Baggrunden for klagen

1. Den 10. maj 2019 anmodede klageren Rådet for Den Europæiske Union ("Rådet") om at give ham adgang til Kommissionens "henstilling" fra 2017 med henblik på Rådets afgørelse om bemyndigelse til at indlede forhandlinger om en aftale mellem Den Europæiske Union og Den Russiske Føderation om driften af Nord Stream 2-rørledningen" og bilaget til nævnte henstilling.

2. Den 5. juni 2019 afslog Rådet at give aktindsigt i de ønskede dokumenter.

3. Den 23. juni 2019 anmodede klageren Rådet om at tage sin afgørelse op til fornyet overvejelse (der blev indgivet en såkaldt "genfremsat begæring"). Rådet svarede den 26. juli 2019 og bekræftede sin afgørelse om afslag på aktindsigt i de ønskede dokumenter.

4. Klageren var utilfreds med Rådets afgørelse og henvendte sig til Ombudsmanden den 27. august 2019.

Undersøgelsen

5. Ombudsmanden indledte en undersøgelse af, om Rådet med urette havde nægtet aktindsigt i de ønskede dokumenter.

Under undersøgelsen gennemgik Ombudsmandens undersøgelseshold dokumenterne og mødtes med repræsentanter for Rådet for at afklare visse aspekter af de spørgsmål, der blev rejst i klagen ^[1].

Argumenter forelagt Ombudsmanden

Af klageren:

6. Klageren hævdede, at nogle af de undtagelser, som Rådet påberåbte sig, ikke burde betragtes som gyldige, navnlig beskyttelse af internationale forbindelser og beskyttelse af beslutningsprocessen. Dette skyldtes, at oplysninger vedrørende de pågældende dokumenter allerede var offentligt tilgængelige, f.eks. gennem en pressemeddelelse fra Kommissionen. Ifølge klageren er det usandsynligt, at de ønskede dokumenter indeholder oplysninger om EU's forhandlingsmål, der adskiller sig væsentligt fra de oplysninger, der allerede er offentligt tilgængelige.

7. Klageren hævdede også, at Rådet med urette påberåbte sig undtagelsen vedrørende beskyttelse af retssager, ikke mindst fordi der ikke var nogen verserende retssager, da anmodningen om aktindsigt blev fremsat.

8. Klageren hævdede, at selv om de undtagelser, som Rådet påberåbte sig, fandt anvendelse, var der en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen af dokumenterne, nemlig den offentlige interesse i øget gennemsigtighed i EU-institutionernes funktion.

af Rådet:

9. Rådet afviste begæringen om aktindsigt, da det mente, at udlevering af dokumentet ville underminere de internationale forbindelser, dets egen beslutningsproces og igangværende retssager ^[2].

10. For så vidt angår beskyttelsen af internationale forbindelser anførte Rådet, at de ønskede dokumenter afspejler "retninger" og "direktiver" for gasrørledningsforhandlingerne med Rusland. Rådet mente, at offentliggørelse af disse dokumenter ville afsløre EU's strategiske mål for forhandlingerne og sandsynligvis skade klimaet af gensidig tillid.

11. Med hensyn til offentlighedens interesse i at beskytte beslutningsprocessen understregede Rådet, at de dokumenter, der var genstand for aktindsigt, vedrørte et mandat, der endnu ikke var blevet vedtaget. Offentliggørelse af disse dokumenter kan derfor være til skade for EU's holdning i forhandlingerne med Rusland om energiforsyningsområdet. Rådet sagde endvidere, at beslutningsprocessen er under intens ekstern og mediemæssig opmærksomhed. Offentliggørelse af dokumenter, der indeholder forhandlingspositioner, kan derfor føre til unødigt eksternt pres.

12. Med hensyn til beskyttelsen af verserende retssager meddelte Rådet i sin afgørelse klageren, at Nord Stream 2-konsortiet havde indledt en tvistbilæggelsesprocedure, hvor det i henhold til energichartertraktaten anfægtede EU's regler om gasforbindelser. Hvis det ikke er muligt at nå frem til en mindelig løsning inden for disse rammer, kan der indledes retssager eller international voldgift.

13. Rådet forklarede Ombudsmanden, at visse af de risici, der er omhandlet i dets afgørelse, nu rent faktisk er blevet til virkelighed. F.eks. anlagde Nord Stream 2-konsortiet voldgiftssager mod EU ^[3]. Desuden anlagde Nord Stream 2-konsortiet sag mod Rådet ved Retten med påstand om annullation af gasdirektivet ^[4].

14. For så vidt angår den pressemeddelelse, som Europa-Kommissionen udsendte
den 9. juni 2017 med henvisning til anmodningen om et mandat ^[5], beskrev den dette som værende af generel karakter. Den omstændighed, at denne erklæring blev afgivet, kunne ikke begrunde en (delvis) udlevering af dokumenterne.

Ombudsmandens vurdering

15. Ombudsmanden vurderede nøje Rådets argumenter for at afvise anmodningen om aktindsigt. Hendes undersøgelseshold gennemgik de pågældende dokumenter og afholdt et møde med repræsentanter for Rådet.

16. Rådet har påberåbt sig tre undtagelser som begrundelse for at nægte aktindsigt: beskyttelse af internationale forbindelser beskyttelse af retssager og beskyttelse af beslutningsprocesserne

17. Nogle af undtagelserne fra retten til aktindsigt i et dokument kræver, at en institution undersøger, om der er en mere tungtvejende offentlig interesse i aktindsigt i dokumentet. Hvis en af de undtagelser, der er nævnt i forordningens artikel 4, stk. 2 eller 3, påberåbes, skal institutionen navnlig overveje, om der er en mere tungtvejende offentlig interesse i at give aktindsigt, selv om undtagelsen finder anvendelse. Hvis en af undtagelserne i forordningens artikel 4, stk. 1, finder anvendelse, såsom behovet for at beskytte internationale forbindelser, kan de interesser, der beskyttes ved disse undtagelser, imidlertid ikke tilsidesættes.

18. Ombudsmandens vurdering af, om offentliggørelse af et dokument ville skade internationale forbindelser ^[6], indebærer, at det skal afgøres, om det »med rimelighed kunne forudses«, at oplysningerne, hvis de blev offentliggjort på tidspunktet for anmodningen, ville skade forbindelserne med tredjelande.

19. På mødet mellem Rådets repræsentanter og Ombudsmandens undersøgelseshold fremlagde Rådet yderligere oplysninger om den internationale sammenhæng, hvori dokumenterne blev udarbejdet. Disse oplysninger gjorde det muligt for Ombudsmandens undersøgelseshold, som havde mulighed for at læse de ønskede dokumenter omhyggeligt, at vurdere følsomheden af dokumenternes indhold. Konkret har Ombudsmanden på baggrund af disse forklaringer og en omhyggelig gennemgang af dokumenternes indhold konkluderet, at det i det mindste med rimelighed kunne forudses, at udlevering af dokumenterne ville skade de internationale forbindelser.

20. I forbindelse med denne konklusion, og uden at det er nødvendigt i denne afgørelse at henvise til dokumentets indhold eller de detaljerede kontekstuelle oplysninger fra Rådet, bemærker Ombudsmanden, at forhandlingerne vedrører en central strategisk interesse, nemlig energiforsyning og -sikkerhed. Det er af afgørende betydning for EU, dets medlemsstater og dets borgere, at institutionerne ikke på nogen måde undermineres i sådanne forhandlinger ved at frigive følsomme dokumenter på et kritisk tidspunkt. Ombudsmanden sammenligner denne situation med forhandlinger med henblik på indgåelse af generelle handelsaftaler, hvor en høj grad af gennemsigtighed er hensigtsmæssig ^[7].

21. Da undtagelsen vedrørende beskyttelse af internationale forbindelser gyldigt blev påberåbt, har Ombudsmanden ikke i denne afgørelse taget anvendelsen af de to andre undtagelser op til fornyet overvejelse.

22. Med hensyn til det forhold, at Kommissionen udsendte en pressemeddelelse om at sende en henstilling til Rådet, bemærker Ombudsmanden, at pressemeddelelsen var af generel karakter. Efter at have undersøgt de ønskede dokumenter bemærker Ombudsmanden, at deres indhold er langt mere detaljeret end Kommissionens pressemeddelelse. Ombudsmanden bemærker også, at selv om visse væsentlige oplysninger er indeholdt i pressemeddelelsen, indeholder pressemeddelelsen ikke fuldstændige uddrag af det ønskede dokument. Pressemeddelelsen er snarere en generel sammenfatning af nogle af oplysningerne i de ønskede dokumenter. Offentliggørelsen af pressemeddelelsen betyder således ikke, at der kan gives delvis aktindsigt ved blot at offentliggøre visse uddrag af de ønskede dokumenter.

23. Ombudsmanden anerkender, at gennemsigtighed ikke kun opnås gennem aktindsigt, men også gennem proaktiv offentliggørelse af oplysninger, f.eks. gennem pressemeddelelser. Kommissionens offentliggørelse af sin pressemeddelelse bidrog derfor til at sikre en vis gennemsigtighed i forbindelse med de igangværende forhandlinger med Rusland om rørledningen.

24. Ombudsmanden anerkender imidlertid, at Nord Stream 2-projektet har vist sig at være yderst kontroversielt, og at en ordentlig demokratisk og offentlig kontrol med projektet er afgørende.

Konklusion

På grundlag af undersøgelsen afslutter Ombudsmanden denne sag med følgende konklusion:

Der var ingen fejl eller forsømmelser fra Rådets side i denne sag.

Klageren og Rådet vil blive underrettet om denne afgørelse.

Emily O'Reilly

Den Europæiske Ombudsmand

Strasbourg, den 27.3.2020

[1] https://www.ombudsman.europa.eu/da/report/en/126137

[2] Forordning (EF) nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter, som findes på: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049.

[3] I henhold til energichartertraktaten (ECT) mod det ændrede EU-gasdirektiv (Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2019/692 af 17. april 2019 om ændring af direktiv 2009/73/EF om fælles regler for det indre marked for naturgas (EØS-relevant tekst) og EU's foranstaltninger i forbindelse med nævnte direktiv.

[4] Rådet gav Ombudsmanden yderligere oplysninger om dette spørgsmål, som er af fortrolig karakter.

[5] "Kommissionen søger mandat fra medlemsstaterne til at forhandle med Rusland om en aftale om Nord Stream 2", se: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/IP_17_1571.

[6] Artikel 4, stk. 1, i forordning 1049/2001.

[7] Se f.eks. Ombudsmandens afgørelse om afslutning af undersøgelsen på eget initiativ af Europa-Kommissionens bestræbelser på at gøre forhandlingerne om det transatlantiske handels- og investeringspartnerskab ("TTIP") gennemsigtige og tilgængelige for offentligheden: https://www.ombudsman.europa.eu/da/decision/en/58668