(vyrobeno v souladu s čl. 3 odst. 6 statutu evropského veřejného ochránce práv (1))

Stížnost

Stěžovatel, výzkumný asistent na univerzitě v Mnichově, připravuje diplomovou práci o azylovém právu EU. V rámci svého výzkumu požádal o přístup k dokumentu Rady č. 10678/99, což je stanovisko právní služby Rady týkající se uplatňování Protokolu o azylu pro státní příslušníky členských států Evropské unie, připojeného k Amsterodamské smlouvě.

Dne 24. listopadu 2003 Rada zamítla potvrzující žádost stěžovatele o přístup na základě čl. 4 odst. 2 nařízení č. 1049/2001.

Ve své stížnosti veřejnému ochránci práv stěžovatel uvedl, že rozhodnutí Rady není v souladu se zákonem. Tvrdil, že čl. 4 odst. 2 druhá odrážka nařízení č. 1049/2001 není vzhledem ke svému jasnému znění v projednávané věci použitelný. Podle tohoto ustanovení se přístup k dokumentu odepře, „pokud by zpřístupnění vedlo k porušení ochrany právního poradenství (…), neexistuje-li převažující veřejný zájem na zpřístupnění“. Podle stěžovatele měla Rada místo toho odkázat na čl. 4 odst. 3.

Stěžovatel poukázal na to, že příslušný dokument je již čtyři roky starý, netýká se probíhajícího rozhodovacího procesu a že oprava dotčeného dokumentu (dokument Rady č. 10678/99 COR 1) je přístupná. Podle názoru stěžovatele bylo odůvodnění Rady svévolné a neslučitelné s normami stanovenými právním státem.

Stěžovatel tvrdil, že Rada by měla poskytnout přístup k dotčenému dokumentu.

Šetření

Stanovisko Rady

Rada ve svém stanovisku uvedla tyto připomínky:

Dokument 10678/99 byl příspěvkem právní služby Rady k jednání Pracovní skupiny pro azyl, pokud jde o Protokol o azylu pro státní příslušníky členských států Evropské unie, připojený Amsterodamskou smlouvou ke Smlouvě o založení Evropského společenství. Tento dokument se týkal rozsahu povinnosti členských států informovat Radu v případě jednostranného opatření členského státu.

V rozhodnutí ze dne 24. listopadu 2003 o potvrzující žádosti stěžovatele byly podrobně vysvětleny důvody pro odepření zpřístupnění dokumentu na základě čl. 4 odst. 2 druhé odrážky nařízení č. 1049/2001.

Jak uvedl veřejný ochránce práv v podobné věci (2), věc projednávaná před Soudem prvního stupně (věc T-84/03, Maurizio Turco v. Rada) se týkala stejné otázky výkladu nařízení č. 1049/2001, jakou předložil stěžovatel. S ohledem na to bylo navrženo, aby v souladu s rozhodnutím veřejného ochránce práv ze dne 17. září 2003 o stížnosti 1015/2002/(PB)IJH veřejný ochránce práv v této věci nerozhodl, dokud nebude znám výsledek věci Turco.

Pokud jde o skutečnost, že oprava č. 1 („COR 1“) dokumentu 10678/99 byla zveřejněna, je třeba poznamenat, že tato oprava nezveřejnila žádné právní poradenství.

Rada předložila kopii svého rozhodnutí ze dne 24. listopadu 2003, která obsahuje mimo jiné tyto úvahy:

Judikatura Soudního dvora a Soudu prvního stupně zcela jasně uznala specifičnost dokumentů obsahujících právní poradenství a veřejný zájem na nutnosti chránit poskytování nezávislého právního poradenství. Tato judikatura ukázala, že zpřístupnění stanovisek právní služby by bylo v rozporu s veřejným zájmem na tom, aby Rada mohla získat nezávislé právní poradenství, což je základem výjimky týkající se právního poradenství stanovené v čl. 4 odst. 2 druhé odrážce nařízení č. 1049/2001.

Soudní dvůr nebo Soud prvního stupně mohou akt Rady považovat za nezákonný navzdory úsilí právní služby: buď by se doporučení právní služby v tom smyslu, že akt je v souladu s právními předpisy, mohlo mýlit, nebo by Rada mohla nesouhlasit s právním názorem, že určitý akt nebo jeho část by nebyly z právního hlediska správné. Tato stanoviska, která byla pro orgán čistě interní, by ostatní mohli využít k tomu, aby právní akty Rady napadli.

Zveřejnění stanovisek právní služby by vážně ohrozilo bezpečnost a stabilitu právního řádu, i když tato stanoviska neodrážela názory orgánu, který byl oprávněn přijímat jakékoli rozhodnutí, ale pouze názory nezávislé služby složené z úředníků. Nejistota ohledně legality legislativních aktů, která by mohla vyplývat z takového zpřístupnění, by měla důsledky poškozující veřejný zájem.

Jediný možný výklad výjimky stanovené v čl. 4 odst. 2 druhé odrážce nařízení č. 1049/2001 spočíval v tom, že se vztahuje na všechny dokumenty nebo jejich části obsahující právní poradenství, neexistuje-li převažující veřejný zájem na zpřístupnění.

Takový převažující veřejný zájem nebyl dán ani pouhou skutečností, že zveřejnění dokumentu by bylo v obecném zájmu zvýšení transparentnosti a otevřenosti rozhodovacího procesu orgánu, ani názorem stěžovatele, že tento dokument potřebuje jako akademik na podporu svého dalšího vědeckého výzkumu v této oblasti. V opačném případě by toto ustanovení bylo zbaveno jakéhokoli „užitečného účinku“.

Připomínky stěžovatele

Stěžovatel ve svém vyjádření trval na své stížnosti a uvedl následující další připomínky:

Rada nadměrně rozšířila působnost čl. 4 odst. 2 druhé odrážky nařízení č. 1049/2001 odkazem na „užitečný účinek“ tohoto ustanovení. Nezohlednil skutečnost, že nařízení mělo opačný cíl, a sice zajistit „co nejširší přístup k dokumentům“. Článek 4 odst. 2 druhou odrážku nařízení č. 1049/2001 je tedy třeba vykládat restriktivně s přihlédnutím k zásadě proporcionality.

Podle šestého bodu odůvodnění nařízení byl zájem Společenství na nezpřístupnění dokumentu relevantní pouze tehdy, pokud se jednalo o účinnost rozhodovacího procesu orgánu v jeho zákonodárné funkci. Tak tomu nebylo v případě dokumentu 10678/99.

Měla by být respektována svoboda vědeckého výzkumu stanovená v článku 13 Listiny základních práv a v článku II-13 návrhu Ústavní smlouvy.

Bylo sporné, zda je věc Turco pro projednávanou věc relevantní.

ROZHODNUTÍ

1 Údajně protiprávní odepření přístupu k právnímu stanovisku

1.1 Stěžovatel, výzkumný pracovník Mnichovské univerzity, který připravuje diplomovou práci o azylovém právu EU, požádal Radu Evropské unie o přístup k dokumentu Rady č. 10678/99, což je stanovisko právní služby Rady. Podle Rady je tento dokument příspěvkem právní služby Rady k jednání Pracovní skupiny pro azyl, pokud jde o Protokol o azylu pro státní příslušníky členských států Evropské unie, připojený Amsterodamskou smlouvou ke Smlouvě o založení Evropského společenství. Týká se rozsahu povinnosti členských států informovat Radu v případě jednostranného opatření členského státu. Potvrzující žádost o přístup byla dne 24. listopadu 2003 zamítnuta. K odůvodnění svého zamítnutí se Rada dovolávala výjimky týkající se právního poradenství stanovené v čl. 4 odst. 2 druhé odrážce nařízení č. 1049/2001 (3). Stěžovatel tvrdil, že čl. 4 odst. 2 druhá odrážka nařízení č. 1049/2001 není v tomto případě použitelný a že odůvodnění Rady je svévolné a neslučitelné s normami stanovenými právním státem.

1.2 Rada ve svém stanovisku zastávala názor, že stanoviska její právní služby by v případě jejich zveřejnění mohla být využita jinými osobami k tomu, aby mohly být akty Rady právně napadeny. Podle Rady by nejistota ohledně legality legislativních aktů, která by mohla vyplývat z takového zpřístupnění, měla důsledky poškozující veřejný zájem. Podle Rady jediný možný výklad výjimky stanovené v čl. 4 odst. 2 druhé odrážce nařízení č. 1049/2001 spočíval v tom, že se vztahuje na všechny dokumenty nebo jejich části obsahující právní poradenství, neexistuje-li převažující veřejný zájem. Rada uvedla, že akademický zájem stěžovatele na zpřístupnění nepředstavuje takový převažující veřejný zájem. Dále tvrdila, že věc projednávaná před Soudem prvního stupně (věc T-84/03, Maurizio Turco v. Rada) vznáší stejnou otázku výkladu nařízení č. 1049/2001, jakou vznesl stěžovatel.

1.3 Evropský veřejný ochránce práv bere na vědomí, že podle Rady se příslušné stanovisko jeho právní služby týkalo rozsahu povinnosti členských států informovat Radu v případě jednostranného opatření členského státu. Zdá se tedy, že se toto stanovisko týká výkladu písm. d) jediného článku Protokolu o azylu pro státní příslušníky členských států Evropské unie, který zní takto: „Vzhledem k úrovni ochrany základních práv a svobod ze strany členských států Evropské unie se členské státy považují pro všechny právní a praktické účely v oblasti azylu za vzájemně bezpečné země původu. Každá žádost o azyl podaná státním příslušníkem členského státu proto může být zohledněna nebo prohlášena za přípustnou pro zpracování jiným členským státem pouze v těchto případech: (…) d) pokud tak členský stát rozhodne jednostranně, pokud jde o žádost státního příslušníka jiného členského státu; v takovém případě je o tom neprodleně informována Rada; žádost se projedná na základě domněnky, že je zjevně neopodstatněná, aniž by byla jakkoli dotčena rozhodovací pravomoc členského státu.“

1.4 Dne 12. prosince 2002 předložil veřejný ochránce práv Evropskému parlamentu zvláštní zprávu týkající se stížnosti 1542/2000/(PB)SM. Tato zvláštní zpráva se týkala otázky přístupu ke stanoviskům právní služby Rady. Ve své zvláštní zprávě veřejný ochránce práv zastával názor, že je třeba rozlišovat mezi různými druhy právních stanovisek. Veřejná ochránkyně práv se domnívala, že stanoviska vydaná v souvislosti s možným budoucím soudním řízením jsou obdobou komunikace mezi advokátem a klientem. Proto by měly být obvykle vyňaty ze zpřístupnění podle čl. 4 odst. 2 nařízení č. 1049/2001. Naproti tomu stanoviska k návrhům právních předpisů by měla být obvykle zpřístupněna veřejnosti, jakmile legislativní proces dospěje k závěru. Měly by být vyňaty pouze v případě, že orgán může v souladu s čl. 4 odst. 3 nařízení č. 1049/2001 prokázat, že zpřístupnění by vážně ohrozilo jeho rozhodovací proces a že neexistuje převažující veřejný zájem na zpřístupnění.

1.5 Veřejná ochránkyně práv bere na vědomí, že Rada netvrdila, že právní stanovisko, ke kterému stěžovatel požaduje přístup, bylo vypracováno v souvislosti s možnými budoucími soudními řízeními. Naopak se zdá, že všechny argumenty předložené Radou se týkají rizika vnímaného Radou, že zpřístupnění relevantního stanoviska by mohlo vyvolat nejistotu ohledně legality legislativních aktů a že by mohlo být použito jinými osobami k tomu, aby akty Rady právně zpochybnily.

1.6 Rada však nepředložila žádný důkaz, který by prokazoval, že příslušné stanovisko bylo vypracováno v souvislosti s legislativními akty, které má Rada přijmout samostatně nebo společně.

1.7 V průběhu šetření týkajícího se stížnosti 1015/2002/(PB)IJH předložil veřejný ochránce práv návrh doporučení, v němž vyzval Radu, aby znovu zvážila své odmítnutí poskytnout přístup ke stanovisku vypracovanému právní službou. Podrobné stanovisko Rady v této věci informovalo veřejného ochránce práv, že otázka, zda a za jakých podmínek se na stanoviska právní služby Rady týkající se návrhů legislativních aktů vztahují výjimky stanovené v nařízení č. 1049/2001, je v současné době předmětem soudního řízení před Soudem prvního stupně (věc T-84/03, Maurizio Turco v. Rada)(4). Podle názoru veřejného ochránce práv a s ohledem na skutečnost, že Rada v projednávané věci neodkázala na existenci žádných takových návrhů legislativních aktů (viz bod 1.6 výše), se tedy zdá, že věc Turco se netýká stejné otázky výkladu nařízení č. 1049/2001, jakou vznesl stěžovatel.

1.8 Jak správně uvedl stěžovatel, cílem nařízení č. 1049/2001 je zajistit „co nejširší přístup k dokumentům“. Článek 4 odst. 2 druhá odrážka nařízení č. 1049/2001 je tedy výjimkou, kterou je třeba s ohledem na zásadu proporcionality vykládat restriktivně. Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem se veřejná ochránkyně práv domnívá, že Rada neposkytla uspokojivé vysvětlení, proč podle jejího názoru nemůže být příslušné stanovisko zveřejněno.

2 Závěr

Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem dospěla veřejná ochránkyně práv k závěru, že odmítnutí Rady poskytnout stěžovateli přístup k uvedenému dokumentu bez poskytnutí uspokojivého vysvětlení je případem nesprávného úředního postupu.

Veřejný ochránce práv proto v souladu s čl. 3 odst. 6 statutu veřejného ochránce práv předkládá Radě tento návrh doporučení:

Návrh doporučení

Rada Evropské unie by měla přezkoumat své rozhodnutí odepřít stěžovateli přístup k dokumentu 10678/99.

Rada a stěžovatel budou o tomto návrhu doporučení informováni. V souladu s čl. 3 odst. 6 statutu veřejného ochránce práv zašle Rada do 31. července 2004 podrobné stanovisko. Podrobné stanovisko by mohlo sestávat z přijetí rozhodnutí veřejného ochránce práv a popisu opatření přijatých k provedení návrhu doporučení.

Štrasburk 14. dubna 2004

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

---

(1) Rozhodnutí Evropského parlamentu 94/262 ze dne 9. března 1994 o pravidlech a obecných podmínkách pro výkon funkce veřejného ochránce práv, Úř. věst. 1994, L 113, s. 15.

(2) Rozhodnutí evropského veřejného ochránce práv ze dne 17. září 2003 o stížnosti 1015/2002/(PB)IJH na Radu.

(3) Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 ze dne 30. května 2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise (Úř. věst. 2001, L 145, s. 43; Zvl. vyd. 01/03, s. 331).

(4) Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 ze dne 30. května 2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise (Úř. věst. 2001, L 145, s. 43; Zvl. vyd. 01/03, s. 331).