Souvislosti stížnosti

1. Rejstřík transparentnosti [1] je databáze zřízená s cílem umožnit veřejnosti sledovat činnosti těch, kteří se snaží ovlivňovat formulování a provádění politiky orgány EU a rozhodovací procesy orgánů EU (obecně označované jako „lobbisté“). Rejstřík transparentnosti byl zřízen v roce 2011 Evropským parlamentem a Evropskou komisí na základě interinstitucionální dohody. Interinstitucionální dohoda byla revidována v roce 2014 [2]. V říjnu 2014 proběhla v Radě jednání o tom, zda by bylo vhodné, aby Rada interinstitucionální dohodu podepsala. V této souvislosti vypracovala právní služba Rady právní stanovisko k této záležitosti [3]. Právní stanovisko bylo rozesláno zástupcům členských států spolupracujícím s Radou.

2. Dne 8. června 2016 požádal stěžovatel, poslanec Evropského parlamentu, Radu, aby mu poskytla přístup k právnímu stanovisku v souladu s nařízením č. 1049/2001 [4].

3. Dne 5. července 2016 poskytla Rada stěžovateli částečný přístup k dokumentu (konkrétně body 1 až 15). Odmítla však poskytnout plný přístup k dokumentu, protože se na některé jeho části (body 16 až 32) vztahovaly výjimky týkající se ochrany právního poradenství [5] a ochrany rozhodovacího procesu Rady [6].

4. Dne 26. července 2016 podal stěžovatel žádost o přezkum (tzv. „potvrzující žádost“) a požádal Radu, aby svůj postoj přehodnotila.

5. Dne 29. září 2016 Rada na žádost stěžovatele o přezkum odpověděla a ze stejných důvodů odepřela plný přístup veřejnosti.

6. Vzhledem k tomu, že stěžovatel nebyl s odmítnutím Rady spokojen, obrátil se dne 23. července 2017 na evropského veřejného ochránce práv.

Šetření

7. Veřejná ochránkyně práv zahájila šetření, zda Rada nedodržela požadavky nařízení č. 1049/2001 a judikaturu Soudního dvora, když se dovolávala výjimek týkajících se a) ochrany právního poradenství a b) svého rozhodovacího procesu za účelem odepření plného přístupu veřejnosti k požadovanému dokumentu.

8. Dne 6. října 2017 zkontroloval vyšetřovací tým veřejné ochránkyně práv požadovaný dokument, jakož i spis Rady týkající se vyřizování žádosti stěžovatele. Stěžovateli byla poskytnuta příležitost předložit připomínky ke zprávě o kontrole.

Argumenty předložené účastníky řízení

1) Výjimka týkající se právního poradenství

9. Rada tvrdila, že stanovisko její právní služby se týká dohody o správní spolupráci podle článku 295 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU), a že z tohoto důvodu Rada nejednala jako normotvůrce, ale jako správní orgán. Právní poradenství bylo proto zaměřeno na pomoc Radě při jejím rozhodovacím procesu ve správní oblasti. V této oblasti má veřejný zájem na otevřenosti a transparentnosti menší význam a v zásadě nelze uvažovat o povinnosti zpřístupnit požadovaný dokument. Namísto toho Rada tvrdila, že musí vyvážit obecný zájem na transparentnosti se zájmem „vyhledat právní poradenství a obdržet upřímné, objektivní a komplexní poradenství“[7].

10. Rada uvedla, že interinstitucionální dohoda zahrnuje rozhodnutí v jednotlivých případech, což znamená, že Rada bude předmětem soudního sporu. Tvrdil, že zpřístupnění úplného právního poradenství by mělo negativní dopad na schopnost právní služby hájit svá rozhodnutí před Soudním dvorem za stejných podmínek jako právní zástupci ostatních účastníků řízení.

11. Stěžovatel s Radou nesouhlasil. Tvrdil, že povinnost zveřejňovat v zásadě dokumenty v legislativní oblasti neznamená, že existuje menší požadavek na transparentnost ve správní oblasti [8]. V každém případě tvrdil, že zavedení obecných pravidel, která se vztahují na soukromé subjekty, prostřednictvím interinstitucionální dohody spadá do legislativní funkce Rady.

12. Podle jeho názoru Rada neprokázala, že by zpřístupnění požadovaného dokumentu bránilo její schopnosti vyhledat objektivní právní poradenství [9]. Stěžovatel rovněž odmítl argument Rady, že zpřístupněním informací by byla dotčena schopnost právní služby poskytovat upřímné, objektivní a komplexní poradenství bez vnějšího vlivu [10].

13. Stěžovatel nakonec nesouhlasil se souvislostí, kterou Rada vytvořila mezi jejím odmítnutím zpřístupnit informace a možnými soudními spory, v nichž by byla narušena schopnost Rady bránit se. Zdůraznil, že v takových případech stanoví nařízení č. 1049/2001 vhodnější výjimku – výjimku týkající se ochrany soudních řízení [11]. Stěžovatel však tvrdil [12], že podmínky pro uplatnění této výjimky nejsou splněny.

2) K výjimce týkající se ochrany rozhodování Rady

14. Rada uvedla, že stanovisko její právní služby bylo vypracováno pro vnitřní potřebu a týká se záležitosti, u níž stále probíhá rozhodovací proces. Rada považovala tento proces za probíhající, protože v návaznosti na výzvu Radě k účasti na interinstitucionální dohodě z roku 2014 předložila Komise v roce 2016 nový návrh povinného rejstříku transparentnosti [13].

15. Rada trvala na tom, že zveřejnění stanoviska právní služby by bránilo postoji Rady v interinstitucionálních jednáních, neboť by zveřejnila své interní úvahy o důsledcích účasti v rejstříku transparentnosti.

16.  Stěžovatel nesouhlasil s argumenty Rady. Měl za to, že Rada konkrétně neprokázala, že zpřístupnění požadovaného dokumentu by ve skutečnosti ztížilo rozhodovací proces Rady o zamýšlené interinstitucionální dohodě [14].

17. Tvrdil, že skutečnost, že požadovaný dokument by podléhal veřejné kontrole, není důvodem pro nezveřejnění. Uvedl, že prohlášení Rady o dopadu na veřejný zájem jsou vágní a nepřesná.

18. Kromě toho stěžovatel odmítl argument Rady, že zpřístupnění dokumentu by omezilo vyjednávací pravomoci Rady při interinstitucionálních jednáních, neboť příslušná výjimka v nařízení č. 1049/2001 [15] se týkala vnitřního, a nikoli vnějšího rozhodování [16].

3) K převažujícímu veřejnému zájmu na zpřístupnění

19. Rada tvrdila, že veřejný zájem na transparentnosti a otevřenosti má menší váhu ve vztahu ke správním činnostem Rady. Rada dále tvrdila, že navzdory skutečnosti, že monitorování lobbistů je otázkou veřejného zájmu, nemůže tento zájem automaticky převážit nad ochranou právního poradenství a rozhodovacího procesu.

20. Stěžovatel zpochybnil argumenty Rady.[17] Zdůraznil význam transparentnosti právního stanoviska předloženého Radě. Podle jeho názoru je rozhodnutí připojit se k interinstitucionální dohodě o rejstříku transparentnosti součástí legislativního procesu a Rada nedoložila své tvrzení o opaku. 

Posouzení veřejného ochránce práv

1) Výjimka týkající se ochrany právního poradenství

21. Aby bylo možné uplatnit výjimku týkající se ochrany právního poradenství, musí 1) obsah dokumentu představovat právní poradenství, 2) musí být rozumně předvídatelné, a nikoli čistě hypotetické, že by zpřístupnění tohoto poradenství ohrozilo ochranu zájmu orgánu na vyhledání právního poradenství [18]; a 3) nesmí existovat žádný převažující veřejný zájem na zpřístupnění.

22. Veřejná ochránkyně práv dokument zkontrolovala a potvrdila, že obsahuje právní poradenství.

23. Pokud jde o to, zda by zpřístupnění poradenství ohrozilo schopnost Rady získat právní poradenství, Rada tvrdí, že vzhledem k tomu, že se právní poradenství týká správní záležitosti, je vyžadována nižší úroveň transparentnosti (ve srovnání s případy, kdy se právní poradenství týká legislativních záležitostí). Veřejný ochránce práv s tím nesouhlasí. Interinstitucionální dohoda je upravena v článku 295 Smlouvy o fungování Evropské unie, který zní: „Evropský parlament, Rada a Komise [...] mohou [...] uzavírat interinstitucionální dohody, které mohou být závazné [...]“(kurzivou zvýraznil autor stanoviska). Znění ustanovení a jeho místo ve Smlouvě (hned po článku 294 o řádném legislativním postupu) podporuje názor stěžovatele, že přinejmenším taková interinstitucionální dohoda, jako je dotčená dohoda, by měla být považována za obdobnou legislativnímu aktu.

24. Veřejná ochránkyně práv uznává důležitou úlohu právní služby při poskytování právního poradenství Radě. V tomto konkrétním případě se však veřejná ochránkyně práv domnívá, že Rada nepředložila přesvědčivé argumenty, proč by zveřejnění jejího právního stanoviska ohrozilo její schopnost obdržet upřímné, objektivní a nezávislé poradenství. Rada nevysvětlila, v čem spočívá „obzvláště citlivá povaha právního poradenství obsaženého v požadovaném dokumentu“. Rada rovněž nepředložila žádný argument, podle kterého by zpřístupnění představovalo důvodně předvídatelné, a nikoli čistě hypotetické riziko porušení ochrany právního poradenství.

25. Veřejná ochránkyně práv konstatuje, že v současné době není u Soudního dvora v této věci veden žádný spor. Pokud by se Rada nakonec podílela na posouzení dopadů rejstříku transparentnosti, je možné, že případy týkající se Rady a rejstříku transparentnosti budou předloženy soudům EU. Rada však nevysvětlila, jak by zpřístupnění dokumentu ohrozilo její aktivní legitimaci v jakémkoli takovém řízení. Veřejná ochránkyně práv se proto domnívá, že riziko, že zpřístupnění požadovaného dokumentu ohrozí ochranu právního poradenství Rady, je hypotetické.  

2) K výjimce týkající se ochrany rozhodování Rady

26. Aby bylo možné uplatnit výjimku týkající se ochrany rozhodovacího procesu Rady, 1) musí rozhodovací proces probíhat; 2) zveřejnění musí vážně ohrozit rozhodovací proces orgánu; a 3) nesmí existovat žádný převažující veřejný zájem na zpřístupnění.

27. Po přezkoumání obsahu dokumentu veřejná ochránkyně práv nesouhlasí s tím, že by zpřístupnění požadovaného dokumentu vyvolalo vnější tlak na rozhodovací proces Rady a že existuje „rozumně předvídatelné riziko“, že jeho rozhodovací proces „by byl podstatně ovlivněn“. [19] Veřejná ochránkyně práv dospěla k závěru, že Rada v té době nepředložila žádný konkrétní argument, který by prokazoval, že existuje předvídatelné riziko, že její rozhodovací proces bude zpřístupněním požadovaného dokumentu podstatně ovlivněn.

3) K převažujícímu veřejnému zájmu na zpřístupnění

28. I kdyby bylo připuštěno, že zpřístupnění dokumentu by ohrozilo jednu nebo obě výše uvedené výjimky, je třeba se zabývat rovněž otázkou převažujícího veřejného zájmu na zpřístupnění.

29. V tomto ohledu má veřejný ochránce práv za to, že povaha interinstitucionální dohody je obdobná aktu přijatému v rámci legislativního postupu. Argument Rady, podle kterého vzhledem k tomu, že se dotčený dokument týká její správní oblasti činnosti, nemůže v projednávané věci existovat převažující veřejný zájem na zpřístupnění, tedy není přesvědčivý.

30. Sama Rada ve svém rozhodnutí o žádosti stěžovatele o přezkum uznala, že „rozprava o rozsahu a účinnosti ... systému zaměřeného na monitorování lobbistů je ve veřejném zájmu“. Veřejná ochránkyně práv s tímto názorem souhlasí.

31. Veřejná ochránkyně práv konstatuje, že dokument se nemusí týkat pouze některých občanů nebo některých zúčastněných stran. Jedná se o dokument, který stanoví pravidla pro všechny subjekty zapojené do rozhodovacího procesu EU. Existuje jasný veřejný zájem vědět, jak byla tato pravidla navržena, projednána a nakonec schválena. Tento veřejný zájem v zásadě převažuje nad jakoukoli obecnou, nespecifikovanou újmou, pokud jde o výjimky, kterých se Rada v projednávané věci dovolává.

32. Veřejná ochránkyně práv se proto domnívá, že existuje převažující veřejný zájem na zpřístupnění tohoto dokumentu.

Závěry veřejné ochránkyně práv vedoucí k návrhu řešení

33. S ohledem na výše uvedenou analýzu se veřejná ochránkyně práv domnívá, že rozhodnutí Rady neposkytnout úplný nebo rozsáhlejší částečný přístup k požadovanému dokumentu není podle příslušných platných ustanovení nařízení č. 1049/2001 odůvodněné.

34. Při rozhodování o tom, jak nejlépe tuto stížnost řešit, veřejná ochránkyně práv konstatuje, že uplynulo tři a půl roku od vydání příslušného stanoviska právní služby k účasti Rady na interinstitucionální dohodě o rejstříku transparentnosti. Mezitím Komise předložila nový návrh a Rada byla požádána - a ve skutečnosti vydala nové stanovisko k této záležitosti [20].

35. Za druhé, v návaznosti na toto nové stanovisko přijala Rada rozhodnutí zahájit jednání s Evropským parlamentem a Komisí o účasti Rady na interinstitucionální dohodě o rejstříku transparentnosti [21] a návrh rozhodnutí Rady v tomto smyslu již byl přijat [22].

36. Za těchto okolností se veřejná ochránkyně práv domnívá, že pokud by Rada obdržela novou žádost o přístup veřejnosti k požadovanému dokumentu, s největší pravděpodobností by znovu zvážila, zda důvody, pro které bylo zpřístupnění v roce 2016 zamítnuto, nadále trvají.

37. V případě, že se stěžovatel nebo kterýkoli jiný občan rozhodne podat novou žádost o přístup veřejnosti k požadovanému dokumentu, byla by Rada povinna znovu projít úplným řízením o posouzení této žádosti [23].

38. V této souvislosti veřejná ochránkyně práv v zájmu účinnosti a v zájmu podpory kultury služby a v konečném důsledku řádné správy navrhuje, aby Rada dokument přímo zveřejnila, aniž by stěžovatel nebo jakákoli jiná strana museli podat novou žádost o přístup k dokumentům.

39. S ohledem na všechny výše uvedené skutečnosti veřejná ochránkyně práv vyzývá Radu, aby požadovaný dokument v plném rozsahu zveřejnila, a stížnost tak vyřešila.

40. Za tímto účelem předkládá návrh řešení v souladu s čl. 3 odst. 5 statutu evropského veřejného ochránce práv,

 

Návrh řešení

Veřejná ochránkyně práv navrhuje, aby Rada poskytla úplný přístup k požadovanému dokumentu.

 

Emily O'Reillyová

Evropský veřejný ochránce práv

Štrasburk, 23. května 2018

 

[1] Další informace viz http://ec.europa.eu/transparencyregister/public/homePage.do?redir=false&locale=en.

[2] Dohoda mezi Evropským parlamentem a Evropskou komisí o rejstříku transparentnosti pro organizace a osoby samostatně výdělečně činné, které se podílejí na tvorbě a provádění politik EU, Úř. věst. L 277, 19.9.2014, s. 11–24, k dispozici na adrese http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv:OJ.L_.2014.277.01.0011.01.ENG&toc=OJ:L:2014:277:TOC

[3] Dokument 14704/14 LIMITE, stanovisko právní služby, Brusel 24. října 2014. Zveřejněná část dokumentu je k dispozici online na adrese: http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-14704-2014-INIT/en/pdf. 

[4] Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 ze dne 30. května 2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise (Úř. věst. L 145, 31.5.2001, s. 43).

[5] Čl. 4 odst. 2 druhá odrážka nařízení č. 1049/2001.

[6] Čl. 4 odst. 3 první pododstavec nařízení č. 1049/2001.

[7] Viz například rozsudek Soudu prvního stupně ze dne 21. října 2010, Agapiou Joséphidès v. Komise a EACEA, T-439/08, ECLI:EU:T:2010:442, bod 139.

[8] spojené věci C-39/05 a C-52/05 Švédsko a Turco v. Rada, rozsudek ze dne 1. července 2008, EU:C:2008:374, bod 68; Rozsudek Tribunálu ze dne 9. září 2008, MyTravel v. Komise (T-212/03, EU:T:2008:315, bod 109).

[9] Věc Kuijer v. Rada, T-211/00, rozsudek ze dne 7. února 2002, EU:T:2002:30, bod 56 a citovaná judikatura.

[10] Rozsudek ze dne 4. května 2012, In’t Veld v. Rada, T-529/09, EU:T:2012:215, bod 70.

[11] Rozsudek Soudu prvního stupně ze dne 15. září 2016, Philip Morris v. Komise, T-796/14, EU:T:2016:483, bod 80.

[12] Tamtéž, bod 88.

[13] Návrh interinstitucionální dohody o povinném rejstříku transparentnosti, COM/2016/0627 final, 28.9.2016.

[14] Věc T-51/15 PAN Europe v. Komise, rozsudek ze dne 20. září 2016, ECLI:EU:T:2016:519, body 31 a 32; Věc T-471/08, Toland v. Parlament, rozsudek ze dne 7. června 2011, ECLI:EU:T:2011:252, body 70, 71 a citovaná judikatura.

[15] Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 ze dne 30. května 2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise, Úř. věst. L 145, 31.5.2001, s. 43.

[16] V čl. 4 odst. 3 nařízení č. 1049/2001 se stanoví, že „přístup k dokumentu vypracovanému orgánem pro vnitřní použití [...] se odepře [...]“ (kurzivou zvýraznil autor stanoviska).

[17] Věc T-245/11 ClientEarth a International Chemical Secretariat v. ECHA, rozsudek ze dne 23. září 2015, EU:T:2015:675, bod 193 a citovaná judikatura; Věc T-480/11 Technion a Technion Research & Development Foundation v. Komise, rozsudek ze dne 12. května 2015, EU:T: 2015:272, bod 79; Rozsudek ze dne 1. července 2008, Švédsko a Turco v. Rada, spojené věci C-39/05 a C-52/05, EU:C:2008:374, body 67–68.

[18] Věc T-211/00 Kuijer v. Rada, rozsudek ze dne 7. února 2002, EU:T:2002:30, bod 56 a citovaná judikatura.

[19] Věc T-51/15 PAN Europe v. Komise, rozsudek ze dne 20. září 2016, ECLI:EU:T:2016:519, bod 30 a citovaná judikatura.

[20] Dokument 5151/17, Brusel, 11. ledna 2017.

[21] http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2017/12/06/transparency-register-council-agrees-mandate-for-negotiations/

[22] http://www.consilium.europa.eu/media/31959/st15336en17.pdf

[23] Věc C‑362/08 P Internationaler Hilfsfonds eV v. Komise, rozsudek ze dne 26. ledna 2010, ECLI:EU:C:2010:40, bod 57.