1 Einleitung

Es ist eine große Freude, hier in Florenz zu sein und die Gelegenheit zu haben, die Ombudsarbeit mit so vielen Freunden und Kollegen zu besprechen. Ich möchte Herrn Nencini und Herrn Morales dazu gratulieren, dass sie die Initiative ergriffen haben, diese Konferenz zu einem Thema zu organisieren, das für Italien, für Europa und für Italien in Europa wichtig ist.

Ich werde mit einigen Überlegungen über die rasche Verbreitung der Ombudsstelle, insbesondere in Europa, beginnen.

Ich werde dann über die Zusammenarbeit zwischen den Bürgerbeauftragten in der Europäischen Union über das Europäische Verbindungsnetz der Bürgerbeauftragten sprechen.

Abschließend werde ich darlegen, was mir bei der Einrichtung einer neuen Ombudsstelle als die wichtigsten Fragen anzusehen sind.

2 Die Institution des Bürgerbeauftragten in Europa

Die Ausbreitung der Ombudsstelle ist global, aber das Tempo der Entwicklung war auf unserem Kontinent, Europa, am auffälligsten.

Als der Vertrag von Maastricht Anfang der 1990er Jahre das Amt des Europäischen Bürgerbeauftragten einführte, gab es nur in einer knappen Mehrheit der Mitgliedstaaten der Europäischen Union nationale Bürgerbeauftragte: 7 von 12.

Drei der fünf Mitgliedstaaten, die damals keinen nationalen Bürgerbeauftragten hatten; Belgien, Griechenland und Luxemburg haben daraufhin eine Ombudsstelle eingerichtet.

Alle Länder, die der Union 1995 und 2004 beigetreten sind, hatten zum Zeitpunkt ihres Beitritts nationale Bürgerbeauftragte. Die Erweiterung von 1995 umfasste die ältesten und zweitältesten Bürgerbeauftragten der Welt: Schweden und Finnland.

Das Ergebnis ist, dass heute 23 der 25 Mitgliedstaaten einen nationalen Bürgerbeauftragten haben. Rumänien und Bulgarien, die der Union im nächsten Jahr beitreten werden, sowie zwei der drei Beitrittskandidaten: Kroatien und Mazedonien (EJRM).

Auch in der Türkei werden die Bemühungen um die Einrichtung eines Bürgerbeauftragten fortgesetzt, und am Ende des Tunnels scheint Licht zu sein.

Warum hat sich die Ombudsstelle in Europa so weit und so schnell verbreitet? Ich glaube, dass die Erklärung in zwei historischen Entwicklungen zu finden ist.

Zwei historische Entwicklungen

Die erste ist das große Wachstum der öffentlichen Verwaltung während des zwanzigsten Jahrhunderts, vor allem nach dem Zweiten Weltkrieg. Da die Kontakte zwischen der öffentlichen Verwaltung und den Bürgern immer häufiger und intensiver wurden, kam es auch zu Konflikten.

Das Recht des Bürgers auf einen gerichtlichen Rechtsbehelf gegen die öffentliche Verwaltung ist natürlich von grundlegender Bedeutung für die Rechtsstaatlichkeit.

Nicht zuletzt von den Richtern wird jedoch zunehmend anerkannt, dass Gerichtsverfahren nicht immer der am besten geeignete Weg sind, um Streitigkeiten zwischen Bürgern und der öffentlichen Verwaltung beizulegen.

In einigen Fällen kann der außergerichtliche Rechtsbehelf des Bürgerbeauftragten eine billigere und schnellere Alternative darstellen und so dazu beitragen, eine Überlastung des Gerichtssystems und daraus resultierende Verzögerungen zu vermeiden.

Da ein Bürgerbeauftragter keine rechtsverbindlichen Entscheidungen trifft, können seine Verfahren flexibler und informeller sein als die eines Gerichts. Darüber hinaus kann er nicht nur die gesetzlichen Rechte und Pflichten berücksichtigen, sondern auch die Vorstellung, dass es in einer Demokratie eine öffentliche Verwaltung gibt, die den Bürgern dient, und nicht umgekehrt.

Die Arbeit eines Bürgerbeauftragten kann daher immer höhere Standards der öffentlichen Verwaltung fördern, um den steigenden Erwartungen der Bürger gerecht zu werden, ohne zu implizieren, dass diese Standards notwendigerweise rechtliche Verpflichtungen darstellen, die durch Gerichtsverfahren durchgesetzt werden könnten.

Der zweite Grund für die rasche Verbreitung des Bürgerbeauftragten in Europa ist die Verbindung der Institution mit Demokratie und Menschenrechten. In Spanien, Portugal und Griechenland beispielsweise wurden nach dem Übergang von autoritären zu demokratischen Regierungssystemen Bürgerbeauftragte eingerichtet.

In jüngerer Zeit, nach dem Fall des Kommunismus, wurden Bürgerbeauftragte in den neuen Demokratien Mittel- und Osteuropas eingerichtet, oft mit einer Rolle, die sich speziell auf die Menschenrechte konzentrierte.

Der Europarat hat und spielt weiterhin eine sehr wichtige Rolle bei der Förderung der Ombudsstelle in diesen Ländern.

Die Ombudsstelle in der europäischen Verfassungsordnung

In Europa und insbesondere in der Europäischen Union nähern sich diese beiden historischen Entwicklungen – das exponentielle Wachstum der öffentlichen Verwaltung und die Verbreitung von Demokratie und Menschenrechten – meiner Meinung nach einem gemeinsamen Kurs an.

Die bewusste Wahlmöglichkeit, z. B. die Möglichkeit, zwischen alternativen Rechtsbehelfen gegen die öffentliche Verwaltung zu entscheiden, stellt ein besonderes Merkmal der pluralistischen Demokratie dar. Im Gegenzug dient die Fähigkeit, den Bürgern Wahlmöglichkeiten zu bieten, dazu, die Palette der "Produkte" zu bereichern, die eine solche Demokratie ihren Bürgern bieten kann, und erhöht so ihre Qualität.

Die Entwicklung der Ombudsstelle in Europa trägt somit zum Erfolg der pluralistischen Demokratie auf unserem Kontinent bei und ist auch ein Produkt davon.

Gleichzeitig hängt die effektive Verwirklichung der Menschenrechte - insbesondere (aber nicht ausschließlich) der kulturellen, wirtschaftlichen und sozialen Rechte - zu einem großen Teil von der Qualität der öffentlichen Verwaltung ab. Aus diesem Grund sieht die Charta der Grundrechte der Europäischen Union das Recht auf eine gute Verwaltung als Grundrecht der Unionsbürgerschaft vor.

Auch wenn die Grundsätze einer guten Verwaltung manchmal mehr erfordern als die Einhaltung gesetzlicher Rechte und Pflichten, erfordern sie nie weniger. Rechtswidriges Verwaltungsverhalten, bei dem dieser Begriff im Großen und Ganzen auch die Verletzung von Rechtsgrundsätzen und Menschenrechten umfasst, ist immer ein Missstand in der Verwaltungstätigkeit.

So stärkt die Arbeit eines Bürgerbeauftragten mit Beschwerden nicht nur die Bürger und stärkt die Demokratie, sondern erweitert auch den Zugang zur Justiz und trägt so zur Stärkung der Rechtsstaatlichkeit bei.

Schließlich kann ein Bürgerbeauftragter nicht nur auf Beschwerden reagieren, sondern auch proaktiv daran arbeiten, die Rechtsstaatlichkeit, die Achtung der Rechte und eine Verwaltungskultur des Dienstes für die Bürger zu fördern.

Der Erfolg in der proaktiven Rolle macht es weniger wahrscheinlich, dass Streitigkeiten zwischen Bürgern und der öffentlichen Verwaltung entstehen und eher, dass die Verwaltung selbst die Streitigkeiten, die entstehen, schnell lösen wird.

Die Ombudsstelle spiegelt somit die Qualität einer sich entwickelnden europäischen Verfassungsordnung wider, die pluralistische Demokratie und Rechtsstaatlichkeit als Grundprinzipien verkörpert, und trägt dazu bei, diese zu erhalten.

3 Das Europäische Verbindungsnetz der Bürgerbeauftragten

Subsidiarität bei Abhilfemaßnahmen

Innerhalb der Europäischen Union ist Subsidiarität ein weiteres Grundprinzip der Governance.

Subsidiarität hat viele Aspekte, und ich muss sie nicht alle erwähnen. Der erste für die vorliegenden Zwecke relevante Aspekt besteht darin, dass das EU-Recht und die EU-Politik größtenteils von den Behörden der Mitgliedstaaten auf nationaler, regionaler und lokaler Ebene verwaltet werden.

In der Praxis hängen daher die Rechtsstaatlichkeit und die Achtung der sich aus dem EU-Recht ergebenden individuellen Rechte weitgehend von der Qualität der Verwaltung in den Mitgliedstaaten und der Verfügbarkeit wirksamer Rechtsbehelfe ab, wenn dies erforderlich ist.

Bekanntlich war eine der größten Erfolgsgeschichten der europäischen Integration die Entwicklung der Subsidiarität bei den Rechtsbehelfen.

Eines der ersten Wahrzeichen war ein Fall aus Italien - Costa gegen Enel (1) -, in dem der Gerichtshof festgestellt hat, daß der EWG-Vertrag eine eigene Rechtsordnung geschaffen hat, die zu einem integralen Bestandteil der Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten geworden ist und daß ihre Gerichte verpflichtet sind, sie anzuwenden.

Das war erst der Anfang. Der Gerichtshof entwickelte sodann eine umfassende Rechtsprechung, die es den nationalen Richtern ermöglicht und ihnen die Verantwortung überträgt, wirksame Rechtsbehelfe gegen Behörden der Mitgliedstaaten einzulegen, um die individuellen Rechte nach dem Unionsrecht zu schützen.

Ich bin überzeugt, dass die Logik der Subsidiarität auch für außergerichtliche Rechtsbehelfe gelten sollte.

Als Europäischer Bürgerbeauftragter beschränke ich mich auf die Organe und Einrichtungen auf Unionsebene. Ich kann Beschwerden gegen Behörden in den Mitgliedstaaten nicht nachgehen, selbst wenn es um Rechte nach EU-Recht geht.

Es sind meine Amtskollegen in den Mitgliedstaaten auf nationaler, regionaler und lokaler Ebene, die dafür zuständig sind, Beschwerden zu bearbeiten, dass Behörden in ihrem Mitgliedstaat das EU-Recht nicht angewandt oder die Rechte aus dem EU-Recht nicht geachtet haben.

Erste Schritte in der Zusammenarbeit zwischen den Bürgerbeauftragten in der Union

Aus diesem Grund legte der erste Europäische Bürgerbeauftragte fast von Amtsantritt an großen Wert auf die Zusammenarbeit mit den nationalen Bürgerbeauftragten.

Der erste konkrete Schritt nach einem Seminar, das 1996 in Straßburg stattfand, bestand in der Schaffung eines Netzes von Verbindungsbeamten mit dem Ziel, den Informationsfluss über das Gemeinschaftsrecht und seine Umsetzung zu fördern und Beschwerden an die Stelle weiterzuleiten, die am besten in der Lage ist, sie zu bearbeiten.

Um die Kollegen bei der korrekten Auslegung und Anwendung des EU-Rechts in den von ihnen bearbeiteten Fällen zu unterstützen, stimmte der Europäische Bürgerbeauftragte zu, Anfragen auf freiwilliger Basis zu erhalten. Wir beantworten die Fragen entweder direkt oder leiten sie an das zuständige Gemeinschaftsorgan weiter, in der Regel an die Kommission.

Es wurde frühzeitig ein Muster für die Organisation von Seminaren der nationalen Bürgerbeauftragten, grundsätzlich alle zwei Jahre, sowie für regelmäßige Treffen der Verbindungsbeamten festgelegt. Effektive Kommunikationsmittel wurden auch durch eine lebendige Website und einen Internetgipfel, einen elektronischen täglichen Nachrichtendienst und einen halbjährlichen Newsletter entwickelt.

Der Umfang der Zusammenarbeit wurde später erweitert, indem regionale Bürgerbeauftragte eingeladen wurden, sich an den Kommunikationsaktivitäten zu beteiligen. Darüber hinaus wurde im Einvernehmen mit der europäischen Region des Internationalen Bürgerbeauftragten-Instituts (IoI) der ursprüngliche Newsletter für Verbindungsbeamte mit dem Newsletter des IoI für Europa zusammengeführt und umfasst nun alle Mitglieder dieser Region.

Im Jahr 2003 wurde dann auf dem vierten Seminar der nationalen Bürgerbeauftragten in Athen beschlossen, Bürgerbeauftragte von Ländern, die sich um eine EU-Mitgliedschaft bewerben, einzuladen, sich dem Netzwerk anzuschließen.

Europäisches Verbindungsnetz der Bürgerbeauftragten

Auf dem letztjährigen fünften Seminar der nationalen Bürgerbeauftragten in Den Haag haben wir uns systematisch darauf verständigt, den Namen Europäisches Verbindungsnetz der Bürgerbeauftragten zu verwenden, und erörtert, wie unsere Zusammenarbeit verstärkt und für die Bürgerinnen und Bürger sowie die politischen Entscheidungsträger sichtbarer gemacht werden kann.

Im Hinblick auf die Stärkung des Netzwerks habe ich mich in Den Haag verpflichtet, mehr Ressourcen des Europäischen Bürgerbeauftragten in die Weiterentwicklung unserer Fähigkeit zu investieren, das Internet für die Kommunikation sowohl mit der Öffentlichkeit als auch untereinander zu nutzen.

Wir arbeiten auch an der Ausarbeitung einer Erklärung, in der den Bürgerinnen und Bürgern erklärt wird, was sie erwarten können, wenn sie sich an einen Bürgerbeauftragten im Netzwerk wenden. Die Idee ist, die Erklärung auf unserem sechsten Seminar in Straßburg im nächsten Jahr zu diskutieren und schließlich anzunehmen, das ich gemeinsam mit dem französischen Médiateur de la République veranstalten werde.

Die Erklärung muss nicht nur dem Subsidiaritätsprinzip entsprechen, sondern auch der Flexibilität der Ombudsstelle und ihrer Anpassung an eine Vielzahl lokaler Institutionen und Kulturen Rechnung tragen.

Die Achtung der Subsidiarität und der Vielfalt umfasst auch die Berücksichtigung der Bedeutung der regionalen Dimension der Bürgerbeauftragten in einigen Mitgliedstaaten, darunter natürlich auch Italien.

Um sicherzustellen, dass die Ansichten der regionalen Bürgerbeauftragten in der Diskussion über die Erklärung an die Bürgerinnen und Bürger angemessen vertreten sind, werde ich die regionalen Kollegen in jedem Mitgliedstaat, in dem sie existieren, einladen, einen Vertreter zu benennen, der neben dem zuständigen nationalen Bürgerbeauftragten am Seminar 2007 in Straßburg teilnimmt.

In Anerkennung der Tatsache, dass die besonderen Anliegen der Bürgerbeauftragten auf regionaler Ebene ein gesondertes Treffen voll und ganz rechtfertigen, habe ich mich in Den Haag verpflichtet, solche Treffen mit regionalen Kollegen alle zwei Jahre zu organisieren, und zwar abwechselnd in den Jahren nach den Sitzungen der nationalen Bürgerbeauftragten. Das Treffen 2006 findet nächsten Monat in London statt.

Eines der wichtigsten gemeinsamen Ziele des Europäischen Verbindungsnetzes der Bürgerbeauftragten besteht darin, dafür zu sorgen, dass Beschwerden über die Nichteinhaltung von Rechten aus dem EU-Recht an die für ihre Bearbeitung zuständige Stelle gerichtet werden.

Meine Website wird demnächst so aktualisiert, dass potenziellen Beschwerdeführern leicht zugängliche Informationen über die Mitglieder des Netzes und ihre Zuständigkeiten zur Verfügung stehen.

In der Praxis ist es jedoch immer wahrscheinlich, dass es Beschwerdeführer gibt, die der Ansicht sind, dass der Europäische Bürgerbeauftragte die Person ist, die sich mit der Beschwerde befasst, wenn es um EU-Recht geht. Mein Büro ist bestrebt, solche Beschwerden rasch an die zuständigen Bürgerbeauftragten weiterzuleiten oder den Beschwerdeführer darüber zu informieren, an wen er sich wenden soll.

Beispielsweise leiten wir Beschwerden gegen die französische öffentliche Verwaltung in der Regel an den Médiateur de la République weiter, dessen Recht ausdrücklich vorsieht, dass der Europäische Bürgerbeauftragte solche Übermittlungen vornimmt.

Ein weiteres Beispiel, unser Gesprächspartner auf Bundesebene in Deutschland, ist der Petitionsausschuss des Bundestages. Der Ausschuss ist Vollmitglied des Internationalen Ombudsmann-Instituts und befasst sich mit Petitionen in einer Weise, die der Rolle eines Bürgerbeauftragten bei der Bearbeitung von Beschwerden funktional gleichwertig ist.

Auf regionaler Ebene haben alle Bundesländer einen Petitionsausschuss oder einen Bürgerbeauftragten, an den wir Beschwerden weiterleiten können.

In der Tat sind wir in den bestehenden Mitgliedstaaten nur im Falle Italiens manchmal nicht in der Lage, einen Bürgerbeauftragten zu finden, der dem Beschwerdeführer helfen könnte. Meine Mitarbeiter haben eine Liste von Beispielen für Fälle erstellt, in denen die Abwesenheit eines Bürgerbeauftragten auf nationaler Ebene oder in einigen Regionen diese unglückliche Konsequenz hatte.

4 Einrichtung einer neuen Ombudsstelle

Ich komme nun zum dritten und letzten Thema meiner Rede, d. h. zu den Schlüsselfragen, die bei der Einrichtung eines neuen Bürgerbeauftragten zu behandeln sind.

Als Europäischer Bürgerbeauftragter habe ich meine nationalen Kollegen in den 24 EU-Mitgliedstaaten besucht, die über einen Bürgerbeauftragten oder eine ähnliche Stelle auf nationaler Ebene verfügen. Eines der Dinge, die ich bei diesen Besuchen beibehalten habe, ist ein tiefes Gefühl für die Vielfalt der Ombudsstelle.

Ebenso stark ist jedoch mein Eindruck, dass wir alle in erheblichem Maße ein gemeinsames Verständnis der Kernelemente dessen haben, was ein Bürgerbeauftragter sein und tun sollte.

Lassen Sie mich kurz einige der Grundzüge dieses gemeinsamen Verständnisses skizzieren.

In erster Linie muss ein Bürgerbeauftragter nachweislich unparteiisch und unparteiisch sein. Um dies zu erreichen, sind rechtliche Unabhängigkeitsgarantien, die die persönliche, operative und institutionelle Dimension des Amtes abdecken, eine wesentliche Voraussetzung.

Die persönliche Unabhängigkeit muss durch Ernennung für einen ausreichend langen Zeitraum durch ein Verfahren sichergestellt werden, das darauf abzielt, einen breiten, parteiübergreifenden Konsens zugunsten der ausgewählten Person zu erzielen. Ein Bürgerbeauftragter ist normalerweise nicht mit einer bestimmten politischen Partei verbunden, sondern wird auf der Grundlage von Fachwissen, Berufserfahrung, Integrität und der Fähigkeit, mit Bürgern zu kommunizieren und von ihnen anerkannt zu werden, ernannt. Um mögliche Interessenkonflikte zu vermeiden, sollte ein Bürgerbeauftragter keine anderen Ämter innehaben oder andere Tätigkeiten ausüben.

Die operative Unabhängigkeit erfordert ausreichende Befugnisse zur Durchführung wirksamer Untersuchungen, einschließlich des Rechts auf Einsichtnahme in alle amtlichen Dokumente, sowie eine Garantie dafür, dass Untersuchungen ohne Druck oder Weisungen von außen durchgeführt werden können. Es sollte Sache des Bürgerbeauftragten sein, zu entscheiden, ob eine Beschwerde in seine Zuständigkeit fällt und welche Untersuchungen gegebenenfalls gerechtfertigt sind.

Institutionelle Unabhängigkeit umfasst die Befugnis, Ziele, Strategien und Prioritäten festzulegen, Berichte und Empfehlungen zu erstellen und zu veröffentlichen, sowie ein Budget, das angemessene finanzielle und personelle Ressourcen umfasst. Auch die verschiedenen Phasen des Haushaltsverfahrens - Vorbereitung, Ausführung und Rechnungsführung - müssen so strukturiert sein, dass der Bürgerbeauftragte vor ungebührlichem Druck von außen geschützt wird.

Die Öffnung der Arbeit des Bürgerbeauftragten für die öffentliche Kontrolle ist ein integraler Bestandteil der Unabhängigkeit. Ein Jahresbericht an das Parlament ist eine besonders wichtige Methode, um eine solche Rechenschaftspflicht zu gewährleisten.

Ein Bürgerbeauftragter sollte auch befugt sein, Untersuchungen aus eigener Initiative durchzuführen und nicht nur Rechtsbehelfe für Einzelpersonen, sondern auch umfassendere Änderungen der Gesetze und Verwaltungspraktiken zu empfehlen.

5 Schlussfolgerung

Freunde und Kollegen, als langjähriger Student der Politik und als Wissenschaftler, der sich auf Politikwissenschaft spezialisiert hat, bin ich überzeugt, dass die Gestaltung von Institutionen von grundlegender Bedeutung für die Förderung von Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und Achtung der Menschenrechte ist und dass wir nützliche allgemeine Prinzipien identifizieren können, die den Prozess leiten.

Sowohl die sozialwissenschaftliche Theorie als auch die Erfahrung als praktizierender Bürgerbeauftragter haben mich jedoch davon überzeugt, dass eine erfolgreiche institutionelle Gestaltung kontextspezifisch sein muss: Was in einem bestimmten rechtlichen, verfassungsrechtlichen und politischen Umfeld gut funktioniert, kann in einem anderen Umfeld anders oder gar nicht funktionieren.

Es obliegt Ihnen zu überlegen, wie Sie die Erfahrungen der Ombudsstelle in anderen Ländern und auf regionaler Ebene in Italien am besten anpassen können, um eine wirksame Institution auf nationaler Ebene zu schaffen. Ich stehe Ihnen zur Verfügung und stehe Ihnen gerne zur Verfügung, wenn Sie heute oder zu einem späteren Zeitpunkt des Prozesses gefragt werden.

Ich wünsche Ihnen viel Erfolg bei diesen Bemühungen und freue mich auf den Tag, an dem der Europäische Bürgerbeauftragte in jedem Mitgliedstaat einen Ansprechpartner auf nationaler Ebene haben wird und vor allem, wenn die europäischen Bürger die Möglichkeit haben werden, im Falle einer Streitigkeit mit einer Behörde in einem Mitgliedstaat der Europäischen Union einen außergerichtlichen Rechtsbehelf einzulegen.

Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit.

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(1) Rechtssache 6/64, Costa gegen ENEL 1964, Slg. 585