμα, υπάρχει επί του παρόντος μια περίπτωση στην Αυστρία όπου μια ανύπαντρη μητέρα δεν έχει λάβει καθόλου οικογενειακές παροχές για το παιδί της που γεννήθηκε ήδη τον Ιανουάριο του 2017.

Ερώτημα

Στις 30 Απριλίου 2018, η Ευρωπαία Διαμεσολαβήτρια αποφάσισε να κινήσει διαδικασία αναζήτησης προκειμένου να ζητήσει τις απόψεις της Επιτροπής όσον αφορά τα ακόλουθα:

1. Φαίνεται ότι ο Αυστριακός και ο Τσέχος Διαμεσολαβητής έλαβαν αποκλίνουσες απαντήσεις όσον αφορά την προσωρινή υποχρέωση καταβολής των παροχών δυνάμει του άρθρου 6 παράγραφος 2 και του άρθρου 60 παράγραφος 2 δεύτερο εδάφιο του κανονισμού 987/2009. Πώς πρέπει να ερμηνεύονται οι διατάξεις αυτές στις περιπτώσεις που περιγράφει ο Αυστριακός Διαμεσολαβητής;

2. Φαίνεται ότι το δίκτυο SOLVIT δεν έχει κατορθώσει να επιλύσει όλες τις μεμονωμένες υποθέσεις με ικανοποιητικό τρόπο. Είναι η Επιτροπή της άποψης ότι θα μπορούσε να υπάρξει συστημικό πρόβλημα κατά την εφαρμογή του κανονισμού σε διασυνοριακές καταστάσεις;

3. Υπάρχουν άλλες λύσεις που θα μπορούσε να εξετάσει η Επιτροπή για να διευκολύνει την κατάσταση;

Απάντηση της Επιτροπής

Στην απάντησή της της 21ης Ιουνίου 2018, η Επιτροπή εξήγησε ότι το άρθρο 60 [2] του κανονισμού 987/2009 περιέχει διατάξεις αναγκαίες για την ερμηνεία των άρθρων 67 και 68 του κανονισμού 883/2004 [3]. Επισήμανε ότι οι παράγραφοι 3 και 4 του άρθρου 60 αναφέρονται σε δύο διαφορετικές περιπτώσεις. Η παράγραφος 3 αναφέρεται στην περίπτωση κατά την οποία « ο φορέας του κράτους μέλους στο οποίο απεστάλη η προσωρινή απόφαση δεν απαντά εντός της προθεσμίας των δύο μηνών». Στην περίπτωση αυτή, η σιωπή θα πρέπει να ερμηνεύεται ως θετική απάντηση και, στη συνέχεια, ο φορέας θα πρέπει να ενημερώνει τον αιτούντα και να καταβάλλει τις παροχές σύμφωνα με τη νομοθεσία του. Ανέφερε επίσης ότι «οι δευτερευόντως αρμόδιοι φορείς καταβάλλουν το διαφορικό συμπλήρωμα μόλις η προσωρινή απόφαση καταστεί οριστική και διαθέτουν τις απαραίτητες πληροφορίες για τον υπολογισμό του διαφορικού συμπληρώματος».

Όσον αφορά την παράγραφο 4 του άρθρου 60, η Επιτροπή δήλωσε ότι «αφορά την περίπτωση κατά την οποία το θεσμικό όργανο, στο οποίο έχει αποσταλεί η προσωρινή απόφαση, θεωρεί ότι δεν είναι πρωτίστως αρμόδιο. Στην περίπτωση αυτή, εφαρμόζεται η διαδικασία του άρθρου 6 παράγραφοι 2 έως 5. Ο φορέας στον οποίο υποβλήθηκε η αίτηση καταβάλλει προσωρινά, κατόπιν αιτήσεως του αιτούντος, το ποσό των οικογενειακών παροχών που χορηγούνται δυνάμει της νομοθεσίας του».

Η Επιτροπή ανέφερε επίσης ότι οι επιστολές που είχε αποστείλει στους Τσέχους και Αυστριακούς Διαμεσολαβητές αφορούσαν απαντήσεις σε συγκεκριμένες υποθέσεις, οι οποίες δεν αφορούσαν καταστάσεις στις οποίες τα κράτη μέλη είχαν αποκλίνουσες απόψεις για μια συγκεκριμένη υπόθεση.

Η Επιτροπή τόνισε ότι έχει επίγνωση των καθυστερήσεων στην εφαρμογή του άρθρου 60 παράγραφος 3 του κανονισμού μόνο σε διασυνοριακές καταστάσεις μεταξύ Αυστρίας και Τσεχικής Δημοκρατίας. Ως εκ τούτου, δεν θεώρησε τις καθυστερήσεις συστημικές.

Όσον αφορά τις πιθανές λύσεις του προβλήματος, ανέφερε ότι, σύμφωνα με το άρθρο 6 του κανονισμού, η Διοικητική Επιτροπή διαδραματίζει ρόλο στις διαδικασίες διαλόγου και συνδιαλλαγής, όταν υπάρχει διαφορά μεταξύ των κρατών μελών σχετικά με την αρμοδιότητά τους.

Η Επιτροπή αναφέρθηκε επίσης στην επικείμενη ηλεκτρονική ανταλλαγή πληροφοριών για την κοινωνική ασφάλιση (EESSI), η οποία έχει προγραμματιστεί να εφαρμοστεί από τα κράτη μέλη έως τον Ιούλιο του 2019. Κατά τη γνώμη της Επιτροπής, το EESSI θα διασφαλίσει την ταχεία παροχή πληροφοριών, γεγονός που βελτιώνει τη διοικητική συνεργασία μεταξύ των εθνικών αρχών των κρατών μελών.

Τέλος, η Επιτροπή πρόσθεσε ότι θα αντιμετωπίσει τις προκλήσεις της κινητικότητας του εργατικού δυναμικού και της κοινωνικής ασφάλισης με τη δυνητική δημιουργία ενός ευρωπαϊκού αριθμού κοινωνικής ασφάλισης (ESSN) πολλαπλών σκοπών, ο οποίος θα απλουστεύσει και θα εκσυγχρονίσει την αλληλεπίδραση των πολιτών με τις δημόσιες αρχές σε διάφορους τομείς.

Ανατροφοδότηση

Στις 29 Αυγούστου 2018, ο Αυστριακός Διαμεσολαβητής υπέβαλε στον Ευρωπαίο Διαμεσολαβητή τις παρατηρήσεις του σχετικά με την απάντηση της Επιτροπής.

Τόνισε τις δυσκολίες στην επικοινωνία μεταξύ των αρχών των διαφόρων κρατών μελών. Παρά τη δίμηνη προθεσμία, οι εθνικές αρχές ενός κράτους μέλους μπορεί να χρειαστεί να περιμένουν πολλούς μήνες για απάντηση από άλλο κράτος μέλος και μερικές φορές οι απαντήσεις που λαμβάνουν είναι ελλιπείς. Η ίδια η ύπαρξη ευάλωτων οικογενειών ή μονογονεϊκών οικογενειών μπορεί να απειληθεί από αυτή τη συμπεριφορά και η συμμετοχή του SOLVIT δεν έχει επιταχύνει τη διαδικασία.

Οι προηγούμενες απαντήσεις που είχε λάβει ο Αυστριακός Διαμεσολαβητής (το 2011 και το 2016) από την Επιτροπή ανέφεραν ότι το κράτος κατοικίας έπρεπε να χορηγήσει την οικογενειακή παροχή προσωρινά δύο μήνες μετά την παραλαβή της αίτησης, εάν υποτίθεται ότι ήταν πρωτίστως αρμόδιο. Από τις τότε απόψεις της Επιτροπής προέκυπτε ότι η έννοια της «διαφοράς» των άρθρων 6, παράγραφος 2, και 60, παράγραφος 2, του κανονισμού, η οποία αποτελεί την προϋπόθεση για την επιβολή του πρόσθετου αυτού δασμού, έπρεπε να ερμηνεύεται ευρέως, περιλαμβανομένων και των περιπτώσεων στις οποίες ένα θεσμικό όργανο δεν απάντησε ή καθυστέρησε να απαντήσει. Ωστόσο, παρά τις προσπάθειές του, οι αυστριακές αρχές δεν ακολούθησαν μια τέτοια ερμηνεία.

Αναφέρεται επίσης στην απάντηση της Επιτροπής προς τον Ευρωπαίο Διαμεσολαβητή σχετικά με το άρθρο 60 παράγραφος 3 του κανονισμού 987/2009. Κατά την άποψή του, η ερμηνεία της Επιτροπής οδήγησε στο συμπέρασμα ότι οι οικογένειες εξακολουθούν να πρέπει να περιμένουν, δεδομένου ότι η αρχή της οποίας η απάντηση στην αρχή άλλου κράτους μέλους καθυστερεί, προκαλεί καθυστερήσεις και στη χορήγηση της οικογενειακής παροχής. Αυτό επιβεβαιώθηκε σαφώς από την προηγούμενη εμπειρία του Αυστριακού Διαμεσολαβητή.

Επιπλέον, σκοπός των εφαρμοστέων διατάξεων του δικαίου της ΕΕ είναι να αποφευχθεί το ενδεχόμενο οι μετακινούμενοι πολίτες της ΕΕ να παραμείνουν χωρίς κανένα όφελος για μεγάλο χρονικό διάστημα (αναφέρθηκε στην αιτιολογική σκέψη 10 [4] του κανονισμού 987/2009). Τόνισε ότι αυτό δεν έχει επιτευχθεί και ότι, κατά την άποψή του, υπάρχει επιτακτική ανάγκη για λύση του ζητήματος.

Τέλος, όσον αφορά τον ενδεχομένως συστημικό χαρακτήρα του ζητήματος, ο Αυστριακός Διαμεσολαβητής διαφώνησε με την Επιτροπή αναφέροντας ότι το γεγονός ότι μόνον οι Αυστριακοί και Τσέχοι Διαμεσολαβητές είχαν θέσει το ζήτημα υπόψη της Επιτροπής δεν αποκλείει το ενδεχόμενο το πρόβλημα να υφίσταται και σε άλλα κράτη μέλη.

Διαβούλευση με το δίκτυο

Προκειμένου να αποσαφηνιστεί ο ενδεχομένως συστημικός χαρακτήρας του προβλήματος, η Ευρωπαία Διαμεσολαβήτρια δρομολόγησε διαβούλευση με τα μέλη του Ευρωπαϊκού Δικτύου Διαμεσολαβητών (ENO) ρωτώντας αν αντιμετώπισαν καταστάσεις παρόμοιες με εκείνες που περιγράφονται στην ερώτηση της Αυστριακής Διαμεσολαβήτριας.

Δεκατρία από τα μέλη του ENO απάντησαν, εκ των οποίων έξι μέλη (το βελγικό, το κροατικό, το φινλανδικό, το ελληνικό, το πορτογαλικό και το σλοβακικό) επιβεβαίωσαν ότι αντιμετώπισαν παρόμοιες καταστάσεις.

Τελική διαδικασία

Η Ευρωπαία Διαμεσολαβήτρια κοινοποίησε στην Επιτροπή τις παρατηρήσεις της Αυστριακής Διαμεσολαβήτριας σχετικά με την απάντηση της Επιτροπής και τις απαντήσεις των έξι Διαμεσολαβητών. Διαβίβασε επίσης σύνοψη των απαντήσεων στα μέλη του ΕΝΟ που συμμετείχαν στη διαβούλευση.

Το Γραφείο του Ευρωπαίου Διαμεσολαβητή ευχαρίστησε την Επιτροπή και τα μέλη του ENO για την άριστη συνεργασία τους σε αυτή τη διαδικασία αναζήτησης και για τις προσπάθειές τους να στείλουν απαντήσεις εντός σύντομου χρονικού διαστήματος.

[1] Κανονισμός (ΕΚ) 987/2009 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 16ης Σεπτεμβρίου 2009, για καθορισμό της διαδικασίας εφαρμογής του κανονισμού (ΕΚ) 883/2004 για τον συντονισμό των συστημάτων κοινωνικής ασφάλειας (ΕΕ 2009, L 284, σ. 1).

[2] Άρθρο 60 του κανονισμού 987/2009: «Διαδικασία εφαρμογής των άρθρων 67 και 68 του βασικού κανονισμού:

1. Η αίτηση για οικογενειακές παροχές απευθύνεται στον αρμόδιο φορέα. Για την εφαρμογή των άρθρων 67 και 68 του βασικού κανονισμού, λαμβάνεται υπόψη η κατάσταση ολόκληρης της οικογένειας σαν όλα τα εμπλεκόμενα πρόσωπα να υπάγονταν στη νομοθεσία του οικείου κράτους μέλους και να κατοικούσαν εκεί, ιδίως όσον αφορά το δικαίωμα ενός προσώπου να ζητήσει τις παροχές αυτές. Όταν το πρόσωπο που δικαιούται να ζητήσει τις παροχές δεν ασκεί το δικαίωμά του, η αίτηση οικογενειακών παροχών που υποβάλλεται από τον άλλο γονέα, πρόσωπο εξομοιούμενο με γονέα ή πρόσωπο ή φορέα που ενεργεί ως κηδεμόνας του ή των τέκνων, λαμβάνεται υπόψη από τον αρμόδιο φορέα του κράτους μέλους η νομοθεσία του οποίου είναι εφαρμοστέα.

2. Ο φορέας στον οποίο υποβάλλεται αίτηση σύμφωνα με την παράγραφο 1 εξετάζει την αίτηση βάσει των λεπτομερών πληροφοριών που παρέχει ο αιτών, λαμβάνοντας υπόψη τη συνολική πραγματική και νομική κατάσταση της οικογένειας του αιτούντος.

Εάν ο φορέας αυτός καταλήξει στο συμπέρασμα ότι η νομοθεσία του εφαρμόζεται κατά προτεραιότητα σύμφωνα με το άρθρο 68 παράγραφοι 1 και 2 του βασικού κανονισμού, χορηγεί τις οικογενειακές παροχές σύμφωνα με τη νομοθεσία που εφαρμόζει.

Εάν ο φορέας αυτός κρίνει ότι μπορεί να υπάρχει δικαίωμα σε διαφορικό συμπλήρωμα δυνάμει της νομοθεσίας άλλου κράτους μέλους σύμφωνα με το άρθρο 68 παράγραφος 2 του βασικού κανονισμού, ο εν λόγω φορέας διαβιβάζει αμελλητί την αίτηση στον αρμόδιο φορέα του άλλου κράτους μέλους και ενημερώνει σχετικά τον ενδιαφερόμενο· επιπλέον, ενημερώνει το φορέα του άλλου κράτους μέλους για την απόφασή του σχετικά με την αίτηση και το ποσό των καταβαλλόμενων οικογενειακών παροχών.

3. Εάν ο φορέας στον οποίο υποβάλλεται η αίτηση καταλήξει στο συμπέρασμα ότι εφαρμόζεται η νομοθεσία του, αλλά όχι κατά προτεραιότητα σύμφωνα με το άρθρο 68 παράγραφοι 1 και 2 του βασικού κανονισμού, λαμβάνει αμελλητί προσωρινή απόφαση σχετικά με τους κανόνες προτεραιότητας που πρέπει να εφαρμόζονται και διαβιβάζει την αίτηση, σύμφωνα με το άρθρο 68 παράγραφος 3 του βασικού κανονισμού, στον φορέα του άλλου κράτους μέλους και ενημερώνει σχετικά τον αιτούντα. Το εν λόγω θεσμικό όργανο λαμβάνει θέση επί της προσωρινής απόφασης εντός δύο μηνών.

Εάν ο φορέας στον οποίο διαβιβάστηκε η αίτηση δεν λάβει θέση εντός δύο μηνών από την παραλαβή της αίτησης, εφαρμόζεται η προαναφερόμενη προσωρινή απόφαση και ο φορέας καταβάλλει τις παροχές που προβλέπονται από τη νομοθεσία του και ενημερώνει τον φορέα στον οποίο υποβλήθηκε η αίτηση για το ποσό των παροχών που καταβλήθηκαν.

4. Σε περίπτωση διάστασης απόψεων μεταξύ των ενδιαφερόμενων φορέων σχετικά με το ποια νομοθεσία εφαρμόζεται κατά προτεραιότητα, εφαρμόζεται το άρθρο 6 παράγραφοι 2 έως 5 του κανονισμού εφαρμογής. Για τον σκοπό αυτό, ο φορέας του τόπου κατοικίας που αναφέρεται στο άρθρο 6 παράγραφος 2 του κανονισμού εφαρμογής είναι ο φορέας του τόπου κατοικίας του τέκνου ή των τέκνων.

5. Εάν ο φορέας που κατέβαλε προσωρινά παροχές έχει καταβάλει ποσό μεγαλύτερο από το ποσό για το οποίο είναι τελικά υπεύθυνος, μπορεί να ζητήσει την επιστροφή του πλεονάσματος από τον φορέα που έχει την κύρια ευθύνη σύμφωνα με τη διαδικασία που προβλέπεται στο άρθρο 73 του κανονισμού εφαρμογής.»

[3] Κανονισμός (ΕΚ) 883/2004 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 29ης Απριλίου 2004, για τον συντονισμό των συστημάτων κοινωνικής ασφάλειας (ΕΕ 2004, L 166, σ. 1).

[4] Η αιτιολογική σκέψη 10 του κανονισμού 987/2009 έχει ως εξής: «Για τον προσδιορισμό του αρμόδιου φορέα, δηλαδή του φορέα του οποίου η νομοθεσία εφαρμόζεται ή ο οποίος είναι υπεύθυνος για την καταβολή ορισμένων παροχών, η κατάσταση του ασφαλισμένου και των μελών της οικογένειάς του πρέπει να εξετάζεται από τους φορείς περισσότερων του ενός κρατών μελών. Για να εξασφαλιστεί η προστασία του ενδιαφερομένου κατά τη διάρκεια της αναγκαίας επικοινωνίας μεταξύ των φορέων, θα πρέπει να προβλεφθεί η προσωρινή υπαγωγή του σε σύστημα κοινωνικής ασφάλισης».