I. Indledning

Indledende bemærkninger

Godmorgen, mine damer og herrer!

Mange tak, fordi du inviterede mig til at tale til dig på denne sjette internationale konference for informationskommissærer. Jeg vil især gerne takke den norske parlamentariske ombudsmand Arne Fliflet, som jeg samarbejder tæt med i det europæiske netværk af ombudsmænd.

Jeg havde den ære at tage dette forum op i Manchester i 2006. Jeg går ud fra - eftersom De har inviteret mig igen - at erfaringen på EU-plan er noget, De finder relevant og, tør jeg sige, endda inspirerende for Deres eget arbejde.

Eller måske mangler De endnu at blive overbevist om EU's åbne regeringspapirer. EU opfattes trods alt i vid udstrækning som fjernt og hemmelighedsfuldt. Det er sjældent blevet betragtet som et førende lys med hensyn til gennemsigtighed. Jeg håber, at jeg i løbet af de næste 25 minutter kan overbevise Dem om, at den faktiske situation er meget bedre, end dette omdømme antyder.

Hvad der bestemt kan siges om EU's erfaringer med åben regering, er, at sammenlignet med et land som Sverige eller vores værtsland, Norge, er det meget nyt.

Dette skridt i retning af større åbenhed afspejler den idé, som bl.a. Europarådet allerede har anerkendt, at gennemsigtighed er et væsentligt aspekt af god demokratisk regeringsførelse.

"Åben regering"

Lad mig starte med et par ord om princippet om åben regering. Jeg vil fokusere på to af dens vigtigste formål, som fører til styrkelse af borgernes indflydelse.

For det første gør gennemsigtighed det muligt for borgerne at kontrollere de offentlige myndigheders aktiviteter, evaluere deres resultater og drage dem til ansvar. Som sådan udgør åbenhed og offentlig adgang til oplysninger en væsentlig del af de institutionelle kontrolmekanismer, der formidler udøvelsen af offentlig magt og fremmer ansvarlighed.

For det andet letter åben forvaltning borgernes deltagelse i offentlige aktiviteter ved at sikre adgang til oplysninger og midler til at deltage i den forvaltningsproces, som de er underlagt [i].

Resultatet bør være, at administrationen i et demokratisk system nyder større legitimitet og er mere effektiv og mere ansvarlig over for borgerne.

Den blotte omtale af begreber som ansvarlighed, effektivitet og legitimitet bør straks signalere, at åben forvaltning har særlig relevans for EU, som mange gange tidligere er blevet beskyldt for at fejle på disse områder.

EU's erfaringer - hvad Unionen er/ikke er

Det er imidlertid vigtigt at træde varsomt, når man taler om "regering" og EU. Den Europæiske Union er trods alt ikke en stat. Det kan måske bedst beskrives som et forvaltningssystem på flere niveauer.

En af realiteterne ved dette system er, at EU-institutionerne udøver en betydelig offentlig myndighed: Det vil sige, at de udøver lovgivningsmæssige, retslige og administrative beføjelser. Spørgsmålet er derfor, om og hvordan udøvelsen af offentlig myndighed på EU-plan kan gøres lovlig og holdes ansvarlig. Ønsket om åbenhed er klart en del af svaret. Det gør ombudsmandsinstitutionen også, som det vil fremgå af det følgende.

Men der er et andet spørgsmål, der udspringer af, at forvaltningerne i medlemsstaterne på nationalt, regionalt og lokalt plan spiller den primære rolle i gennemførelsen af mange aspekter af EU's lovgivning og politik. Jeg ville ikke tage hensyn til titlen på mit indlæg, hvis jeg ikke også behandlede spørgsmålet om borgernes adgang til oplysninger om medlemsstaternes EU-aktiviteter. Det vender jeg tilbage til senere i mit indlæg.

II. Åbenhed over for EU-institutionerne

Maastricht-traktaten: gennemsigtighed og ombudsmanden

Bestræbelserne på at skabe større åbenhed er som nævnt en forholdsvis ny udvikling i EU. Forpligtelsen til åbenhed kom først med Maastrichttraktaten i begyndelsen af 1990'erne som en del af EU's reaktion på det såkaldte demokratiske underskud.

Maastrichttraktaten indførte også Den Europæiske Ombudsmand som en del af unionsborgerskabet.

Fremme af gennemsigtighed blev fra starten et omdrejningspunkt for Ombudsmanden. To undersøgelser på eget initiativ i 1996 og 1999 førte til, at næsten alle de mindre EU-institutioner og -organer (herunder Revisionsretten og Den Europæiske Centralbank) vedtog regler om aktindsigt.

Ombudsmandens første særberetning til Europa-Parlamentet, der blev offentliggjort i november 2000, omhandlede, i hvilket omfang databeskyttelseshensyn kunne anvendes til at forhindre videregivelse af oplysninger. Ombudsmanden anførte i denne rapport, at der ikke var nogen grundlæggende ret til at give oplysninger til en administrativ myndighed i hemmelighed. I 2007 fastslog Retten i Første Instans i sin dom i Bavarian Lager-sagen, at Europa-Kommissionen faktisk havde tilsidesat de relevante gennemsigtighedsregler. Kommissionen har appelleret til Domstolen, så dette vigtige principspørgsmål bør blive endeligt løst næste år. Generaladvokaten, der er ansvarlig for denne sag, fremsætter sit forslag til afgørelse den 15. oktober.

Amsterdam-traktaten: de retlige rammer

De retlige rammer for gennemsigtighed blev styrket med Amsterdamtraktatens ikrafttræden. For det første blev artikel 1, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Union ændret, således at afgørelser i Unionen træffes "så åbent som muligt og så tæt på borgerne som muligt".

For det andet blev artikel 255 EF indført. Det fastsættes, at enhver unionsborger samt enhver fysisk eller juridisk person med bopæl eller hjemsted i en medlemsstat har ret til aktindsigt i dokumenter fra Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen.

Denne ret blev gennemført ved forordning (EF) nr. 1049/2001. Det er vigtigt at nævne, at begrebet dokument er defineret bredt i forordningen. Det omfatter ethvert indhold, uanset medium, om et spørgsmål vedrørende politikker, aktiviteter og beslutninger, der henhører under EU-institutionernes ansvarsområde.

Vedtagelsen af denne forordning i 2001 var en milepæl i udviklingen af gennemsigtighed på EU-plan. Kun få år tidligere havde EU-institutionerne lagt til grund, at fortrolighed var reglen, og at aktindsigt i oplysninger og dokumenter var en skønsmæssig undtagelse fra denne regel. Forordning (EF) nr. 1049/2001 fastslår det modsatte princip: Åbenhed er den grundlæggende regel, og hemmeligholdelse er undtagelsen.

Jeg er overbevist om, at offentlighedens mulighed for at overvåge EU-institutionernes udøvelse af beføjelser er blevet øget som følge af forordningen om aktindsigt. Forordningen giver borgerne beføjelser i forbindelse med informationsstrømmen: De kan tage initiativ til at indhente oplysninger i deres oprindelige sammenhæng, som endnu ikke er gjort offentligt tilgængelige. Desuden er kvaliteten af institutionernes systemer til forvaltning og indhentning af oplysninger og dokumenter blevet forbedret, hvilket har sat dem i stand til at fungere mere effektivt og gennemsigtigt.

Retsmidler: Ombudsmanden og domstolene

Enhver unionsborger eller person med bopæl i Unionen har denne grundlæggende ret til efter anmodning og uden begrundelse at få adgang til dokumenter, som en EU-institution er i besiddelse af. Det betyder naturligvis ikke, at alle dokumenter skal være offentlige. Det betyder, at bevisbyrden påhviler den offentlige myndighed, der afslår en anmodning om aktindsigt, og dermed omstøder den traditionelle formodning om fortrolighed, der eksisterede i mange lande.

Ansøgere, der nægtes aktindsigt i et dokument, kan enten henvende sig til retten eller til Den Europæiske Ombudsmand.

Retten til domstolsprøvelse er den grundlæggende garanti for retsstatsprincippet. Den åbenlyse fordel ved at gå rettens vej er, at rettens afgørelse er juridisk bindende.

Ombudsmandens rolle supplerer domstolenes: den udgør et alternativt retsmiddel, som ansøgere kan anvende, hvis de finder det hensigtsmæssigt i deres tilfælde.

En af de største fordele ved den udenretslige klageadgang, som Ombudsmanden har, er, at han undersøger, om der har været fejl eller forsømmelser. De europæiske institutioner og organer skal respektere retsstatsprincippet, så hvis de handler ulovligt, er der tale om fejl eller forsømmelser. Det modsatte er imidlertid ikke nødvendigvis tilfældet, da principperne om god forvaltningsskik kræver mere af institutionerne end blot at undgå ulovlig adfærd.

Lad mig illustrere det, jeg siger, med et eksempel.

Det drejer sig om adgang til oplysninger i modsætning til dokumenter. Forordning 1049/2001 handler om aktindsigt i eksisterende dokumenter. Det kræver ikke, at institutionerne opretter nye dokumenter, der indeholder oplysninger, som nogen gerne vil have. For nogle år siden udarbejdede Ombudsmanden imidlertid en kodeks for god forvaltningsskik, som bl.a. indeholder en forpligtelse til at give offentligheden oplysninger efter anmodning.

En sådan forpligtelse kan naturligvis ikke være absolut. Som et princip om god forvaltningsskik svarer det i det væsentlige til en formodning om, at der skal gives oplysninger, medmindre der er en god grund til ikke at gøre det.

Dette eksempel illustrerer udmærket, hvordan Ombudsmandens fokus på fejl eller forsømmelser snarere end på spørgsmål om streng lovlighed udgør en fordel i forhold til det retsmiddel, som domstolene giver.

Retsmidler: Ombudsmanden og informationskommissærerne

Fokusset på fejl eller forsømmelser og det forhold, at Ombudsmanden ikke kan udstede sanktioner eller retsforfølge enkeltpersoner, tjener også til at skelne denne institution fra andre organer, der er ansvarlige for at opretholde enkeltpersoners ret til informationsfrihed eller offentlig adgang, navnlig informationskommissærer.

Jeg er bevidst om, at de institutionelle ordninger på EU-plan adskiller sig fra ordningerne i mange lande i Europa. I Tyskland, Slovenien og Det Forenede Kongerige behandler f.eks. informationskommissærer snarere end ombudsmænd spørgsmål om gennemsigtighed. For at tage et andet eksempel er der i Irland en ombudsmand og en informationskommissær - som tilfældigvis er den samme person (og faktisk ordstyreren for vores næste møde!)

Disse forskellige institutionelle ordninger afspejler forskellige retstraditioner og administrative kulturer. Det vil være interessant at lære i dag, hvordan de fungerer i praksis.

Lad mig give et eksempel fra min egen erfaring. Sagen drejer sig om, i hvilket omfang offentligheden kan få adgang til oplysninger om godtgørelser, der udbetales til medlemmer af Europa-Parlamentet. Jeg henviser også til denne sag vel vidende, at vi vil høre mere om spørgsmålet senere på formiddagen under mødeperioden om parlamentsmedlemmernes udgifter.

For det første sagens baggrund. I 2005 afviste Europa-Parlamentet en anmodning fra en maltesisk journalist om oplysninger om de godtgørelser, der blev udbetalt til maltesiske medlemmer af Europa-Parlamentet. Parlamentet behandlede denne anmodning i henhold til forordning (EF) nr. 1049/2001 og begrundede sit afslag med databeskyttelse.

Journalisten indgav en klage til Ombudsmanden og hævdede, at skatteyderne har ret til at vide, hvordan MEP'erne bruger offentlige midler. Jeg rådførte mig med Den Europæiske Tilsynsførende for Databeskyttelse, som anbefalede, at selv om medlemmerne af Europa-Parlamentet ikke bør nægtes beskyttelse af deres privatliv, skal det grundlæggende hensyn være, at offentligheden har ret til at blive informeret om medlemmernes adfærd og især om udgifterne til de offentlige midler, de har fået betroet.

Som svar på min opfordring til at offentliggøre de ønskede oplysninger meddelte Parlamentet, at det ville offentliggøre generelle oplysninger om parlamentsmedlemmernes godtgørelser på sit websted, og henledte opmærksomheden på muligheden for at revurdere situationen i år. Selv om jeg hilste dette skridt velkommen, kritiserede jeg også Parlamentet for at basere sig på en juridisk fortolkning af forholdet mellem EU's regler om aktindsigt og databeskyttelse, som jeg fandt uforenelig med retspraksis fra Retten i Første Instans.

Grunden til, at jeg nævner denne sag, er, at så vidt jeg ved, vil få, om nogen, parlamentariske ombudsmænd blive opfordret til at undersøge en sag, der involverer adgang til oplysninger om parlamentsmedlemmer. Mens en informationskommissær naturligvis kunne behandle et sådant tilfælde - som situationen i Det Forenede Kongerige for nylig viste - giver det forhold, at informationskommissærer ikke udnævnes eller vælges af de samme parlamentarikere, et helt andet scenarie. Jeg ville være interesseret i at høre din mening om dette spørgsmål senere i dag.

III. Nylige bestræbelser på at fremme gennemsigtigheden i EU's aktiviteter

Det europæiske åbenhedsinitiativ

EU's indsats med hensyn til gennemsigtighed er ikke begrænset til anvendelsen af forordning 1049/2001.

Efter "nej"-afstemningerne om forfatningen for Europa i Frankrig og Nederlandene i 2005 lancerede Europa-Kommissionen det europæiske åbenhedsinitiativ. Initiativet har til formål at forbedre gennemsigtigheden i lobby- og høringsprocedurer, give flere oplysninger om anvendelsen af EU-midler og udvikle etiske regler og standarder for offentligt ansatte. Den indeholder også bestemmelser om en revision af reglerne om aktindsigt.

Lad mig fokusere på høring, da det er særlig relevant for den åbne forvaltnings deltagelsesfunktion, som jeg nævnte tidligere.

Der er en stigende tendens til, at EU-lovgivningen indeholder ret omfattende ordninger for høring af interessenter, inden der træffes beslutninger. Det er vigtigt. Høringsprocesser giver interessenterne mulighed for at bidrage til indholdet af politikker og lovgivning. Dette burde, som jeg allerede har nævnt, føre til et bedre resultat med hensyn til indhold og legitimitet.

Sådanne processer bør naturligvis være retfærdige. Derfor er gennemsigtighed på lobbyområdet også afgørende. En integreret del af det europæiske åbenhedsinitiativ er et registreringssystem for lobbyister. Resultatet af dette initiativ er, at lobbyvirksomhed på EU-plan nu er langt mere gennemsigtig end i mange af medlemsstaterne.

Antallet af klager til Den Europæiske Ombudsmand om høring af interessenter og offentligheden i Unionens politiske beslutningsproces er på nuværende tidspunkt lavt. Jeg forventer dog, at det bliver et vækstområde i fremtiden, især hvis Lissabontraktaten træder i kraft. Traktaten indeholder en generel forpligtelse til offentlig debat, åben dialog og bred høring.

Reform af forordning 1049/2001

Et andet relevant aspekt af det europæiske åbenhedsinitiativ er revisionen af reglerne om aktindsigt. Formålet med revisionen er at forbedre forordningen, tilpasse den til moderne teknologi, f.eks. indhentning af oplysninger fra databaser, og tage ved lære af eventuelle mangler ved de nuværende regler.

Kommissionens forslag om at revidere forordningen indeholder en række velkomne ændringer. Samtidig er den i vid udstrækning blevet kritiseret af mange, herunder mig selv, for at bevæge sig i den forkerte retning og for effektivt at begrænse snarere end udvide adgangen til dokumenter.

Et argument, som Kommissionen har fremført som begrundelse for sit forslag, er, at borgerne, for hvem forordningen blev udarbejdet, sjældent gør brug af den. For mig er dette en grundlæggende misforståelse af formålet med gennemsigtighed, som bør føre til en ændring af kulturen i institutionerne og til en mere åben og ansvarlig måde at arbejde på. Ethvert forsøg på at reformere forordningen bør bygge på fremdriften i retning af større åbenhed og ikke vende den.

Den 11. marts vedtog Europa-Parlamentet ændringsforslag til Kommissionens forslag, som jeg er glad for at kunne meddele, søger at udvide adgangen. Jeg glæder mig meget over Parlamentets holdning.

Jeg vil fortsat følge denne debat nøje for at sikre det bedst mulige resultat for borgerne. Ethvert skridt til at begrænse aktindsigten og reducere den grad af gennemsigtighed, der allerede er opnået, risikerer at skabe fremmedgørelse, desillusion og skepsis. Jeg er overbevist om, at det svenske EU-formandskab vil gøre sit bedste for at sikre et resultat, der bevæger os fremad snarere end bagud.

IV. Gennemsigtighed i medlemsstaternes EU-relaterede aktiviteter

Medlemsstaternes rolle i anvendelsen af EU's lovgivning og politik

På EU-plan er der, som jeg netop har forklaret, gjort betydelige fremskridt med hensyn til at forbedre gennemsigtigheden i udformningen af politikker og lobbyvirksomhed forud for lovgivningen. Takket være forordning (EF) nr. 1049/2001 er de administrative procedurer for anvendelse og håndhævelse af lovgivningen, efter at den er blevet vedtaget, også blevet meget mere gennemsigtige.

Dette er af afgørende betydning, fordi Europa ikke kommer tættere på sine borgere blot ved at vedtage gode politikker og vedtage gode love. Borgerne er primært interesserede i resultaterne af disse love og politikker. Hvis love og politikker ikke anvendes og håndhæves, vil de sandsynligvis ikke give værdifulde resultater. 

Den administrative anvendelse af EU's lovgivning og politik er ikke kun et anliggende for EU-institutionerne. Tværtimod, som jeg nævnte tidligere, da jeg talte om EU's forvaltning, er det primært medlemsstaternes ansvar. Enhver seriøs diskussion om åben forvaltning med hensyn til EU kræver derfor, at vi behandler spørgsmålet om borgernes adgang til oplysninger om EU-spørgsmål på medlemsstatsniveau. Hvis ikke, risikerer vi kun at gøre halvdelen af arbejdet med at sikre en åben regering i Unionen.

Borgere, der ønsker at finde ud af, hvordan EU-lovgivningen anvendes og håndhæves i hele Unionen, skal forhandle sig frem til mindst 28 regelsæt: ikke kun forordning 1049/2001, men også de 27 nationale retlige rammer. I nogle medlemsstater findes der også lovgivning om gennemsigtighed på regionalt plan, hvilket øger kompleksiteten.

Der er ingen tvivl om, at manglen på minimumsstandarder for adgang til EU-relaterede oplysninger i medlemsstaterne kan være et problem for borgere, der ønsker at kontrollere effektiviteten af EU's love og politikker.

Fremme af samarbejde og gensidig læring

De mange forskellige nationale love i EU giver også et rigt grundlag for gensidig læring, forudsat at der findes processer til identifikation og udveksling af oplysninger om bedste praksis. EU-institutionerne og medlemsstaterne mangler imidlertid et forum, hvor de kan udveksle oplysninger og bedste praksis om aktindsigt i EU-relaterede dokumenter og oplysninger.

Som mange af jer ved, samarbejder Den Europæiske Ombudsmand med sine nationale og regionale ombudsmandskolleger gennem det europæiske netværk af ombudsmænd. I 2008 hjalp mine nationale kolleger i netværket mig med at foretage en sammenlignende undersøgelse af medlemsstaternes lovgivning og praksis vedrørende offentlig adgang til oplysninger i databaser. Dette spørgsmål er af stor betydning for så vidt angår retten til aktindsigt i betragtning af den enorme mængde oplysninger, der er lagret i databaser.

Sidste år ajourførte Europa-Parlamentet min statut som europæisk ombudsmand for at anerkende, at jeg ikke kun arbejder med nationale ombudsmænd, men også med andre organer i medlemsstaterne med ansvar for at fremme og beskytte de grundlæggende rettigheder.

Hvis det blev anset for nyttigt, ville jeg være parat til at gøre mere for at lette den frivillige udveksling af oplysninger om bedste praksis i forbindelse med aktindsigt i EU-relaterede dokumenter og oplysninger og til at samarbejde med nationale informationskommissærer og lignende organer med henblik herpå. Jeg mener, at det kan vise sig nyttigt ikke blot med hensyn til at informere EU's lovgivningsproces om bedste praksis i medlemsstaterne, men også med hensyn til at bidrage til at udbrede bedste praksis blandt medlemsstaterne.

V. Forslag til afgørelse

Jeg indledte mit indlæg med at understrege, at gennemsigtighed er afgørende for at give borgerne større indflydelse.

Det glæder mig at kunne meddele, at de europæiske borgere i deres søgen efter større gennemsigtighed gør god brug af deres ret til at klage til Den Europæiske Ombudsmand. Siden kontoret blev oprettet i 1995, er den påstand, som vi oftest har behandlet i vores undersøgelser, manglende gennemsigtighed. I 2008 undersøgte over en tredjedel af alle vores undersøgelser en påstand om manglende gennemsigtighed.

Som europæisk ombudsmand vil jeg fortsat tilskynde til større gennemsigtighed og mindre hemmelighedskræmmeri i EU-institutionernes funktionsmåde.

Og som jeg nævnte, ville jeg være parat til at gøre mere for at lette den frivillige udveksling af oplysninger om bedste praksis i forbindelse med aktindsigt i EU-relaterede dokumenter og oplysninger i hele Unionen.

Disse bestræbelser er alle uundværlige for at sikre en reel åben forvaltning i EU.

Tak for Deres opmærksomhed. Jeg ser meget frem til nu at høre fra Melanie Pustay om "Præsident Obamas åbne regering".

 

---

[i] Se P. Craig, "Access" in EU Administrative Law, OUP 2006, s. 320.