Kære J.

Den 17. maj 2002 indgav De en klage til Den Europæiske Ombudsmand vedrørende to projekter (SUNH og SHINE), der blev finansieret under Thermie-programmet.

Den 13. juni 2002 videresendte jeg klagen til formanden for Europa-Kommissionen. Kommissionen afgav udtalelse den 26. september 2002. Jeg fremsendte den til Dem sammen med en opfordring til at fremsætte bemærkninger, som De fremsendte den 29. november 2002. Den 13. december 2002 fremsendte De et supplerende brev, som en af Deres partnere havde sendt til Kommissionen.

Jeg skriver nu for at informere Dem om resultaterne af de undersøgelser, der er foretaget.

Komplekset

Klageren er koordinator for en gruppe europæiske virksomheder, der som et konsortium, GEIE GEST, ansøgte om fællesskabsmidler under Thermie-programmet. Kommissionen besluttede gennem Generaldirektoratet for Energi og Transport at finansiere to demonstrationsprojekter, henholdsvis SUNH - "Solar Urban New Housing" (9 partnere) og SHINE - "Solar Housing through Innovation for Natural Environment" (6 partnere), hvor GEST er hovedkontrahent og koordinator. Officielt startede projekterne i januar 1996.

Ifølge kontrakterne skulle den endelige rapport forelægges inden udgangen af november 2001. I en skrivelse af 6. juni 2001 anmodede GEST som følge af påståede mundtlige aftaler med Kommissionens tekniske medarbejdere, der overvågede projekterne, om en forlængelse af fristen til den 30. oktober 2002. Der blev aldrig modtaget noget svar på dette brev. Desuden havde GEST også planlagt en forlængelse af fristen i to mellemliggende rapporter. I henhold til artikel 10, stk. 3, i de almindelige betingelser for kontrakten anses foreløbige rapporter for at være godkendt, hvis Kommissionen ikke fremsætter bemærkninger. Klageren mente derfor, at forlængelsen af fristen var blevet godkendt.

Den 17. april 2002 sendte Kommissionen et brev til alle konsortiets medlemmer, med undtagelse af koordinatoren ifølge klageren. Kommissionen anmodede dem om at forelægge den endelige rapport inden udgangen af maj 2002. Da denne frist for mange af dem blev anset for at være for kort, appellerede klageren ved flere lejligheder til Kommissionen om at udsætte den. Da Kommissionen afviste at tage sagen op til fornyet overvejelse, at tale med klageren eller at deltage i et møde i konsortiet, indgav klageren en klage til Den Europæiske Ombudsmand og fremsatte følgende påstande:

1. Kommissionen besvarede ikke klagerens brev af 6. juni 2001, hvori der blev anmodet om en forlængelse af fristen for indgivelse af den endelige rapport.

2. Kommissionen tog ikke hensyn til forlængelsen af fristen, som den fremgår af to mellemliggende rapporter. I henhold til artikel 10, stk. 3, i de almindelige betingelser for kontrakterne var disse rapporter blevet stiltiende godkendt af Kommissionen.

Klageren hævder, at kontrakterne og fristerne blev forlænget som krævet i hans brev af 6. juni 2001 og angiveligt aftalt med Kommissionens tekniske medarbejdere, der tidligere havde ansvaret for projekterne.

Forespørgslen

Kommissionens udtalelse

Europa-Kommissionens udtalelse om klagen var sammenfattende følgende:

Projekternes historie

Begge kontrakter vedrørende projekterne SUNH og SHINE blev undertegnet den 31. december 1997. Arbejdet skulle finde sted mellem den 1. september 1996 og den 31. december 2000. Den 30. december 1998 blev der tilføjet to påtegninger til kontrakten. De forudså en forlængelse af projekternes varighed. SHINE-projektet skulle afsluttes den 31. august 2001 og SUNH-projektet den 30. september 2001.

Tvistens genstand

Den 6. juni 2001 sendte klageren et brev med anmodning om udsættelse af fristen til den 30. oktober 2002. Da Kommissionen ikke besvarede dette brev, hævder klageren, at den ønskede fristforlængelse blev indrømmet.

Indtil den 26. april 2002 besvarede Kommissionen faktisk aldrig skrivelsen af 6. juni 2001. Den 26. april 2002 sendte Kommissionen en åbningsskrivelse, hvori den opfordrede klageren til at fremsende de endelige dokumenter vedrørende projekterne. Kommissionen undskylder forsinkelsen med at svare klageren, men mener, at kontrakterne og sagens omstændigheder ikke gør det muligt at reagere positivt på klagerens påstand.

Anmodningen om forlængelse

1. Ifølge kontrakterne kræver en forlængelse en skriftlig aftale mellem de kontraherende parter. Kommissionens tavshed kan derfor ikke betragtes som en stiltiende godkendelse. Desuden skal Kommissionen, inden den accepterer en kontraktændring, kontrollere, at den anmodning, som koordinatoren har indgivet, blev indgivet efter aftale med de andre kontrahenter for projektet. Kommissionen kan ikke udlede dette af stævningens ordlyd. Som det fremgår af en e-mail af 15. april 2002 fra en af kontrahenterne til Kommissionen, var mindst én kontrahent imod SHINE-kontrakten.

2. Klageren erklærer også, at anmodningen om forlængelse klart fremgik af de mellemliggende rapporter 8 og 9. Faktisk nævner kun rapport 8 og 9 for SHINE-projektet anmodningen om forlængelse og henviser til den som "ændring af det oprindelige projekt" eller som "mål for de kommende seks måneder". SUNH-rapporterne forholder sig tavse om dette spørgsmål. Den omstændighed, at Kommissionen ikke har gjort indsigelse, kan ikke forstås som en ændring af kontrakten, der kræver, at koordinatoren indgiver en ansøgning på vegne af alle kontrahenterne, og at alle kontraktparter, herunder Kommissionen, skriftligt godkender ændringen.

3. Klageren erklærer også, at han har modtaget den principielle godkendelse fra de tekniske medarbejdere i GD TREN. Hverken dokumenterne i sagsakterne eller de tekniske embedsmænds vidneudsagn underbygger denne påstand. Under alle omstændigheder kunne ingen mundtlig aftale gyldigt forpligte Kommissionen med hensyn til en ændring af kontrakten.

4. Den 9. april 2002 meddelte den nye tekniske medarbejder mundtligt klageren, at der snarest ville blive sendt en åbningsskrivelse med anmodning om at forelægge de endelige rapporter inden for en måned til alle kontrahenter, hvorved anmodningen om forlængelse ville blive afvist. Der blev sendt formelle bekendtgørelser for begge kontrakter henholdsvis den 17. april 2002 (SUNH) og den 26. april 2002 (SHINE). Da klageren havde erklæret ikke at have modtaget åbningsskrivelsen af 17. april 2002, fik han tilsendt en kopi af den den 6. maj 2002.

Årsagerne til afslaget på forlængelse

Bortset fra, at Kommissionen mener, at anmodningen om forlængelse ikke blev fremsat på vegne af alle kontrahenter, anser Kommissionen også en forlængelse på fjorten måneder for uhensigtsmæssig og uforholdsmæssig af følgende grunde:

SUNH-kontrakt

Årsagerne til at anmode om forlængelse er enten meget generelle eller modsiges af de mellemliggende rapporter. Kontrahenternes bestræbelser på at færdiggøre projekterne inden for fristen er indlysende. Den 15. oktober 2001 synes 7 ud af 10 projekter i henhold til kontrakten at være afsluttet, og den endelige rapport var ved at blive udarbejdet. I betragtning af situationen på daværende tidspunkt kunne forlængelsen have gjort det muligt at færdiggøre yderligere to projekter, idet det sidste projekt befandt sig på et for tidligt stadium. Kommissionens tjenestegrene mener derfor, at færdiggørelsen af de resterende projekter ud fra et teknisk synspunkt kun vil have en mindre indvirkning på hele projektets merværdi. Kommissionen kan derfor ikke acceptere en forlængelse af SUNH-kontrakten.

SHINE-kontrakt

Ud over i SUNH-kontrakten er grundene til at anmode om forlængelse enten meget generelle eller modsiges af de mellemliggende rapporter. Den 15. oktober 2001 var 8 ud af 10 projekter afsluttet eller på et fremskredent stadium, som der skulle tages endelig hensyn til i kontraktens samlede projekt. Kun ét projekt afhænger direkte af accepten af forlængelsen. Selv forlængelsen er imidlertid ikke tilstrækkelig til, at projektet kan afsluttes. Kommissionen kan derfor ikke acceptere en forlængelse af SHINE-kontrakten.

Klagerens bemærkninger

Den Europæiske Ombudsmand fremsendte Kommissionens udtalelse til klageren med en opfordring til at fremsætte bemærkninger. I sit svar anførte klageren kortfattet følgende.

Tvistens genstand

Forud for den formelle anmodning af 6. juni 2001 var Kommissionen allerede i december 2000 blevet underrettet skriftligt og telefonisk om, at en forlængelse var nødvendig.

Anmodningen om forlængelse

1. Kommissionen hævder, at dens tavshed ikke kan betragtes som en stiltiende godkendelse. I henhold til kontrakten var klageren imidlertid forpligtet til at underrette Kommissionen om eventuelle forsinkelser i gennemførelsen af projektet. Det gjorde han i rette tid. Kommissionen reagerede først 16 måneder senere og næsten et år efter kontraktens ophør. Kommissionen skal også tage hensyn til, at anmodningen om forlængelse var planlagt sammen med den ansvarlige tekniske medarbejder, som anså den for at være berettiget. På denne baggrund og efter ikke at have modtaget noget selvmodsigende brev fortsatte kontrahenterne med at investere for at gennemføre projekterne på kortest mulig og realistisk tid.

Klageren insisterer på, at alle partnerne var klar over, at det var nødvendigt at anmode om forlængelse. Selv om den tyske partner ikke var til stede på det møde, hvor beslutningen blev truffet, kendte han til det og var repræsenteret på et tidligere møde, hvor det blev drøftet. Anmodningen om forlængelse blev indgivet den 6. juni 2001 på vegne af alle partnerne. Under alle omstændigheder kunne den tyske partner ikke have hindret en beslutning truffet af 6 ud af 7 partnere (SHINE-gruppen) og bekræftet på generalforsamlingen.

2. Forlængelsen blev taget i betragtning i forbindelse med tidsplanen eller klart nævnt i rapporterne begyndende med den 7. SHINE-rapport og i den 8. SUNH-rapport. Det fremgår ikke af kontrakten, at rapporterne kun skal indeholde oplysninger om projektets forløb. Det fremgår imidlertid af kontrakten, at en rapport uden bemærkninger anses for godkendt en måned efter modtagelsen (artikel 10, stk. 3, i de almindelige betingelser for kontrakten). Anmodningerne om forlængelse i rapport 7, 8 og 9 er derfor blevet stiltiende godkendt.

3. Forud for anmodningen om forlængelse blev der foretaget en forudgående høring af den ansvarlige tekniske medarbejder på daværende tidspunkt. Da der blev anmodet om den første forlængelse, havde sidstnævnte endda foreslået, at det ville være mere "diplomatisk" at opdele anmodningen i to perioder og indgive en anden anmodning om forlængelse på et senere tidspunkt. Det brev, som GEST sendte til Kommissionen den 22. december 2000, viser, at forlængelsen blev drøftet længe før den faktiske anmodning af 6. juni 2001.

4. Den nye tekniske medarbejder meddelte klageren, at ordrerne kom direkte fra generaldirektøren. Hun nævnte aldrig, at de formelle meddelelser ville blive sendt til alle kontrahenter. Åbningsskrivelsen blev sendt i strid med kontraktbestemmelserne om, at al korrespondance skal gå gennem koordinatoren.

Årsagerne til afslaget på forlængelse

Alle de partnere (6 ud af 7 for SHINE og 8 ud af 10 for SUNH), der var til stede på det møde, hvor det blev besluttet at anmode om forlængelse, anså forlængelsen for nødvendig og regnede med den.

Kommissionens fortolkning af status for gennemførelsen af de forskellige projekter er fejlagtig og udspringer af en anden fortolkning af kontrolfasen, som er af afgørende betydning for denne type demonstrationsprojekter. I maj 2001 vurderede en ekspert, at halvdelen af SUNH-projekterne ikke ville blive afsluttet før sommeren 2002. Med hensyn til SHINE-kontrakten nåede eksperten også frem til mindre optimistiske konklusioner, end Kommissionen gør i sin udtalelse.

De praktiske resultater viser, at alle projekter blev afsluttet 14 måneder efter kontraktens udløb, dvs. på den dato, der blev anmodet om i anmodningen om forlængelse, dvs. den 31. oktober 2002.

Alle mellemliggende tekniske rapporter er blevet sendt til Kommissionen sammen med den endelige tekniske rapport, der blev sendt den 15. juli 2002. Regnskabet blev fremsendt den 31. oktober 2002.

I lyset af ovenstående mener GEIE GEST, at alle partnernes udgifter bør tages i betragtning, og at projekterne bør afsluttes uden yderligere formaliteter.

Yderligere oplysninger

Den 13. december 2002 sendte klageren en skrivelse til Den Europæiske Ombudsmand af 11. december 2002 til Kommissionen fra partneren, som ifølge Kommissionen havde afvist at forlænge SHINE-kontrakten. I dette brev undskylder partneren for de misforståelser, der er opstået som følge af hans handling, og erklærer, at han støtter anmodningen om forlængelse for gruppen.

Afgørelsen

1 Undladelse af at besvare anmodningen om forlængelse af fristen

1.1 Ifølge klageren besvarede Kommissionen ikke klagerens brev af 6. juni 2001, hvori der blev anmodet om en forlængelse af fristen for indgivelse af den endelige rapport.

1.2 Kommissionen gjorde gældende, at den indtil den 26. april 2002 aldrig havde besvaret skrivelsen af 6. juni 2001. Den 26. april 2002 sendte Kommissionen en åbningsskrivelse, hvori den anmodede klageren om at fremsende de endelige dokumenter vedrørende projekterne. Kommissionen beklager den forsinkede besvarelse af klageren.

1.3 Ombudsmanden bemærker, at Kommissionen sendte to åbningsskrivelser til klageren henholdsvis den 17. og den 26. april 2002 vedrørende SUNH- og SHINE-kontrakterne. I henhold til disse breve skulle kontrahenterne fremlægge de endelige tekniske og finansielle rapporter inden for en måned og underrette kontrahenterne om eventuelle konsekvenser, hvis de ikke gjorde det. Klagerens anmodning om forlængelse af kontrakten, der blev fremsendt den 6. juni 2001, nævnes ikke udtrykkeligt. De formelle meddelelser kan kun betragtes som en implicit afvisning af klagerens anmodning om forlængelse.

1.4 Principperne for god forvaltningsskik kræver, at Kommissionens tjenestegrene besvarer skrivelser og sikrer, at der træffes en afgørelse inden for en rimelig frist. I den foreliggende sag besvarede Kommissionen ikke anmodningen om forlængelse af to kontrakter inden kontraktens udløbsdato. En implicit afvisning blev sendt mere end ti måneder efter anmodningen og henholdsvis mere end seks og syv måneder efter udløbet af kontrakterne. Dette er et tilfælde af fejl eller forsømmelser. Der vil blive fremsat en kritisk bemærkning i denne forbindelse.

2 Stiltiende godkendelse af den fristforlængelse, der er indeholdt i rapporterne

2.1 Ifølge klageren undlod Kommissionen at tage hensyn til forlængelsen af fristen, som den fremgik af to foreløbige rapporter. Han hævder, at disse rapporter i henhold til artikel 10, stk. 3, i de almindelige betingelser for kontrakterne stiltiende var blevet godkendt af Kommissionen.

2.2 Kommissionen har gjort gældende, at den omstændighed, at den ikke har gjort indsigelse, ikke kan forstås som en ændring af kontrakten, der kræver en skriftlig godkendelse af ændringen fra alle kontraktparterne, herunder Kommissionen. En hypotetisk mundtlig aftale mellem de ansvarlige tekniske medarbejdere forpligter heller ikke Kommissionen. Endelig ville fristen ikke være blevet forlænget i betragtning af de fleste projekters fremskredne stade.

2.3 I henhold til EF-traktatens artikel 195 har Den Europæiske Ombudsmand beføjelse til at modtage klager "over tilfælde af fejl eller forsømmelser i forbindelse med handlinger foretaget af Fællesskabets institutioner eller organer". Ombudsmanden mener, at der foreligger fejl eller forsømmelser, når et offentligt organ undlader at handle i overensstemmelse med en regel eller et princip, der er bindende for det. Der kan således også konstateres fejl eller forsømmelser i forbindelse med opfyldelsen af de forpligtelser, der følger af kontrakter indgået af Fællesskabernes institutioner eller organer.

2.4 Ombudsmanden mener dog, at omfanget af den kontrol, han kan foretage i sådanne tilfælde, nødvendigvis er begrænset. Ombudsmanden er navnlig af den opfattelse, at han ikke bør forsøge at fastslå, om en af parterne har misligholdt kontrakten, hvis sagen er omtvistet. Dette spørgsmål kan kun behandles effektivt af en kompetent domstol, som vil have mulighed for at høre parternes argumenter vedrørende den relevante nationale lovgivning og vurdere modstridende beviser om eventuelle omtvistede faktiske omstændigheder.

2.5 Ombudsmanden er derfor af den opfattelse, at det i sager om kontraktlige tvister er berettiget at begrænse sin undersøgelse til at undersøge, om fællesskabsinstitutionen eller -organet har givet ham en sammenhængende og rimelig redegørelse for retsgrundlaget for sine handlinger, og hvorfor Ombudsmanden mener, at Ombudsmandens opfattelse af den kontraktlige situation er berettiget. Hvis dette er tilfældet, vil Ombudsmanden konkludere, at hans undersøgelse ikke har afsløret et tilfælde af fejl eller forsømmelser. Denne konklusion påvirker ikke parternes ret til at få deres kontraktlige tvist undersøgt og autoritativt afgjort af en kompetent domstol.

2.6 Ombudsmanden har undersøgt de kontrakter, som klageren har fremsendt til ham. Kommissionens holdning, hvorefter ændringer i kontrakten og i det foreliggende tilfælde en forlængelse af kontrakten bør ske ved en skriftlig ændring underskrevet af alle parter, forekommer rimelig. Den første forlængelse af begge kontrakter har fulgt denne procedure (tillæg nr. 2 til kontrakt nr.BU 1054/96 og tillæg nr. 2 til kontrakt nr.BU 1051/96).

2.7 Ombudsmanden mener således, at Kommissionen har givet en sammenhængende og rimelig redegørelse for retsgrundlaget for sine handlinger, og hvorfor den mener, at dens opfattelse af kontraktsituationen er berettiget. Den foreliggende undersøgelse har derfor ikke afsløret et tilfælde af fejl eller forsømmelser fra Europa-Kommissionens side med hensyn til dette aspekt af klagen.

3 Påstand om forlængelse af kontrakterne

3.1 Klageren hævder, at kontrakterne og fristerne blev forlænget som krævet i hans brev af 6. juni 2001 og aftalt med Kommissionens tekniske medarbejdere, der tidligere havde ansvaret for projekterne.

3.2 I lyset af Ombudsmandens konklusioner i punkt 2.6 og 2.7 ovenfor er det ikke nødvendigt at fortsætte sin undersøgelse af dette aspekt af klagen.

4 Konklusion

På grundlag af Ombudsmandens undersøgelser af denne klage er det nødvendigt at fremsætte følgende kritiske bemærkning:

Principperne om god forvaltningsskik kræver, at Kommissionens tjenestegrene besvarer skrivelser og sikrer, at der træffes en afgørelse inden for en rimelig frist. I den foreliggende sag besvarede Kommissionen ikke anmodningen om forlængelse af to kontrakter inden kontraktens udløbsdato. En implicit afvisning blev sendt mere end ti måneder efter anmodningen og henholdsvis mere end seks og syv måneder efter udløbet af kontrakterne. Dette er et tilfælde af fejl eller forsømmelser.

Da dette aspekt af sagen vedrører procedurer vedrørende specifikke begivenheder i fortiden, er det ikke hensigtsmæssigt at søge en mindelig løsning på sagen. Ombudsmanden afslutter derfor sagen.

Formanden for Europa-Kommissionen vil også blive underrettet om denne afgørelse.

Din oprigtige,

 

Jacob SÖDERMAN