Baggrunden for klagen

1. Den 20. april 2016 trådte direktiv 2014/33/EU om harmonisering af medlemsstaternes love om elevatorer og sikkerhedskomponenter til elevatorer [1] (»elevatordirektivet«) i kraft. I henhold til elevatordirektivets artikel 7, stk. 1 og 2, skal installatører, når de bringer en elevator i omsætning, sikre, at der foretages en overensstemmelsesvurdering for at kontrollere, at elevatoren er blevet afprøvet i overensstemmelse med de væsentlige sikkerheds- og sundhedskrav i bilag I til direktivet.

2. Trinnene i overensstemmelsesvurderingen afhænger af det valgte overensstemmelsesvurderingsmodul. I denne forbindelse fastsætter elevatordirektivets artikel 16 otte mulige kombinationer af overensstemmelsesvurderingsmoduler. Modulerne er nærmere beskrevet i bilag IV-XII til direktivet.

3. I Spanien installeres langt de fleste elevatorer ved hjælp af overensstemmelsesvurdering baseret på fuld kvalitetssikring plus konstruktionsundersøgelse (overensstemmelsesvurderingsmodul H1, jf. bilag XI til elevatordirektivet).

4. I henhold til artikel 3, stk. 1, i elevatordirektivet må medlemsstaterne ikke forbyde, begrænse eller hindre markedsføring eller ibrugtagning af elevatorer eller tilgængeliggørelse på markedet af sikkerhedskomponenter til elevatorer på deres område, som er i overensstemmelse med direktivet. I henhold til elevatordirektivets artikel 3, stk. 3, berører direktivet desuden ikke medlemsstaternes mulighed for i overensstemmelse med EU-retten at fastsætte de krav, som de finder nødvendige for at sikre, at personer beskyttes, når de pågældende elevatorer tages i brug eller anvendes, forudsat at dette ikke betyder, at elevatorerne ændres på en måde, der ikke er specificeret i direktivet.

5. Den 14. maj 2018 offentliggjorde Europa-Kommissionen vejledningen i anvendelsen af elevatordirektivet [2] I henhold til vejledningens afsnit 35 betyder artikel 3, stk. 3, i elevatordirektivet, at medlemsstaterne har ret til at vedtage forskrifter vedrørende ibrugtagning, vedligeholdelse og inspektion af elevatorer for at sikre brugernes og vedligeholdelses- og inspektionspersonalets sikkerhed. Sådanne forskrifter må dog ikke pålægge konstruktionsrelaterede krav til elevatorer, der er mere vidtgående end de væsentlige sikkerheds- og sundhedskrav i direktivet. Desuden må de ikke pålægge tilladelses- eller inspektionsprocedurer, der overlapper direktivets overensstemmelsesvurderingsprocedurer.

6. Inden direktivet trådte i kraft, havde mange medlemsstater nationale procedurer for inspektion af et elevatoranlæg, inden det blev taget i brug. Sådanne inspektioners rolle er nu blevet afløst af direktivet, og hvis et sådant krav opretholdes, kan det kun vedrøre aspekter, der ikke er omfattet af direktivets overensstemmelsesvurderingsprocedurer.

7. Den 18. februar 2022 underrettede Spanien [3] Kommissionen om et udkast til kongeligt dekret om godkendelse af den supplerende tekniske instruks LHE 1 Lifts (»udkastet til supplerende teknisk instruks«). I henhold til artikel 11, stk. 4, første afsnit, i udkastet til supplerende teknisk instruks skal et andet godkendt kontrolorgan end det, der er involveret i overensstemmelsesvurderingen i henhold til elevatordirektivet, foretage en inspektion, inden en elevator tages i brug for første gang.

8. Den 20. april 2022 skrev klageren til Kommissionen og udtrykte bekymring over foreneligheden af visse bestemmelser i udkastet til yderligere tekniske instrukser med EU-retten. Klageren var navnlig bekymret over, at to forpligtelser i udkastet til yderligere tekniske instrukser var i strid med EU-retten. Disse forpligtelser vedrører inspektion af elevatorer, inden de tages i brug, og tilpasning af elevatorer, der allerede er på markedet og i brug, for at sikre, at de opfylder de gældende harmoniserede standarder. Klageren og Kommissionen udvekslede flere e-mails om de rejste spørgsmål.

9. Den 16. januar 2023 henvendte klageren sig for første gang til Den Europæiske Ombudsmand.

10. Den 30. marts 2023 indledte Ombudsmanden en undersøgelse af, hvordan Kommissionen håndterede klagerens bekymring for, at der var overlapning mellem den inspektion af elevatorer før deres ibrugtagning, der er fastsat i udkastet til yderligere teknisk instruks, og de prøvninger, der blev gennemført i forbindelse med de overensstemmelsesvurderingsprocedurer, der er fastsat i elevatordirektivet ("de prøvninger, der er fastsat i elevatordirektivet").

11. Den 4. september 2023 vedtog Ombudsmanden en afgørelse [4] med den konklusion, at der på daværende tidspunkt ikke var grundlag for yderligere undersøgelser. Ombudsmanden bemærkede i sin afgørelse, at det var beklageligt, at Kommissionen ikke havde identificeret og præcist opregnet de aspekter, der ikke var omfattet af de prøvninger, der er fastsat i elevatordirektivet, og som var berørt af bestemmelserne om inspektion af elevatorer inden deres ibrugtagning i henhold til udkastet til supplerende teknisk instruks. På trods af den manglende klarhed i Kommissionens forklaring, da den spanske lov stadig var på udkaststadiet, var Ombudsmanden af den opfattelse, at klageren burde vente, indtil den endelige lov er vedtaget, og hvis han derefter mener, at loven er i strid med EU-retten, indgive en traktatbrudsklage til Kommissionen.

12. Den 13. april 2024 offentliggjorde de spanske myndigheder kongeligt dekret 355/2024 om godkendelse af den supplerende tekniske instruks ITC AEM 1 Lifts [5] (»den supplerende tekniske instruks«). I henhold til artikel 11, stk. 3, første afsnit, i den supplerende tekniske instruks skal et andet godkendt kontrolorgan end det, der er involveret i overensstemmelsesvurderingen i henhold til elevatordirektivet, foretage en inspektion (herefter »den indledende inspektion«), inden en elevator tages i brug for første gang.

13. Den 14. maj 2024 kontaktede klageren Kommissionen med hensyn til det kongelige dekrets forenelighed med elevatordirektivet. Sammenfattende hævdede klageren, at den oprindelige inspektion er i strid med elevatordirektivets artikel 3, stk. 1, da den har den virkning, at den hindrer og i nogle tilfælde forhindrer ibrugtagning af elevatorer, der er i overensstemmelse med direktivet. Klageren bemærkede endvidere, at den indledende inspektion ikke tilfører nogen merværdi til den beskyttelse, der kræves i direktivet, og som garanteres af de overensstemmelsesvurderingsmoduler, der er fastsat i direktivet. Endelig mindede klageren om, at i henhold til afsnit 35 i vejledningen om anvendelse af elevatordirektivet kan en indledende inspektion, hvis den opretholdes i den nationale lovgivning, kun vedrøre aspekter, der ikke er omfattet af direktivets overensstemmelsesvurderingsprocedurer.

14. Klageren og Kommissionen udvekslede flere e-mails om de rejste spørgsmål.

15. Den 18. juni 2025 henvendte klageren sig igen til Ombudsmanden.

Undersøgelsen

16. Ombudsmanden indledte en undersøgelse af, hvordan Kommissionen behandlede klagerens bekymringer.

17. I forbindelse med undersøgelsen anmodede Ombudsmanden om yderligere præciseringer af den underliggende begrundelse for Kommissionens holdning med hensyn til det kongelige dekrets forenelighed med elevatordirektivet.

18. I løbet af undersøgelsen modtog Ombudsmanden Kommissionens svar på klagen og efterfølgende klagerens bemærkninger som svar på Kommissionens svar.  

Argumenter forelagt Ombudsmanden

af Kommissionen

19. I sit svar til Ombudsmanden forklarede Kommissionen, at de spanske myndigheder har konstateret, at overensstemmelsesvurderingsmodul H1 (den overensstemmelsesvurdering, der anvendes ved installation af langt de fleste elevatorer i Spanien) ikke fører til sikker installation af elevatorer og har ført til alvorlige ulykker. Ifølge modul H1 kontrollerer et uafhængigt bemyndiget organ kun, at installatøren er kvalificeret til opgaven, men kontrollerer ikke, om installatøren rent faktisk har udført opgaven korrekt. Spanien er af den opfattelse, at dette fører til, at mange elevatorer ikke er i overensstemmelse med elevatordirektivet. Som følge heraf har den indledende inspektion netop til formål at kontrollere, om elevatorer opfylder de væsentlige sikkerheds- og sundhedskrav i bilag I til elevatordirektivet.

20. Kommissionen understregede desuden, at de spanske myndigheder i lyset af ovenstående opfylder deres forpligtelse i henhold til artikel 4, stk. 2, i elevatordirektivet [6] til at sikre, at kun sikre elevatorer tages i brug. Den gjorde også gældende, at de spanske myndigheder i henhold til elevatordirektivets artikel 3, stk. 3, har ret til at indføre en yderligere kontrol efter installation og før ibrugtagning af en elevator for at sikre, at det er sikkert at anvende den installerede elevator, forudsat at den yderligere kontrol ikke fører til ændring af elevatorer på en måde, der ikke er specificeret i direktivet.

af klageren

21. Klageren anførte sammenfattende, at artikel 3, stk. 3, i elevatordirektivet ikke giver de spanske myndigheder ret til at indføre en yderligere kontrol efter installationen og inden ibrugtagningen af en elevator ud over den kontrol, der allerede er fastsat i direktivet, og som har til formål at sikre, at det er sikkert at anvende den installerede elevator. I henhold til afsnit 35 i vejledningen om anvendelsen af elevatordirektivet kan en indledende inspektion, der foretages af de nationale myndigheder efter vedtagelsen af direktivet, kun vedrøre aspekter, der ikke er omfattet af direktivets overensstemmelsesvurderingsprocedurer. I denne forbindelse bemærkede klageren, at direktivet allerede indeholder bestemmelser om, at overensstemmelsesvurderingen skal foretages for at kontrollere, at elevatoren, inden den tages i brug, er blevet testet i overensstemmelse med de væsentlige sikkerhedskrav i bilag I til direktivet. Klageren hævdede, at beskyttelsen af brugerne således allerede opnås gennem anvendelsen af bestemmelserne i elevatordirektivet. Klageren konkluderede derfor, at der er en overlapning mellem den indledende inspektion, der er fastsat i den supplerende tekniske instruks, og direktivets overensstemmelsesvurderingsprocedurer.

22. Klageren hævdede, at den indledende inspektion bliver en forudsætning for ibrugtagningen af elevatorerne og som følge heraf svarer til at forbyde, begrænse eller hindre ibrugtagningen af elevatorer, der er i overensstemmelse med elevatordirektivet. Den indledende kontrol er således i strid med elevatordirektivets artikel 3, stk. 1.

23. Klageren hævdede, at Kommissionen ikke identificerede eller opregnede præcist de aspekter, der var omfattet af den oprindelige kontrolundersøgelse.

24. Klageren bemærkede endvidere, at det bemyndigede organ godkender installatørens kvalitetssystem for konstruktion, fremstilling, installation og endelig prøvning af elevatorerne. Desuden kan det bemyndigede organ aflægge uanmeldte besøg hos installatøren eller på elevatorens installationssted. Under disse besøg kan det bemyndigede organ om nødvendigt foretage eller lade foretage prøvninger for at kontrollere, om kvalitetsstyringssystemet fungerer korrekt. Klageren understregede endvidere, at der ikke er bevis for en årsagssammenhæng mellem anvendelsen af overensstemmelsesvurderingsmodul H1 i Spanien og de alvorlige ulykker, som Kommissionen nævnte i sit svar. Ifølge klageren er der ingen tilgængelige data om de nævnte ulykker.

25. Hvad endelig angår elevatordirektivets artikel 3, stk. 3, gjorde klageren gældende, at præamblen til den kongelige anordning ikke nævner, at de indledende inspektioner gennemføres for at gøre brug af medlemsstaternes ret i henhold til denne artikel.

Ombudsmandens vurdering

26. Kommissionen har vide skønsbeføjelser, når den behandler en klage over en medlemsstats potentielle overtrædelse af EU-retten. Kommissionen har navnlig vide skønsbeføjelser med hensyn til at afgøre, om og hvornår der skal indledes en traktatbrudsprocedure [7] Med hensyn til Kommissionens relaterede juridiske fortolkninger er Ombudsmandens rolle begrænset til at kontrollere, om Kommissionen har givet klare og rimelige forklaringer på sin fortolkning, og om den har begået en åbenbar fejl.

27. Eftersom et bemyndiget organ i henhold til det overensstemmelsesvurderingsmodul, der anvendes i Spanien ved installation af langt de fleste elevatorer, ikke kontrollerer, om installatøren faktisk har udført opgaven korrekt, er det rimeligt for Kommissionen at antage, at beskyttelsen af elevatorbrugere i Spanien ikke allerede opnås gennem den nævnte overensstemmelsesvurdering, og at den indledende inspektion derfor netop har til formål at sikre, at kun elevatorer, der opfylder de væsentlige sikkerheds- og sundhedskrav i elevatordirektivet, tages i brug.

28. Da den indledende inspektion har til formål at sikre, at elevatoren opfylder de væsentlige sikkerheds- og sundhedskrav i bilag I til elevatordirektivet, synes Kommissionen ikke at have begået en åbenbar fejl ved at konkludere, at den indledende inspektion ikke »forbyder, begrænser eller hindrer« markedsføring eller ibrugtagning af elevatorer, der er i overensstemmelse med elevatordirektivet, og følgelig ved at konkludere, at den indledende inspektion ikke er i strid med elevatordirektivets artikel 3, stk. 1, og derfor er i overensstemmelse med EU-retten.

29. I denne sag måtte Ombudsmanden imidlertid insistere på, at Kommissionen mere fuldstændigt adresserede de betænkeligheder, som klageren havde givet udtryk for, og hvorfor den fandt, at det kongelige dekret er foreneligt med elevatordirektivet, hvilket Kommissionen i sidste ende gjorde.

30. Selv om Kommissionen ikke besvarede alle Ombudsmandens spørgsmål i detaljer, er Kommissionens forklaringer generelt klare og rimelige, og der er derfor ikke grundlag for yderligere undersøgelser.  

Konklusion

På grundlag af undersøgelsen afslutter Ombudsmanden denne sag med følgende konklusion:

Da Kommissionen i sidste ende på Ombudsmandens anmodning gav klarere og mere detaljerede forklaringer på, hvorfor den spanske lovgivning var forenelig med EU's elevatordirektiv, er yderligere undersøgelser ikke berettigede.

Klageren og Kommissionen vil blive underrettet om denne afgørelse.

Teresa Anjinho
Den Europæiske Ombudsmand

Mødeperioden i Strasbourg den 15. december 2025

[1] Findes på: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:32014L0033

[2] https://ec.europa.eu/docsroom/documents/64174

[3] I henhold til direktiv 2015/1535 om en informationsprocedure med hensyn til tekniske forskrifter samt forskrifter for informationssamfundets tjenester skal medlemsstaterne underrette Kommissionen om ethvert udkast til teknisk forskrift, inden det vedtages.

[4] https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/174691

[5] https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-2024-7258

[6] I artikel 4, stk. 2, i elevatordirektivet hedder det: "Medlemsstaterne træffer alle nødvendige foranstaltninger for at sikre, at sikkerhedskomponenter til elevatorer, der er omfattet af dette direktiv, kun kan gøres tilgængelige på markedet og tages i brug, hvis de er i overensstemmelse med dette direktiv, når de indbygges og vedligeholdes korrekt og anvendes i overensstemmelse med deres formål".

[7] Domstolens dom af 14. februar 1989, Starfruit mod Kommissionen, sag 247/87, findes på: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:61987CJ0247.