Europa-Parlamentet - Udvalget om Borgernes Rettigheder og Retlige og Indre Anliggender, Bruxelles, den 2. juni 2008

Jeg glæder mig over LIBE-udvalgets beslutning om at afholde en offentlig høring om dette vigtige emne. Gennemsigtighed er et væsentligt aspekt af pluralistisk demokrati. Det sikrer, at borgerne kan få de oplysninger, de har brug for til at deltage effektivt i den politiske proces og til at drage de offentlige myndigheder til ansvar både ved valg og mellem valg.

Retten til aktindsigt giver borgerne større indflydelse på informationsstrømmen. Det giver dem mulighed for at tage initiativ til at indhente oplysninger i deres oprindelige sammenhæng, som endnu ikke er blevet gjort offentligt tilgængelige.

Europarådets nylige vedtagelse af et udkast til konvention om aktindsigt i officielle dokumenter er den seneste udvikling i en generel tendens til fordel for offentlighedens ret til aktindsigt i officielle dokumenter. I Den Europæiske Union er gennemsigtighed i almindelighed og aktindsigt i særdeleshed af central betydning for EU's ønske om legitimitet og demokrati. Aktindsigt i dokumenter, som EU-institutionerne er i besiddelse af, er en grundlæggende rettighed i forbindelse med unionsborgerskabet (1).

Vedtagelsen af forordning 1049/2001 i 2001 var et reelt skridt fremad for gennemsigtigheden, som havde til formål at sikre "den videst mulige aktindsigt"(2). Dette skyldtes i vid udstrækning Europa-Parlamentet, som spillede en meget aktiv rolle som medlovgiver.

Europa-Parlamentet har fortsat været aktivt på dette område og vedtog den 4. april 2006 en beslutning (3), hvori det opfordrede Kommissionen til at fremsætte et lovgivningsforslag og fremsætte detaljerede henstillinger med henblik på at forbedre og styrke fællesskabslovgivningen om gennemsigtighed.

Positive elementer i Kommissionens forslag

Det forslag, som Kommissionen har fremsat efter en offentlig høring (4), indeholder nogle meget positive elementer.

For det første foreslår Kommissionen, at alle fysiske og juridiske personer skal have ret til aktindsigt i stedet for kun de personer, der har bopæl eller vedtægtsmæssigt hjemsted i en medlemsstat. Forslaget er i overensstemmelse med udkastet til Europarådets konvention om aktindsigt i officielle dokumenter, som fastsætter, at alle skal have adgang uden forskelsbehandling. Jeg håber derfor meget, at der kan findes et passende retsgrundlag for det.

For det andet er medtagelsen af en ny undtagelse for beskyttelse af "miljøet, f.eks. yngleområder for sjældne arter"(5) fuldt ud berettiget. Det er også i overensstemmelse med både Europarådets udkast til konvention og Åarhuskonventionen.

For det tredje foreslår Kommissionen en ny forpligtelse for institutionerne til i deres forretningsorden at definere, hvilke kategorier af dokumenter der er direkte tilgængelige for offentligheden (6). Dokumenter, der er direkte tilgængelige, gøres proaktivt tilgængelige for offentligheden, uden at det er nødvendigt at anvende den ansøgningsprocedure, der er fastsat i forordningen. Det nye krav kan således bidrage til at sikre hurtigere aktindsigt i visse dokumenter.

Selv om jeg glæder mig over ovennævnte forslag, skal det dog bemærkes, at de ikke vil resultere i, at der gøres flere dokumenter tilgængelige end i henhold til den nuværende forordning, som den hidtil er blevet fortolket af Fællesskabets retsinstanser.

Kommissionens forslag vil betyde adgang til færre og ikke flere dokumenter

Faktisk har jeg ikke været i stand til at identificere nogen af Kommissionens forslag, der ville resultere i, at flere dokumenter ville være tilgængelige end i øjeblikket. Det ville glæde mig, hvis Kommissionen kunne vise, at jeg har overset eller misforstået et eller flere af dens forslag i denne henseende.

På den anden side vil mange af Kommissionens forslag gøre færre dokumenter tilgængelige. Nogle af disse forslag er baseret på en åbenlys forståelse af EF-domstolenes retspraksis. Andre er nye idéer, som er vanskelige at forene med en ægte forpligtelse til at sikre den bredest mulige aktindsigt og til at gøre retten til aktindsigt effektiv.

Jeg vil undersøge de vigtigste af disse forslag, som efter min mening rejser grundlæggende principielle spørgsmål om EU's engagement i åbenhed og gennemsigtighed.

Forslag om indsnævring af retten til aktindsigt i forbindelse med den politiske beslutningsproces

Kommissionen har fremsat tre særskilte forslag, som hver især vil øge dens skønsmæssige beføjelser til at kontrollere informationsstrømmen under den politiske beslutningsproces.

Det mest vidtrækkende af disse forslag er at ændre definitionen af "dokument". Den foreslåede ændring vil betyde, at der ikke kan indgives begæring om aktindsigt i et dokument, der er udarbejdet af en institution, medmindre dokumentet er blevet " formelt fremsendt til en eller flere modtagere eller på anden måde registreret"(7).

Kommissionen foreslår ikke nogen ændring af forordningens artikel 11, som bl.a. kræver, at dokumenter registreres "straks". Kommissionens forslag ville imidlertid betyde, at et dokument, der ikke formelt er fremsendt uden for institutionen, ikke engang ville være et "dokument" i forordningens forstand, medmindre det var blevet registreret. Kommissionens forslag vil derfor i praksis give den vide skønsbeføjelser til at afgøre, hvilke dokumenter der skal være omfattet af forordningen.

Som svar på Kommissionens grønbog skrev jeg, at "... den brede definition af "dokument" bør bibeholdes, da en indsnævring ville være et tilbageskridt for gennemsigtigheden. Den værste løsning af alle ville være at fortælle borgerne "du kan ikke engang ansøge om aktindsigt, medmindre dokumentet vises i et register".

Desværre synes Kommissionen at have valgt netop denne mulighed.

Det andet forslag vil forhindre enhver mulighed for aktindsigt i dokumenter, der indgår i de administrative sagsakter i en undersøgelse eller i procedurer vedrørende en individuel retsakt, indtil undersøgelsen er afsluttet, eller retsakten er blevet endelig. Desuden foreslår Kommissionen, at dokumenter, der indeholder oplysninger, som er indsamlet eller indhentet fra fysiske eller juridiske personer i forbindelse med sådanne undersøgelser, permanent udelukkes fra forordningens anvendelsesområde (8).

I henhold til den nuværende forordning vil de fleste af de pågældende dokumenter sandsynligvis være omfattet af en eller flere af de eksisterende undtagelser (9). Videregivelse kan dog stadig være påkrævet, hvis der foreligger en mere tungtvejende offentlig interesse. Kommissionens forslag vil fjerne denne mulighed og fritage den for forpligtelsen til konkret at påvise, at videregivelsen vil skade den beskyttede interesse.

Desuden ville forslaget betyde, at dokumenter, der indeholder oplysninger, der er indsamlet eller indhentet fra fysiske eller juridiske personer, ville forblive permanent utilgængelige for offentligheden, selv om tidens gang betød, at skaden ikke længere ville være forårsaget af udbredelsen. For eksempel kan oplysninger, der var kommercielt følsomme, da de blev indsamlet, have mistet al kommerciel betydning fem eller ti år senere. Kommissionens forslag ville betyde, at der aldrig ville blive givet aktindsigt i sådanne dokumenter. Ved en ordlydsfortolkning af Kommissionens forslag ville et helt dokument desuden være permanent udelukket fra aktindsigt, selv om de relevante oplysninger kun var indeholdt i en fodnote.

Det tredje forslag går ud på at udvide undtagelsen om beskyttelse af beslutningsprocessen i perioden, inden der træffes en afgørelse (10). I denne forordning finder denne undtagelse kun anvendelse på dokumenter, der er udarbejdet til internt brug eller modtaget af en institution. Kommissionens forslag vil udvide dette til at omfatte alle dokumenter. Dette ville f.eks. gøre det muligt for Kommissionen at anmode om fritagelse for et dokument, der er udarbejdet med henblik på ekstern høring af en begrænset kreds af personer.

Hvis Kommissionens forslag om at indsnævre definitionen blev accepteret, ville et sådant dokument under alle omstændigheder være helt udelukket fra forordningens anvendelsesområde, medmindre det formelt blev fremsendt til en modtager eller "på anden måde registreret".

Den samlede virkning af de foreslåede ændringer ville således være at give Kommissionen skønsbeføjelse til uformelt at dele dokumenter med et begrænset antal begunstigede eksterne modtagere efter eget valg uden risiko for, at de personer, der er udelukket fra processen, kan anmode om aktindsigt i disse dokumenter.

Kommissionens forslag om at øge sine skønsbeføjelser til at kontrollere informationsstrømmen under den politiske beslutningsproces ignorerer ikke blot erfaringerne fra fortiden, som det fremgår af den første rapport fra Den Uafhængige Ekspertgruppe vedrørende Påstande om Svig, Misforvaltning og Nepotisme i Europa-Kommissionen (11), men også de nye løfter, der blev givet til borgerne, civilsamfundet og repræsentative sammenslutninger i Lissabontraktaten. Disse løfter lægger vægt på offentlig debat, åben dialog og bred høring (12).

Anfægtelig forståelse af retspraksis

I Kommissionens grønbog nævnes det, at indarbejdelsen af fast retspraksis vil skabe større juridisk klarhed for borgerne og bedre vejledning til institutionerne, når de behandler anmodninger om aktindsigt. Det er ønskværdige mål. Mindst to af Kommissionens forslag synes imidlertid at være baseret på en åbenlys forståelse af den relevante retspraksis.

For så vidt angår medlemsstaternes dokumenter, som institutionerne er i besiddelse af, foreslår Kommissionen at ændre artikel 4, stk. 5, i den nuværende forordning, således at det fastsættes, at "[d]en institution, der er i besiddelse af dokumentet, udleverer det, medmindre medlemsstaten begrunder sin tilbageholdelse på grundlag af de undtagelser, der er omhandlet i artikel 4, eller på grundlag af særlige bestemmelser i dens egen lovgivning, der forhindrer udlevering af det pågældende dokument" (fremhævelse tilføjet). Brugen af bindeordet "eller" indebærer, at en medlemsstat kan påberåbe sig sin egen lovgivning i stedet for de undtagelser, der er fastsat i forordningens artikel 4. Det er korrekt, at Domstolen har påpeget, at "der ikke er noget til hinder for, at overholdelsen af visse bestemmelser i national ret, der beskytter en offentlig eller privat interesse, og som er til hinder for udbredelsen af et dokument, og som medlemsstaten har påberåbt sig med henblik herpå, kan betragtes som en beskyttelsesværdig interesse på grundlag af de undtagelser, der er fastsat i (forordningen)". Domstolen fastslog imidlertid også udtrykkeligt, at artikel 4, stk. 5 "kræver, at institutionen og den pågældende medlemsstat begrænser sig til de materielle undtagelser, der er fastsat i forordningens artikel 4, stk. 1-3"(13). Kommissionens forslag, som giver medlemsstaterne mulighed for at anvende deres egen lovgivning som et alternativ til undtagelserne i forordningens artikel 4, stk. 1-3, fordrejer således retspraksis i stedet for at indarbejde den.

Med hensyn til forholdet mellem retten til indsigt og retten til privatlivets fred og databeskyttelse henviser Kommissionen til Rettens dom i Bavarian Lager-sagen (14) for at begrunde en ny grundregel, der: "[...] personoplysninger videregives i overensstemmelse med de betingelser for lovlig behandling af sådanne oplysninger, der er fastsat i EF-lovgivningen om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger". Kommissionens idé synes at være, at hvis et dokument indeholder personoplysninger, bør forordning 1049/2001 ophøre med at finde anvendelse, og forordning 45/2001 bør finde anvendelse i stedet. Dette er det modsatte af, hvad Retten fastslog i Bavarian Lager-sagen (15). Det er også i strid med de synspunkter, som Den Europæiske Tilsynsførende for Databeskyttelse har givet udtryk for (16), og er i strid med Europarådets udkast til konvention om aktindsigt i officielle dokumenter (17).

Europa-Parlamentets rolle

Jeg har ikke haft til hensigt at give en udtømmende redegørelse for, hvordan Kommissionens forslag vil indsnævre retten til aktindsigt. For at tage et andet eksempel foreslår Kommissionen også at udvide undtagelsen for beskyttelse af retssager til at omfatte "voldgifts- og tvistbilæggelsesprocedurer"(18). Det bør imidlertid fremgå klart af ovenstående, at Kommissionens forslag rejser grundlæggende principielle spørgsmål om EU's forpligtelse til åbenhed og gennemsigtighed.

Jeg håber derfor meget, at Europa-Parlamentet vil spille en lige så aktiv rolle i revisionen af forordning 1049/2001, som det gjorde i forbindelse med den oprindelige vedtagelse af forordningen.

Jeg og mine tjenestegrene står til rådighed for Europa-Parlamentet og dets udvalg med henblik på at give oplysninger og bistå på enhver anden måde, der kan være nyttig. For eksempel iværksatte jeg for nylig en høringsproces inden for det europæiske netværk af ombudsmænd om, hvordan spørgsmålet om adgang til oplysninger i databaser behandles i deres respektive lande. Jeg vil med glæde stille resultaterne til rådighed for Parlamentet, når høringen er afsluttet.

Desuden er jeg rede til at drøfte, hvordan Ombudsmanden kan bidrage til at forbedre den praktiske anvendelse af forordningen.

Ansøgere om aktindsigt har f.eks. store vanskeligheder med i) at bestride sandsynligheden for, at udbredelsen af et dokument vil skade en beskyttet interesse, og ii) at påvise, at der er en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen. Denne vanskelighed skyldes, at sagsøgerne nødvendigvis skal fremføre deres argumenter i uvidenhed om, hvad det pågældende dokument indeholder. Jeg er faktisk ikke bekendt med, at noget dokument nogensinde er blevet offentliggjort med den begrundelse, at der er en mere tungtvejende offentlig interesse i dets udbredelse.

Jeg mener, at Ombudsmanden kunne spille en rolle i forbindelse med disse to spørgsmål, som ville være nyttig for både ansøgerne og institutionerne. Hvis en ansøger, hvis oprindelige ansøgning blev afslået, f.eks. ønsker at sætte spørgsmålstegn ved, om den berørte interesse reelt er blevet skadet, og/eller at gøre gældende, at der er en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen, kan vedkommende få en yderligere mulighed for at henvende sig til Ombudsmanden på dette tidspunkt. Ombudsmanden kan inspicere dokumentet, indtage en uafhængig holdning til spørgsmålet om skade og/eller tungtvejende offentlig interesse og rapportere til institutionen og den, der har fremsat begæringen (uden naturligvis at videregive dokumentet eller dets indhold til den, der har fremsat begæringen). Den, der har fremsat begæringen, kan derefter genfremsætte den, hvis vedkommende ønsker det.

Dette ville ikke på nogen måde mindske ansøgerens juridiske ret til aktindsigt, men kunne være en praktisk hjælp for institutionen, før den bliver overbevist om, at den har en juridisk forpligtelse til at nægte aktindsigt. Det kan også øge ansøgernes tillid til, at sandsynligheden for skade er reel, når en ansøgning afslås, og at muligheden for en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen er blevet alvorligt og objektivt undersøgt.

Afslutningsvis vil jeg gerne minde om, at Europa-Parlamentet er den eneste EU-institution, der har direkte demokratisk legitimitet. Borgerne vil derfor henvende sig til Parlamentet for at sikre, at den nuværende procedure viser Unionens fortsatte engagement i princippet om gennemsigtighed og for at sikre den bredest mulige aktindsigt. Jeg er parat til at samarbejde med Parlamentet for at sikre, at disse vigtige mål nås.

Strasbourg, den 26. maj 2008

P. Nikiforos Diamandouros

(1) Artikel 42 i chartret om grundlæggende rettigheder.

(2) Jf. forordningens artikel 1, litra a).

(3) P6_TA(2006)0122, A6-0052/2006.

(4) Ombudsmandens svar på høringen findes på:

(5) Artikel 4, stk. 1, litra e).

(6) Artikel 12, stk. 4.

(7) Artikel 3, litra a).

(8) Artikel 2, stk. 6.

(9) Navnlig artikel 4, stk. 1, litra b), artikel 4, stk. 2, litra a), eller artikel 4, stk. 2, litra d).

10) Artikel 3.

(11) Rapporten af 15. marts 1999 findes på Europa-Parlamentets websted: http://www.europarl.europa.eu/experts/pdf/reporten.pdf. Se navnlig punkt 9.3.3: "(...) Åbenhed og gennemsigtighed indebærer, at beslutningsprocessen på alle niveauer er så tilgængelig og ansvarlig som muligt for den brede offentlighed. Det betyder, at årsagerne til de beslutninger, der træffes eller ikke træffes, er kendt, og at de, der træffer beslutninger, påtager sig ansvaret for dem og er parate til at acceptere de personlige konsekvenser, når sådanne beslutninger efterfølgende viser sig at have været forkerte. (....)."

(12) Jf. den nye artikel 11 i traktaten om Den Europæiske Union.

(13) Sag C-64/05 P, Sverige (IFAW) mod Kommissionen, dom af 18. december 2007, præmis 83-84. I præmis 86 og 88 understreges det også, at aktindsigt kun kan afslås på grundlag af de undtagelser, der er fastsat i artikel 4, stk. 1-3, i forordning 1049/2001.

(14) Sag T-194/04, Bavarian Lager mod Kommissionen, dom af 8. november 2007.

(15) Jf. navnlig dommens præmis 98-100. Endvidere understreges det i punkt 117, at undtagelsen i forordning (EF) nr. 1049/2001 ikke finder anvendelse på alle personoplysninger, men kun på oplysninger, "som faktisk og specifikt kan undergrave beskyttelsen af privatlivets fred og den enkeltes integritet".

(16) Jf. aktindsigt og databeskyttelse, baggrundsdokument nr. 1. juli 2005, tilgængelig på EDPS' websted http://www.edps.europa.eu/EDPSWEB/Jahia/lang/en/pid/21. Det skal også bemærkes, at EDPS intervenerede i Bavarian Lager-sagen mod Kommissionens holdning.

(17) Se punkt 19 i forklaringerne til artikel 1 i udkastet til konvention og artikel 3, stk. 1, litra f), som fastsætter en undtagelse for at beskytte "privatlivets fred og andre legitime private interesser".

(18) Artikel 4, stk. 2, litra c). En bemærkelsesværdig virkning af denne ændring ville være at begrænse adgangen til oplysninger om WTO-tvistbilæggelsesprocedurer.