Stížnost: 935/2018/EA

Název případu: Vyřizování žádostí o přístup k dokumentům operace EUNAVFOR MED Sophia

Datum: úterý 2. října 2018

Fyzické umístění: Evropská služba pro vnější činnost, Brusel

Evropský veřejný ochránce práv zastoupený:

pan Fergal O’Regan Anthony, vedoucí oddělení pro vyšetřování č. 2

paní Elpida Apostolidou, oddělení pro strategická šetření

pan Maximillian Kemp, stážista, oddělení pro strategická šetření

Evropskou službu pro vnější činnost, kterou zastupují:

7 osob

1. Účel schůze, úvod a procedurální informace

Vyšetřovací tým veřejné ochránkyně práv se představil a představil účel šetření stížnosti 935/2018/EA, kterým je posoudit vyřizování žádostí o přístup k dokumentům operace EUNAVFOR MED Sophia[1] (dále jen „operace Sophia“).

 Veřejná ochránkyně práv zahájila šetření dopisem obsahujícím soubor otázek a požadujícím, aby byla uspořádána schůzka mezi Evropskou službou pro vnější činnost (ESVČ) a jejími zástupci za účelem projednání dotčených otázek. Tyto otázky se týkaly právního statusu operace Sophia a způsobu, jakým ESVČ a operace Sophia vyřizují žádosti o přístup k dokumentům týkajícím se operace Sophia. [2] 

Vyšetřovací tým veřejné ochránkyně práv rovněž vysvětlil mandát a vyšetřovací pravomoci veřejné ochránkyně práv. Dodali, že veřejná ochránkyně práv rozhodne o dalším kroku v tomto šetření na základě poskytnutých odpovědí. Vyšetřovací tým veřejné ochránkyně práv rovněž informoval zástupce ESVČ, že veřejná ochránkyně práv může zaslat zprávu ze zasedání stěžovateli k připomínkám a že ji zveřejní na svých internetových stránkách, aby si ji mohl přečíst každý, kdo má zájem.

2. Vyměňované informace

Diskuse se uskutečnila na základě otázek zaslaných v dopise veřejného ochránce práv o zahájení šetření.

1) ESVČ stěžovateli sdělila, že operace Sophia je samostatným a nezávislým subjektem, který Rada vybavila způsobilostí k právům a právním úkonům. Na jakém základě ESVČ toto tvrzení předkládá?

ESVČ poskytla tuto odpověď[3]:

Podle čl. 42 odst. 4 a čl. 43 odst. 2 Smlouvy o Evropské unii (dále jen „Smlouva o EU“) Rada stanoví tři druhy misí a operací společné bezpečnostní a obranné politiky (dále jen „SBOP“):

i) civilní mise jsou umístěny na strategické úrovni pod civilním velitelem operace a na operační úrovni pod vedoucím mise;

ii) vojenské výkonné operace jsou umístěny na strategické úrovni pod velitelem operace (umístěným ve zvláštním operačním velitelství v Římě pro operaci Sophia, Northwood pro operaci Atalanta, SHAPE – v Monsu – pro operaci Althea) a na operační úrovni pod velitelem sil nacházejícím se v oblasti operace;

iii) vojenské mise bez výkonných pravomocí jsou umístěny na strategické úrovni pod velitelem mise a na operační úrovni pod velitelem sil mise.

Rozhodnutí Rady, kterými se zřizují civilní mise SBOP[4], stanoví, že tyto mise jsou schopny pořizovat služby a dodávky, uzavírat smlouvy a správní ujednání, zaměstnávat personál, vést bankovní účty, nabývat a zcizovat majetek, plnit své závazky a vystupovat před soudem v rozsahu nezbytném k provádění těchto rozhodnutí.

Operace Sophia byla zřízena rozhodnutím Rady (SZBP) 2015/778.[5] Stejně jako ostatní vojenské mise a operace má i operace Sophia právní způsobilost nezbytnou k plnění svých úkolů: např. na základě pověření mechanismem ATHENA[6] je velitel operace schvalující osobou pro rozpočet určený na operaci a provádí prostředky související s výdaji na společné operativní náklady. Zvláštní výbor ATHENY může zmocnit operační velitelství operace k uzavírání a zadávání zakázek na logistické a jiné služby[7].

Mise a operace SBOP zřízené zvláštními rozhodnutími Rady představují operativní činnosti Unie, které jsou samostatné a nezávislé na ESVČ. V čl. 1 odst. 4 rozhodnutí 2010/427/EU ze dne 26. července 2010 o organizaci a fungování ESVČ, přijatého Radou na základě čl. 27 odst. 3 SEU, se stanoví, že „ESVČ se skládá z ústřední správy a delegací Unie ve třetích zemích a v mezinárodních organizacích“. Mise a operace SBOP jsou odděleny od ESVČ. Nejsou toho součástí.

Podle čl. 6 odst. 1 rozhodnutí Rady (SZBP) 2015/778 je totiž odpovědností Rady a vysokého představitele, aby Politický a bezpečnostní výbor vykonával politickou kontrolu a strategické řízení operace Sophia podle čl. 38 druhého pododstavce Smlouvy o EU. ESVČ podporuje vysokého představitele při plnění tohoto úkolu. Tento úkol je však politické povahy a netýká se provádění misí a operací SBOP, včetně jejich správy.

Provádění misí a operací SBOP však nespadá do přímé pravomoci vysokého představitele. Posloupnost velení pro civilní mise a vojenské mise a operace je pověřena koordinací všech záležitostí týkajících se jejich podpory, včetně jejich správy. Vysoký představitel není součástí linie velení misí a operací SBOP. Za provádění těchto misí a operací odpovídají velitelé civilních misí a vojenských misí a operací. Podávají zprávy Radě, která tyto mise a operace zřídila a stanovila jejich příslušné mandáty.

Podle čl. 27 odst. 3 SEU je ESVČ vysokému představiteli nápomocna, zejména pokud jde o plánování misí a operací SBOP, jakož i o pokyny, které poskytuje Radě při provádění rozhodnutí Rady o těchto misích a operacích.

V čl. 4 odst. 3 písm. a) třetí odrážce rozhodnutí Rady o zřízení ESVČ se proto stanoví, že ESVČ zahrnuje ředitelství pro řešení krizí a krizové plánování, útvar schopnosti civilního plánování a provádění, Vojenský štáb Evropské unie a situační středisko Evropské unie, které jsou vysokému představiteli nápomocny. V této souvislosti byl v rámci Vojenského štábu EU od června 2017 zřízen útvar schopnosti vojenského plánování a vedení (MPCC), který je na strategické úrovni odpovědný za operační plánování a vedení vojenských misí bez výkonných pravomocí.

Pokaždé, když Rada rozhodne o zřízení civilní mise nebo vojenské mise bez výkonných pravomocí, jsou ředitel CPCC a ředitel MPCC jmenováni civilním velitelem operace nebo velitelem mise pro vojenskou misi. Toto dvojí zapojení nemění skutečnost, že mise a operace SBOP představují subjekty oddělené od ESVČ a na ní nezávislé. V případě výkonných vojenských operací je velitel operace samostatným subjektem, který jmenuje Rada případ od případu.

2) Je podle ESVČ operace Sophia subjektem EU ve smyslu článku 15 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“)?

ESVČ odpověděla takto:

Primární právo EU při komplexním popisu subjektů EU, na něž se vztahují ustanovení Smluv, neodkazuje na „orgány, instituce ajinésubjekty“, ale pouze na „orgány, instituce a jiné subjekty“. Tak je tomu v případě článku 15 SFEU o právu na přístup k dokumentům, ale také například v článku 16 SFEU o ochraně osobních údajů nebo v čl. 298 odst. 1 SFEU o nezávislé evropské správě.

Je tomu tak rovněž v případě čl. 127 odst. 4, článku 130 a čl. 282 odst. 3 SFEU o Evropské centrální bance, čl. 263 odst. 4 a čl. 267 písm. b) SFEU o pravomoci Soudního dvora Evropské unie (dále jen „Soudní dvůr EU“), čl. 325 odst. 1 SFEU o boji proti podvodům a jiným protiprávním jednáním ohrožujícím finanční zájmy EU, několika ustanovení protokolu č. 4 o statutu Evropského systému centrálních bank a Evropské centrální banky, článku 9 protokolu č. 36 o přechodných ustanoveních, jakož i článku 41, čl. 51 odst. 1 a čl. 52 odst. 5 Listiny, které se zabývají právem na řádnou správu, oblastí působnosti a rozsahem a výkladem práv a zásad.

Pokud jde o článek 263 SFEU o pravomoci SDEU, je třeba připomenout, že v usnesení předsedy Tribunálu ve věci T-271/10 R (týkající se policejní mise EU v Bosně a Hercegovině, dále jen „EUPM“) se uvádí, že „EUPM je „misí“, jinými slovy prostou činností“, a že „EUPMproto nemůže být kvalifikována jako instituce nebo jiný subjekt pro účely čl. 263 prvního a čtvrtého pododstavce SFEU [o pravomoci Soudního dvora EU]“[8]. To je rovněž v souladu s terminologií používanou v čl. 38 odst. 2 a 3 SEU (úloha Politického a bezpečnostního výboru ve vztahu k misím), která odkazuje na „operacepro řešení krizí“.

Neméně důležitý je v kontextu článku 263 SFEU rozsudek Soudního dvora ve věci C-439/13 P (Elitaliana SpA v. Eulex Kosovo)[9], zejména jeho body 58 a 59:

„58. Z výše uvedených úvah vyplývá, že Tribunál měl správně za to, že Eulex Kosovo nemůže být považována za misi s právní subjektivitou, jelikož společná akce 2008/124 kvalifikovala tento subjekt jako misi a jelikož v politických a strategických záležitostech byla mise podřízena a kontrolována Radou a vysokým představitelem, zatímco v rozpočtových a finančních záležitostech vykonával vedoucí mise své pravomoci pod dohledem a dohledem Komise.

59. Tribunál se tedy nedopustil nesprávného právního posouzení, když měl v bodě 26 napadeného usnesení za to, že Eulex Kosovo nemá právní subjektivitu a že nebylo stanoveno, že je účastníkem řízení před unijními soudy. Tribunál na tomto základě správně dospěl k závěru, že mise Eulex Kosovo je časově omezená mise, která nemůže být „orgánem, institucí nebo jiným subjektem“ ve smyslu čl. 263 prvního pododstavce SFEU“.

Rozhodnutí Rady o zřízení civilních misí SBOP obsahují ustanovení v tom smyslu, že každá mise je schopna pořizovat služby a dodávky, uzavírat smlouvy a správní ujednání, zaměstnávat personál, vést bankovní účty, nabývat a nakládat s majetkem, plnit své schopnosti a vystupovat před soudem, jak je to nezbytné k provedení rozhodnutí o zřízení mise. Toto ustanovení neposkytuje misím právní subjektivitu (na rozdíl od rozhodnutí Rady o zřízení tří agentur Unie v oblasti SZBP, tj. EDA, SATCEN a ISS), ale pouze omezenou funkční způsobilost k právním úkonům. V případě vojenských misí a operací je tato kapacita vybavena mechanismem Athena (Athena je mechanismus, který se zabývá financováním společných nákladů souvisejících s vojenskými operacemi EU v rámci společné bezpečnostní a obranné politiky EU (SBOP)). Udělení služebních cest s funkční způsobilostí k právům a právním úkonům nemá za následek jejich přeměnu na instituce nebo jiné subjekty ve smyslu práva EU.

Stejně tak sekundární právo EU, pokud jde o zpracování osobních údajů, včetně nařízení 45/2001, důsledně rozlišuje mezi orgány, institucemi a jinými subjekty Unie na jedné straně a misemi a operacemi SBOP EU na straně druhé. Na všechny orgány, instituce a jiné subjekty EU se bude vztahovat následné nařízení č. 45/2001, které má být v brzké době přijato Radou a Parlamentem. Nebude se vztahovat na zpracování osobních údajů misemi a operacemi SBOP.

Pouze ve velmi specifickém kontextu nařízení o Europolu[10] se normotvůrce EU rozhodl z provozních důvodů odkazovat na „orgány, instituce, mise,úřady a agentury“ EU, pokud jde o vztahy Europolu s dalšími příslušnými subjekty EU: to je důkazem toho, že ve všech ostatních případech, kdy „mise“nejsou výslovně uvedeny v primárním nebo sekundárním právu, tyto mise (a operace) SBOP nespadají do oblasti působnosti příslušných ustanovení Smlouvy nebo sekundárního práva. V souvislosti s Europolem odkazuje článek 2 výše uvedeného nařízení pouze na mise SBOP „proúčely tohoto nařízení“(jak je uvedeno v úvodní části tohoto článku), což znamená, že oblast působnosti tohoto ustanovení je omezena na provádění tohoto nařízení.

S ohledem na výše uvedené úvahy je zřejmé, že mise a operace SBOP (včetně operace Sophia) nejsou institucemi EU ve smyslu článku 15 SFEU.

3) ESVČ informovala stěžovatele, že podle právní služby operace Sophia může tato služba přijímat a vyřizovat žádosti o přístup k dokumentům, které jsou jí zasílány přímo. Operace Sophia však stěžovateli sdělila, že není odpovědná za žádosti o přístup k dokumentům podle nařízení č. 1049/2001. Mohla by ESVČ tento bod objasnit?

Zástupce ESVČ uvedl, že ESVČ skutečně odkázala stěžovatele na operaci Sophia, pokud jde o některé dokumenty, které ESVČ neměla v držení, a které proto nemohla zpřístupnit podle nařízení č. 1049/2001.

Bylo však vyjasněno, že ESVČ přitom neuvedla, že žádosti o přístup adresované operaci Sophia budou vyřizovány v rámci nařízení č. 1049/2001. To proto vysvětluje odpověď operace Sophia na žádosti stěžovatele, neboť stěžovatel uvedl, že své žádosti adresoval operaci Sophia podle nařízení č. 1049/2001.

4) Existuje politika týkající se způsobu, jakým operace Sophia vyřizuje žádosti o přístup k dokumentům?

Zástupce ESVČ uvedl, že vzhledem k tomu, že operace Sophia je samostatným subjektem, měla by mu být tato otázka adresována přímo.

Bylo však doplněno, že ESVČ svolala schůzku s operací Sophia, aby se informovala o tom, jak operace vyřizuje žádosti o přístup k dokumentům. V této souvislosti operace Sophia informovala ESVČ, že vyvíjí politiku pro vyřizování žádostí o přístup. Operace Sophia zejména určila svého mluvčího jako osobu, jíž by tyto žádosti měly být adresovány nebo postoupeny.

5) Existuje politika, jak ESVČ vyřizuje žádosti o přístup k dokumentům, které má v držení operace Sophia nebo podobné operace SBOP nebo které se jich týkají?

V případě žádostí týkajících se vojenských operací uplatňuje ESVČ stejná pravidla a postupy jako v případě jiných žádostí o přístup k dokumentům, které má v držení. Pracovní metody vycházejí z nařízení č. 1049/2001 a prováděcího rozhodnutí ESVČ, PROC HR (2011) 012 o pravidlech týkajících se přístupu k dokumentům.

Z provozního hlediska lze interní pracovní postupy popsat takto:

1. Přijímání a přidělování: Po obdržení žádosti o přístup k dokumentům zašle ESVČ žadateli potvrzení o přijetí a zaeviduje žádost v databázi pro přístup k dokumentům (dále jen „ATD“). Tým pro transparentnost přiděluje žádost příslušným divizím ESVČ, které se v případě vojenských operací obvykle týkají různých divizí v rámci ESVČ, včetně zeměpisné divize. Například žádosti týkající se operace Sophia se často týkají Libye a je konzultována zeměpisná sekce odpovědná za tuto zemi (je třeba poznamenat, že tým může dávat pokyny pouze divizím, které jsou součástí ESVČ, a nikoli například samotné operaci nebo předsedovi Vojenského výboru EU, jemuž jsou vojenské operace podřízeny).

2. Identifikace: Dotčené útvary ESVČ se žádají, aby ověřily, zda mají požadovaný dokument v držení (mají jej v držení), včetně toho, zda byl zahrnut do korespondence nebo do kopie dokumentu. ESVČ rovněž vyhledává v databázi ESVČ pro správu dokumentů, systému ARES a veřejném rejstříku e-ESVČ.

3. Vyšetření: Pokud byly dokumenty identifikovány, je oddělení, které k nim má přístup, požádáno, aby přezkoumalo každý dokument jednotlivě a ověřilo, zda může být zcela nebo částečně zpřístupněn veřejnosti:

a. Pokud přezkum dospěje k závěru, že dokument je veřejný nebo že jej lze zpřístupnit, oddělení o tom informuje tým pro transparentnost.

b. Pokud přezkum vede k závěru, že se použije jedna nebo více výjimek stanovených v článku 4 nařízení č. 1049/2001, podle nichž bude přístup k dokumentu zcela nebo částečně odepřen, musí oddělení poskytnout týmu pro transparentnost text vysvětlující obsah dokumentu a odůvodnění vysvětlující, jakou „škodu“ by zveřejnění mohlo způsobit a které výjimky v nařízení se vztahují na dokument nebo jeho skryté části.

4. Konzultace se třetími stranami: Pochází-li dokument z operace nebo od jiné třetí strany, uskuteční se konzultace podle čl. 4 odst. 4 nařízení č. 1049/2001, ledaže přezkum dospěje k závěru, že je zřejmé, zda dokument má nebo nemá být zpřístupněn. V případě konzultací třetí strany s operací Sophia obdržela ESVČ obvykle odpověď z operace do 2–3 pracovních dnů. Operace buď souhlasila s tím, že ESVČ může zveřejnit jejich dokument v plném rozsahu, nebo poskytla ESVČ odůvodnění, proč operace jako konzultovaná strana nesouhlasí se zveřejněním.

5. Odpověď: Po obdržení informací od všech dotčených oddělení ESVČ bude vypracován návrh odpovědi žadateli:

a. Pokud ESVČ dokument nemá v držení, informuje žadatele, že požadovaný dokument nemá v držení, a vysvětlí, že samotná operace není součástí ESVČ.

b. Pokud přezkum dospěje k závěru, že ESVČ má dokument v držení a že jej lze zpřístupnit veřejnosti, zašle tým pro transparentnost dokument žadateli. Je-li dokument utajován, bude možnost odtajnění dokumentu posouzena před jeho zveřejněním. Uvolněné dokumenty jsou v té době rovněž označeny jako veřejná listina v elektronickém rejstříku ESVČ, kde jsou zpřístupněny široké veřejnosti.

c. V případě záporných odpovědí nebo v případě, že lze udělit pouze částečný přístup, projde návrh oddělením pro právní záležitosti ke schválení před schválením vedoucím oddělení pro parlamentní záležitosti. Pokud byl přístup odepřen, budou žadatelé v odpovědi informováni o svém právu požádat o přezkum rozhodnutí předložením potvrzující žádosti ESVČ do 15 pracovních dnů. (O potvrzujících žádostech rozhoduje ředitel pro rozpočet a správu ESVČ. V případě záporné odpovědi na potvrzující žádost informuje ESVČ občana o jeho právu zahájit soudní řízení proti ESVČ nebo podat stížnost evropskému veřejnému ochránci práv.)

6. Všechny odchozí odpovědi jsou registrovány jak v databázi ATD, tak v systému ARES.

6) Obdržela ESVČ žádosti o přístup k dokumentům, které jsou v držení jiných operací SBOP nebo které se jich týkají? Pokud ano, jak se s nimi vypořádala?

ESVČ každoročně obdrží přibližně 160–180 původních žádostí o přístup k dokumentům, z nichž některé se týkají operací SBOP.

Například 10 ze 168 původních žádostí se v roce 2017 týkalo vojenských operací. Informace o poskytnutých odpovědích jsou shrnuty v tabulce 1 v příloze. Pokud jde o operační řešení, standardní vnitřní postupy, jak je uvedeno výše, se vztahují na vojenské operace.

Přesný počet obdržených původních žádostí týkajících se civilních misí SBOP a poskytnutá odpověď jsou shrnuty v tabulce 2 v příloze. V případě civilních misí usnadňuje interní postupy přiřazování a identifikace skutečnost, že ve většině případů je třeba zapojit pouze jedno ředitelství ESVČ. V některých případech však bude kontaktována i geografická sekce, pokud se požadovaný dokument týká konkrétní země.

Během zasedání zástupce ESVČ dodal, že je poměrně vzácné, že ESVČ v takových případech požadované dokumenty nemá.

3. Závěr schůze

Vyšetřovací tým veřejné ochránkyně práv a zástupci ESVČ se shodli na tom, že vzhledem k tomu, že otázky č. 1 a 2 se týkají složitých právních otázek, ESVČ se jimi bude zabývat ve formě písemné odpovědi.

Vyšetřovací tým veřejné ochránkyně práv vyjádřil vděčnost za dobrou spolupráci zúčastněných a přítomných zástupců ESVČ. Schůzka pak skončila.

ESVČ následně poskytla veřejné ochránkyni práv podrobnou písemnou odpověď na otázky č. 1 a 2, jak bylo dohodnuto na zasedání. ESVČ rovněž poskytla písemnou odpověď na věcné otázky (5) a (6). Při přípravě této zprávy byly použity písemné podklady poskytnuté ESVČ.

V Bruselu dne 28. listopadu 2018

 

Fergal O’Regan Anthony Elpida Apostolidou (hudebník)

vedoucí oddělení pro strategická šetření 2

 

Přílohy:

Tabulka 1: Počet žádostí o přístup k dokumentům, které ESVČ obdržela v souvislosti s vojenskými operacemi SBOP

 

 

Tabulka 2: Počet žádostí o přístup k dokumentům, které ESVČ obdržela v souvislosti s civilními misemi SBOP

 

 

[1] Hlavním mandátem operace Sophia je vyvíjet systematické úsilí s cílem identifikovat, zachytit a zlikvidovat plavidla a umožnit majetek, který převaděči migrantů nebo obchodníci s lidmi používají nebo u něhož existuje podezření, že je používá, s cílem přispět k širšímu úsilí EU o narušení obchodního modelu sítí převaděčů a obchodníků s lidmi v jižní části středního Středomoří a zabránit dalším ztrátám na životech na moři. https://www.operationsophia.eu/

[2] Dopis veřejného ochránce práv o zahájení šetření je k dispozici na adrese: https://www.ombudsman.europa.eu/en/correspondence/en/100081

[3] V návaznosti na zasedání poskytla ESVČ písemné odpovědi na otázky č. 1, 2, 5 a 6. Písemná odpověď byla proto použita při přípravě zprávy ze schůze.

[4] Viz například článek 13 rozhodnutí Rady (SZBP) 2017/1869 ze dne 16. října 2017 o poradní misi Evropské unie na podporu reformy bezpečnostního sektoru v Iráku (EUAM Iraq), Úř. věst. L 266, 17.10.2017, s. 12.

[5] Rozhodnutí Rady (SZBP) 2015/778 ze dne 18. května 2015 o vojenské operaci Evropské unie v jižní části středního Středomoří (operace EUNAVFOR MED SOPHIA), Úř. věst. L 122, 19. 5. 2015, s. 31.

[6] Článek 8 rozhodnutí Rady (SZBP) 2015/528 ze dne 27. března 2015 o vytvoření mechanismu pro správu financování společných nákladů operací EU v souvislosti s vojenstvím nebo obranou (Athena) a o zrušení rozhodnutí 2011/871/SZBP (Úř. věst. L 84, 28.3.2015, s. 39).

[7] OPLAN pro operaci SOPHIA, s. 39.

[8] Usnesení předsedy Tribunálu ze dne 22. července 2010 ve věci T-271/10 R, H v. Rada a Komise, body 19–20.

[9] Rozsudek Soudního dvora ze dne 12. listopadu 2015 ve věci C-493/13 P, Elitaliana SpA v. Eulex Kosovo.

[10] Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/794 ze dne 11. května 2016 o Agentuře Evropské unie pro spolupráci v oblasti prosazování práva (Europol) a o zrušení a nahrazení rozhodnutí 2009/371/SVV, 2009/934/SVV, 2009/935/SVV, 2009/936/SVV a 2009/968/SVV (Úř. věst. L 135, 24.5.2016, s. 53).