Baggrunden for klagen

1. Den 22. februar 2024 fastslog Den Europæiske Unions Domstol (»Domstolen«), at medlemsstaterne ikke kan nægte at udstede et identitetskort til deres statsborgere alene med den begrundelse, at de har etableret deres bopæl i en anden EU-medlemsstat.[1] Sagen vedrørte bestemmelser i rumænsk lovgivning, som blev anset for at udgøre en uberettiget begrænsning af den frie bevægelighed [2].

2. Den 26. september 2024 indgav klageren, en rumænsk statsborger med bopæl i en anden EU-medlemsstat, en klage til Europa-Kommissionen (overtrædelsesklage CPLT(2024)02324). Hans bekymring var, at Rumænien ikke havde anvendt Domstolens dom. Han sagde, at de rumænske myndigheder i juli 2024 havde nægtet at udlevere et ID-kort til ham, fordi han havde bopæl i en anden EU-medlemsstat. Han sagde endvidere, at de rumænske myndigheder fandt, at Domstolens afgørelse kun var relevant for den specifikke sag, i forbindelse med hvilken den var blevet afsagt.

3. Den 15. oktober 2024 svarede Kommissionen, at den havde forhørt sig hos de rumænske myndigheder om deres opfølgning på dommen. Den 16. september 2024 meddelte de rumænske myndigheder Kommissionen, at regeringen tog skridt til at ændre den nationale lovgivning. Denne proces krævede noget tid. Kommissionen sagde, at den fortsat ville overvåge fremskridtene.

4. Den 13. februar 2025 gav Kommissionen klageren en ajourføring. Den oplyste, at den havde kontaktet de rumænske myndigheder i maj og juli 2024. Efterfølgende forhørte Kommissionen sig igen hos de rumænske myndigheder om den vejledende tidsplan for vedtagelsen af ændringerne. Kommissionen sagde, at den overvågede de skridt, som Rumænien havde taget.

5. Klageren var utilfreds med de manglende fremskridt og henvendte sig til Ombudsmanden den 27. januar 2025. Han hævdede, at Rumænien skulle efterkomme dommen, som havde direkte retsvirkninger, uden at afvente lovgivningsmæssige ændringer. Efter hans opfattelse var sådanne ændringer ikke nødvendige for at gennemføre borgernes grundlæggende rettigheder, der er sikret ved EU-retten. Han sagde, at sagsøgeren i sag C-491/21 i sidste ende modtog sit ID-kort, selv om lovgivningen endnu ikke var blevet ændret.

Undersøgelsen

6. I maj 2025 indledte Ombudsmanden en undersøgelse af de foranstaltninger, som Kommissionen havde truffet for at sikre, at Rumænien gennemfører Domstolens ovennævnte dom fuldt ud, hensigtsmæssigt og rettidigt. Ombudsmanden understregede sagens betydning for rumænske borgeres grundlæggende frihedsrettigheder, der er sikret ved EU-retten. Hun understregede, at Domstolens relevante praksis ud over de igangværende lovgivningsmæssige ændringer pålagde medlemsstaternes myndigheder at gennemføre EU-retten, hvor det var relevant, ved at undlade at anvende bestemmelser i national ret, der er uforenelige med EU-retten. Dette var vigtigt for at sikre, at rumænske statsborgere straks kan nyde godt af deres EU-rettigheder.

7. I løbet af undersøgelsen modtog Ombudsmanden Kommissionens svar på klagen og efterfølgende klagerens bemærkninger til Kommissionens svar. Ombudsmandens undersøgelseshold undersøgte også Kommissionens sagsakter i denne sag. Ombudsmanden hørte endvidere den rumænske ombudsmand, som igen fremlagde relevante oplysninger, og anmodede Kommissionen om en ajourføring af situationen på grundlag af klagerens bemærkninger og oplysningerne fra den rumænske ombudsmand.

Argumenter forelagt Ombudsmanden

af Kommissionen

8. Kommissionen anførte, at den tre måneder efter den relevante dom, dvs. den 23. maj 2024, havde spurgt de rumænske myndigheder, hvordan de havde til hensigt at gennemføre den. Kommissionen forventede, at gennemførelsen af dommen ville kræve interne konsultationer i den rumænske forvaltning.

9. Da Kommissionen ikke modtog noget svar, sendte den en påmindelse den 29. juli 2024.

10. Den 16. september 2024 svarede de rumænske myndigheder, at lovgivningsarbejdet med at ændre de relevante lovgivningsmæssige regler var i gang.

11. Den 11. februar 2025 sendte Kommissionen endnu et brev til Rumænien. Den insisterede på, at den skulle indhente oplysninger om, hvordan Rumænien havde til hensigt at bringe både sin lovgivning og praksis i overensstemmelse med dommen.

12. Kommissionen anførte, at de oplysninger, den havde modtaget fra de rumænske myndigheder, viste, at de havde forpligtet sig til at gennemføre dommen. Der var dog tekniske udfordringer.

13. I løbet af Ombudsmandens undersøgelse sendte Kommissionen endnu et svar til klageren den 22. juni 2025. I sit svar anførte Kommissionen, at Rumænien havde svaret Kommissionen den 14. marts 2025 og anført, at vedtagelsen af de lovgivningsmæssige ændringer var nært forestående. Den 27. marts 2025 vedtog Rumænien hastebekendtgørelse nr. 17 om ændring af lov nr. 119/1996 om civilstandsdokumenter og regeringens hastebekendtgørelse nr. 97/2005 om rumænske statsborgeres registrerings-, bopæls-, bopæls- og identitetsdokumenter. Kommissionen foretog en foreløbig analyse og fandt, at ændringerne syntes at afhjælpe situationen. For at kunne anvendes krævede ændringerne imidlertid, at der blev vedtaget gennemførelsesretsakter inden for 90 dage. Denne frist var ikke udløbet i skrivende stund. Kommissionen vil først kunne foretage en endelig vurdering, når gennemførelsesretsakterne er vedtaget.

14. Kommissionen bekræftede endvidere, at medlemsstaterne i henhold til fast retspraksis er forpligtet til at undlade at anvende nationale bestemmelser, der er i strid med EU-retten. Kommissionen rådede klageren til at overveje at indbringe sagen for de nationale domstole, da det ikke er Kommissionens rolle at gribe ind i individuelle sager.

15. Kommissionen behandlede klagerens bekymring for, at de nye regler ville kræve indgivelse af en ny ansøgning om et ID-kort, da de ikke ville finde anvendelse på ansøgninger, der allerede var indgivet. Kommissionen anførte, at de dokumenter, der skulle fremlægges på grundlag af de nyligt vedtagne regler, navnlig med hensyn til bevis for bopæl, var blevet ændret og nu omfattede bevis for bopæl i udlandet. En ny ansøgning, der indeholder disse oplysninger, kan således være nødvendig.

16. Kommissionen sagde endvidere, at den fortsat var i kontakt med Rumænien om dette spørgsmål. Kommissionen kontaktede Rumænien i juni 2025 og modtog et svar i juli 2025. I disse udvekslinger understregede Kommissionen over for de rumænske myndigheder behovet for, at de nationale myndigheder tilsidesætter bestemmelser i national ret, der er fundet uforenelige med EU-retten.

Orientering ved den rumænske ombudsmand

17. I juni 2025 meddelte den rumænske ombudsmand Den Europæiske Ombudsmand, at den relevante lovgivningsprocedure var i gang. Lovforslaget om supplering af regeringens hastebekendtgørelse nr. 97/2005 blev registreret til debat i senatet den 28. januar 2025. Den 31. marts 2025 forkastede senatet forslaget. Den 2. april 2025 blev forslaget registreret i Deputeretkammeret. Flere udvalg i Deputeretkammeret afgav udtalelse i april og maj 2025. Den rumænske ombudsmand sagde, at proceduren var i gang i skrivende stund.

18. Den rumænske ombudsmand sagde endvidere, at formålet med forslaget er at give rumænske statsborgere, der ønsker at etablere eller har etableret deres bopæl i udlandet, mulighed for at anmode om et rumænsk identitetskort (eller et elektronisk identitetskort) med angivelse af deres bopælsland i de samme situationer, som når rumænske statsborgere, der er bosiddende i udlandet, kan få et rumænsk pas. Anmodninger kan fremsættes ved de diplomatiske eller konsulære repræsentationer i udlandet samt ved enhver offentlig samfundstjeneste til optagelse af personer i Rumænien. Efter vedtagelsen af hastebekendtgørelse nr. 17/2025 skulle den rumænske regering vedtage de relevante gennemførelsesbestemmelser senest 90 dage efter datoen for dens ikrafttræden. Denne frist var endnu ikke udløbet i skrivende stund, da den relevante retsakt var blevet offentliggjort i statstidende den 27. marts 2025.

19. Desuden sagde den rumænske ombudsmand, at hun den 28. maj 2025 havde henvendt sig til de relevante parlamentariske udvalg og underrettet dem om den situation, som Den Europæiske Ombudsmand havde indberettet. Den rumænske ombudsmand anbefalede, at ændringerne var i overensstemmelse med Domstolens afgørelse.

af klageren

20. I oktober 2025 meddelte klageren Ombudsmanden, at rumænske statsborgere med bopæl i andre medlemsstater stadig ikke kunne få identitetskort. Han understregede, at fri bevægelighed er en af de vigtigste fordele for EU-borgerne. Derfor er det vigtigt at kunne få rejsedokumenter. Dette bør være en prioritet for Kommissionen.

21. Klageren sagde, at de pågældende nationale ændringer vil gøre det muligt for rumænske statsborgere kun at få udstedt "elektroniske" identitetskort. Kommissionen bør fremsætte et lovgivningsforslag om midlertidige identitetskort, der gør det muligt at rejse, hvis det elektroniske identitetskort mistes eller beskadiges.

22. Klageren var overrasket over at høre, at Kommissionen ikke griber ind i individuelle sager. Han sagde, at det var vanskeligt for rumænske statsborgere med bopæl i andre medlemsstater at anlægge sag mod den nationale forvaltning, fordi de ville være nødt til at rejse til Rumænien. Desuden er sådanne procedurer dyre. Problemet vedrører millioner af rumænere, der bor uden for Rumænien.

Yderligere oplysninger fra Kommissionen

23. På grundlag af oplysningerne fra den rumænske ombudsmand og klageren anmodede ombudsmanden Kommissionen om en ajourføring af sagen i december 2025 og april 2026. Kommissionen svarede, at den ville tage hensyn til oplysningerne fra den rumænske ombudsmand og klageren i sin yderligere vurdering.

24. Med hensyn til de tekniske aspekter anførte Kommissionen, at medlemsstaterne i overensstemmelse med EU-retten [3] ikke længere må udstede papirbaserede identitetskort. Medlemsstaterne må kun udstede sikre kort i kreditkortformat (ID-1), der omfatter en maskinlæsbar zone og en sikker kontaktløs chip med biometriske identifikatorer.

25. Kommissionen sagde, at den har fortsat sin dialog med de rumænske myndigheder i 2026 med henblik på at sikre en effektiv gennemførelse af dommen i sag C­491/21. I den forbindelse meddelte de rumænske myndigheder Kommissionen, at gennemførelsen af dommen krævede vedtagelse af en ny retlig ramme samt teknisk gennemførelse og tilpasninger på konsulært plan [4].

Ombudsmandens vurdering

26. Fri bevægelighed er en af de vigtigste grundlæggende frihedsrettigheder og borgerrettigheder, der er sikret ved EU-retten [5]. Den har faktisk været en af grundpillerne i EU-integrationen.

27. Uden et gyldigt rejsedokument kan borgerne ikke udøve deres ret til fri bevægelighed i praksis. At bo i en anden medlemsstat uden et id-kort fra hjemlandet kan desuden komplicere udøvelsen af rettigheder som EU-borger. Dette spørgsmål falder således ind under Kommissionens prioriteter for at sikre, at borgerne kan nyde godt af deres ret til fri bevægelighed. Dette er i overensstemmelse med Kommissionens meddelelse EU-retten: Bedre resultater gennem bedre anvendelse [6], hvor Kommissionen prioriterer sager vedrørende borgernes grundlæggende frihedsrettigheder (fri bevægelighed)[7].

28. Domstolen afsagde dom den 22. februar 2024. De oplysninger, der er givet til Ombudsmanden, tyder på, at spørgsmålet måske endnu ikke er blevet løst fuldt ud på nationalt plan.

29. Selv om Ombudsmanden ikke har noget mandat med hensyn til gennemførelsen af EU-retten på medlemsstatsniveau, bemærker hun, at borgernes grundlæggende rettigheder og frihedsrettigheder, der er sikret ved traktaterne og Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, bør gives fuld og rettidig virkning i lyset af Domstolens retslige fortolkning. Som traktaternes vogter har Kommissionen en afgørende rolle at spille i denne henseende.

30. Ombudsmanden anerkender, at Kommissionen har vide skønsbeføjelser med hensyn til at beslutte, om og hvornår der skal indledes en traktatbrudsprocedure og indbringe en sag for Domstolen [8]. Samtidig bør Kommissionen af hensyn til god forvaltningsskik være omhyggelig og aktiv i behandlingen af traktatbrudssager og gøre dette inden for en rimelig frist.

31. I denne sag kontaktede Kommissionen Rumænien for at forhøre sig om opfyldelsen af dommen i maj 2024, dvs. tre måneder efter, at Domstolen afsagde sin dom. Da Kommissionen ikke modtog noget svar, sendte den en påmindelse to måneder senere, i juli 2024. I september 2024 svarede Rumænien, at det tog de nødvendige skridt til at ændre sin lovgivning. Kommissionen kontaktede Rumænien igen i februar og juni 2025 og modtog svar fra Rumænien i marts og juli 2025, hvorefter Kommissionen har fortsat sine drøftelser med Rumænien i 2025 og 2026. Dette viser, at Kommissionen fortsat følger sagen aktivt og med rimelige mellemrum i betragtning af den tid, som Rumænien har brug for til at afslutte lovgivningsprocessen og løse tekniske problemer.

32. Selv om det ser ud til, at gennemførelsen af dommen krævede ændringer af rumænsk lovgivning, er det et problem, at EU-borgere stadig ikke synes at være i stand til fuldt ud at nyde godt af en af deres grundlæggende frihedsrettigheder i henhold til EU-retten. Ombudsmanden har tillid til, at Kommissionen uden yderligere forsinkelse vil afslutte sin vurdering af, om Rumænien har bragt sin lovgivning og praksis i fuld overensstemmelse med EU-retten. Hun opfordrer Kommissionen til fortsat at forfølge dette spørgsmål aktivt.

33. I betragtning af at sagen ser ud til at udvikle sig på nationalt plan, og at Kommissionen nøje overvåger situationen, mener Ombudsmanden, at der ikke er grundlag for yderligere undersøgelser på nuværende tidspunkt. Ombudsmanden anmoder ikke desto mindre Kommissionen om inden for seks måneder at ajourføre hende om sin vurdering af Rumæniens opfyldelse af dommen og eventuelle yderligere foranstaltninger, der er truffet i denne henseende.

34. Ombudsmanden vil også underrette den rumænske ombudsmand om, at Kommissionen i forbindelse med denne undersøgelse har mindet de rumænske myndigheder om de nationale myndigheders beføjelse til at tilsidesætte bestemmelser i national ret, der er fundet uforenelige med EU-retten.

Konklusion

På grundlag af undersøgelsen afslutter Ombudsmanden denne sag med følgende konklusion:

Da sagen ser ud til at udvikle sig på nationalt plan, og da Kommissionen overvåger situationen, er det ikke berettiget at foretage yderligere undersøgelser på nuværende tidspunkt.

Klageren og Europa-Kommissionen vil blive underrettet om denne afgørelse.

Teresa Anjinho
Den Europæiske Ombudsmand

Strasbourg, den 5. juni 2026

[1] Domstolens dom af 22. februar 2024, WA mod Direcţia pentru Evidenţa Persoanelor şi Administrarea Bazelor de Date (direktoratet for personlige optegnelser), C-491/21: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=9A323285AA24C29E623DD767F7E61BD2?text=&docid=283042&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=14865749

Domstolen udtalte:

»Artikel 21 TEUF og artikel 45, stk. 1, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, sammenholdt med artikel 4, stk. 3, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/38/EF af 29. april 2004 om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område [...], skal fortolkes således, at de er til hinder for en medlemsstats lovgivning, hvorefter en unionsborger, der er statsborger i denne medlemsstat og har udøvet sin ret til fri bevægelighed og frit ophold i en anden medlemsstat, nægtes et identitetskort, der kan tjene som rejsedokument inden for Unionen, alene med den begrundelse, at den pågældende har etableret sin bopæl på denne anden medlemsstats område.«

[2] Dommens præmis 60.

[3] Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2019/1157 af 20. juni 2019 om styrkelse af sikkerheden af unionsborgeres identitetskort og af opholdsdokumenter, der udstedes til unionsborgere og deres familiemedlemmer, som udøver deres ret til fri bevægelighed, erstattet af Rådets forordning (EU) 2025/1208 af 12. juni 2025 om styrkelse af sikkerheden af unionsborgeres identitetskort og af opholdsdokumenter, der udstedes til unionsborgere og deres familiemedlemmer, som udøver deres ret til fri bevægelighed: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32025R1208&qid=1773419468470

[4] Kommissionen fremsendte en kopi af sin seneste korrespondance, som den anser for at være fortrolig.

[5] Artikel 20, stk. 2, litra a), i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF) og artikel 45 i EU's charter om grundlæggende rettigheder.

[6] Meddelelse fra Kommissionen — EU-retten: Bedre resultater gennem bedre anvendelse, C/2016/8600, EUT C 18,

19.1.2017: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.C_.2017.018.01.0010.01.ENG&toc=OJ%3AC%3A2017%3A018%3ATOC

[7] Afsnit 3 i meddelelsen.

[8] Domstolens dom af 14. februar 1989, Starfruit mod Kommissionen, 247/87: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:61987CJ0247