Souvislosti stížnosti

1. Dne 3. října 2024 Evropská komise oznámila, že zahájila řízení o nesplnění povinnosti zasláním výzvy [1] Finsku z důvodu údajného nedodržení směrnice 2000/60/ES (rámcová směrnice o vodě)[2].

2. Dne 1. listopadu 2024 podal stěžovatel Komisi v téže věci stížnost na Finsko.

3. Dne 6. prosince 2024 požádal stěžovatel o přístup veřejnosti [3] k výzvě Komise ze dne 3. října 2024.

4. Dne 21. ledna 2025 zaslala Komise svou původní odpověď. Odmítla přístup k celé výzvě s odůvodněním, že její zpřístupnění by ohrozilo ochranu vyšetřování [4].

5. Následující den stěžovatel požádal Komisi, aby přezkoumala své rozhodnutí o odepření přístupu k požadovanému dokumentu (podáním „potvrzující žádosti“).

6. Dne 25. dubna 2025 odpověděla Komise na potvrzující žádost žadatele. Uvedla, že musí trvat na svém odmítnutí poskytnout přístup veřejnosti na základě potřeby chránit cíle vyšetřování a související obecné domněnky důvěrnosti.

7. Stěžovatel nebyl s touto odpovědí spokojen a dne 19. června 2025 se obrátil na veřejnou ochránkyni práv.

Šetření

8. Veřejná ochránkyně práv zahájila šetření týkající se odmítnutí Komise poskytnout veřejnosti přístup k této výzvě.

9. V průběhu šetření obdržel veřejný ochránce práv dodatečná stanoviska Komise ke stížnosti a vyšetřovací tým provedl kontrolu sporného dokumentu.  

Předložené argumenty

Stěžovatel

10. Stěžovatel ve své potvrzující žádosti uvedl zásadu, že dokumenty Komise jsou veřejné a že výjimky z této zásady musí být vykládány restriktivně [5].

11. Stěžovatel tvrdil, že článek 6 nařízení 1367/2006 (dále jen „Aarhuské nařízení“)[6] a judikatura EU [7] vyžadují zpřístupnění požadovaného dokumentu. Měl za to, že přístup nemůže být odepřen, pokud se dotčené informace týkají emisí do životního prostředí, neboť podle článku 6 Aarhuského nařízení se má za to, že existuje převažující veřejný zájem na zpřístupnění takových informací. Vzhledem k tomu, že se jeho žádost o přístup veřejnosti a jeho stížnost na porušení právních předpisů týkají emisí do podzemních a povrchových vod, vztahuje se na jeho žádost o přístup veřejnosti převažující veřejný zájem stanovený v článku 6 Aarhuského nařízení.

12. Stěžovatel se dále domníval, že zajištění prosazování rámcové směrnice o vodě, jejímž cílem je předcházet emisím, představuje převažující veřejný zájem na zveřejnění jako takovém.

13. Stěžovatel tvrdil, že slepě následovat judikaturu, na kterou Komise odkázala ve své původní odpovědi [8], by bránilo účinnému prosazování rámcové směrnice o vodě. Stěžovatel měl rovněž za to, že tato judikatura není pro jeho žádost relevantní: zaprvé se nezabývá emisemi do životního prostředí, zadruhé se nezabývá existujícím právním řízením ve stejné věci a konečně by zpřístupnění v jeho případě nebránilo soudnímu řízení, ale napomáhalo mu.

14. V této souvislosti stěžovatel uvedl, že stejně jako Komise vede proti Finsku probíhající právní řízení [9]. Tvrdil, že jeho stížnost a řízení o nesplnění povinnosti se zabývají stejnou otázkou, a sice odmítnutím Finska prosazovat rámcovou směrnici o vodě. Stěžovatel tvrdil, že „základní právo na rovnost zbraní“ vyžaduje zpřístupnění všech dokumentů souvisejících s řízením Komise o nesplnění povinnosti. Konstatoval, že Finsko má k tomuto dokumentu Komise přístup, zatímco nemá. Nezveřejnění by tak bránilo spravedlnosti a zbytečně by bránilo prosazování rámcové směrnice o vodě. Stěžovatel rovněž tvrdil, že zveřejnění je vyžadováno podle Listiny základních práv EU [10] a Evropské úmluvy o lidských právech [11], neboť omezený přístup k důvěrným dokumentům není v právním řízení přijatelný [12].

15. Stěžovatel požádal Komisi, aby rovněž zveřejnila materiály, které vypracovala v souvislosti s výzvou.

16. Stěžovatel ve své stížnosti veřejnému ochránci práv tvrdil, že Komise neidentifikovala všechny relevantní dokumenty a nevysvětlila, jak by přístup k identifikovanému dokumentu mohl konkrétně a skutečně ohrozit zájem chráněný výjimkou [13].

17. Dále tvrdil, že výzva není vyšetřovacím dokumentem. Podle názoru stěžovatele Komise poté, co vydala výzvu, uzavřela a dokončila své věcné šetření. Stěžovatel dále tvrdil, že v souladu s judikaturou EU [14] musí být pojem vyšetřování vykládán restriktivně, neboť domněnka důvěrnosti je výjimkou z pravidla, že orgán musí provést individuální přezkum každého dokumentu.

Komise

18. Ve svém potvrzujícím rozhodnutí Komise uvedla, že výzva dopisem dotčená v žádosti stěžovatele o přístup veřejnosti se týká šetření Komise ohledně možného porušení unijního práva členským státem, a sice možného nesprávného provedení rámcové směrnice o vodě Finskem. Komise dodala, že šetření je formálním řízením o nesplnění povinnosti, které probíhá, a že dokument je součástí správního spisu souvisejícího s tímto řízením.

19. Komise uvedla, že musí odepřít přístup na základě potřeby chránit účel vyšetřování a související obecné domněnky důvěrnosti, která chrání vyšetřování týkající se řízení o nesplnění povinnosti [15]. Tato domněnka vyplývá z čl. 4 odst. 2 třetí odrážky nařízení č. 1049/2001 a může být použita na dokumenty související s vyšetřováním možného porušení práva EU členským státem ze strany Komise. Použije se bez ohledu na počet dokumentů požadovaných v dané žádosti o přístup, pokud jsou tyto dokumenty uloženy do správního spisu příslušného řízení, které stále probíhá. Komise uvedla, že požadovaný dokument tyto požadavky jednoznačně splňuje.

20. Komise tvrdila, že v souladu s judikaturou EU lze předpokládat, že poskytnutí přístupu veřejnosti k požadovanému dokumentu by mohlo změnit povahu příslušného řízení o nesplnění povinnosti a jeho průběh, což by ohrozilo ochranu cílů vyšetřování. Účinnost šetření Komise týkajících se možných porušení práva EU ze strany členských států závisí na atmosféře vzájemné důvěry mezi Komisí a dotčeným členským státem, jakož i na schopnosti Komise svobodně vymezit postoj v kterékoli fázi procesu. Pokud by Komise zveřejnila dokument týkající se takového šetření, jistě by to narušilo tuto atmosféru vzájemné důvěry a vystavilo Komisi vnějšímu tlaku, což by rovněž poškodilo její schopnost svobodně definovat postoj v této věci.

21. Komise uznala, že tuto domněnku lze vyvrátit prokázáním toho, že se na dokument domněnka nevztahuje nebo že existuje převažující veřejný zájem na zpřístupnění. Komise však uvedla, že článek 6 Aarhuského nařízení výslovně osvobozuje informace týkající se šetření možných porušení unijního práva od domněnky, že existuje převažující veřejný zájem na zpřístupnění. V souladu s judikaturou EU může být přístup k dokumentu obsahujícímu takové informace odepřen na základě související domněnky důvěrnosti ^[16].

22. Pokud jde o další argumenty stěžovatele, Komise uvedla, že Tribunál rozhodl, že převažující veřejný zájem nelze vyvodit z ochoty žadatele ověřit soulad členského státu s unijním právem, neboť nejúčinnějším způsobem ochrany dotčeného veřejného zájmu je umožnit Komisi takové ověření provést.[17] Pokud jde dále o odkaz stěžovatele na jeho probíhající soudní řízení, který by podle stěžovatele odůvodňoval zpřístupnění dokumentu na základě zásady „rovnosti zbraní“, Komise poznamenala, že Tribunál rozhodl, že přání žadatele získat přístup pro účely soudního řízení představuje soukromý, a nikoli veřejný zájem.[18] Komise dodala, že v souvislosti se stížností stěžovatele na porušení právních předpisů se stěžovatel týká pouze správního řízení o zpracování jeho stížnosti Komisí. Následné šetření Komise nevede k žádnému soudnímu řízení mezi stěžovatelem a Finskem.

23. Komise dospěla k závěru, že není povinna posuzovat možnost částečného přístupu k dokumentu vzhledem k tomu, že se na něj vztahuje domněnka důvěrnosti v plném rozsahu.

24. Ve svých dodatečných stanoviscích veřejné ochránkyni práv Komise uvedla, že příslušné řízení o nesplnění povinnosti v současné době probíhá a že útvary Komise posuzují odpověď obdrženou od finských orgánů.

Posouzení veřejného ochránce práv

25. Stěžovatel ve své stížnosti veřejnému ochránci práv tvrdil, že Komise neidentifikovala všechny dokumenty, které spadají do působnosti jeho žádosti, a že nevysvětlila, jak by přístup k dokumentu, který identifikovala, mohl konkrétně a skutečně ohrozit zájem chráněný uplatněnou výjimkou, tj. účel šetření.

26. Veřejný ochránce práv konstatuje, že stěžovatel ve své původní žádosti o přístup veřejnosti požádal Komisi, aby mu zaslala výzvu. Komise proto určila, že výzva spadá do působnosti žádosti stěžovatele. Stěžovatel ve své potvrzující žádosti dodatečně požádal o přístup ke všem dokumentům souvisejícím s výzvou dopisem. Vzhledem k tomu, že rozsah žádosti o přístup nelze v potvrzující fázi rozšířit, měla Komise správně za to, že dodatečné dokumenty nespadají do oblasti působnosti žádosti o přístup.[19] Veřejná ochránkyně práv však vyjadřuje politování nad tím, že Komise stěžovatele o této skutečnosti neinformovala, když obdržela potvrzující žádost, ani ve svém potvrzujícím rozhodnutí.

27. Pokud jde o argument stěžovatele, že Komise neprokázala, jak by zpřístupnění výzvy dopisem mohlo konkrétně a skutečně ohrozit účel vyšetřování, veřejný ochránce práv konstatuje, že soudy EU uznaly, že orgány EU mohou odepřít přístup veřejnosti k dokumentům na základě „obecné domněnky“ důvěrnosti pro určité kategorie dokumentů [20]. To znamená, že dotčený orgán nemusí přezkoumávat dotčené dokumenty jednotlivě, tj. nemusí posuzovat, jak by jejich zpřístupnění konkrétně a skutečně poškodilo chráněné zájmy. Dotyčný orgán může naopak vycházet z toho, že vzhledem k tomu, že dotčené dokumenty spadají do určité kategorie, by zpřístupnění kteréhokoli z nich vedlo k porušení chráněných zájmů.

28. Judikatura objasnila, že jedna z těchto kategorií se týká dokumentů souvisejících s probíhajícími řízeními o nesplnění povinnosti [21].

29. Na rozdíl od toho, co tvrdil stěžovatel, není šetření Komise týkající se porušení práva EU dokončeno, jakmile je dotčenému členskému státu zaslána výzva. Řízení o nesplnění povinnosti formálně začíná výzvou adresovanou dotčenému členskému státu a je součástí fáze „před zahájením soudního řízení“.

30. Kontrola výzvy vyšetřovacím týmem veřejného ochránce práv potvrdila, že dotčený dokument je součástí správního spisu řízení Komise o nesplnění povinnosti. Ve svých dodatečných stanoviscích veřejné ochránkyni práv Komise dále potvrdila, že její útvary v současné době posuzují odpověď na výzvu obdrženou od finských orgánů, a že řízení o nesplnění povinnosti tedy stále probíhá.

31. Vzhledem k tomu se veřejná ochránkyně práv domnívá, že bylo rozumné, aby se Komise v tomto případě opírala o obecnou domněnku důvěrnosti u dokumentů, které jsou součástí správního spisu probíhajícího vyšetřování údajného nesplnění povinností členského státu podle práva EU [22].

32. Veřejný ochránce práv však připomíná, že spoléhání se na obecnou domněnku je možností, nikoli povinností.^[23] Obecné domněnky jako výjimka ze základní zásady poskytování přístupu veřejnosti musí být uplatňovány striktně.^[24] Komise by proto neměla obecnou domněnku uplatňovat mechanicky bez výkonu úsudku a bez zohlednění okolností případu.

33. Obecnou domněnku důvěrnosti lze vyvrátit prokázáním existence převažujícího veřejného zájmu na zpřístupnění [25].

34. Stěžovatel tvrdil, že podle čl. 6 odst. 1 Aarhuského nařízení a judikatury EU se má za to, že převažující veřejný zájem na zpřístupnění požadovaného dokumentu existuje. Je tomu tak proto, že dokument obsahuje „informace týkající se emisí do životního prostředí“.

35. Veřejný ochránce práv konstatuje, že stěžovatel správně uvádí, že čl. 6 odst. 1 Aarhuského nařízení stanoví automatický převažující veřejný zájem na zveřejňování informací týkajících se emisí do životního prostředí.

36. Ustanovení čl. 6 odst. 1 Aarhuského nařízení však ze své oblasti působnosti výslovně vylučuje „šetření, zejména ta, která se týkají možných porušení práva Společenství“. To potvrdil Soudní dvůr v rozsudku LPN a Finsko v. Komise, v němž konstatoval, že způsob, jakým jsou formulovány obě věty čl. 6 odst. 1 Aarhuského nařízení, naznačuje „výslovnou vůli zákonodárce vyjmout řízení o nesplnění povinnosti z oblasti působnosti čl. 6 odst. 1 nařízení č. 1367/2006 jako celku“.[26] Vzhledem k tomu nelze mít za to, že existuje převažující veřejný zájem na zpřístupnění výzvy dopisem.

37. Stěžovatel dále tvrdil, že uplatňování výjimky je převáženo veřejným zájmem na účinném prosazování rámcové směrnice o vodě a skutečností, že má „probíhající právní proces ve stejné věci v Evropské komisi“. V této souvislosti stěžovatel uvedl, že Listina základních práv EU a Evropská úmluva o lidských právech stanoví základní zásadu „rovnosti zbraní“.

38. V souladu s judikaturou EU nelze převažující veřejný zájem na zpřístupnění vyvodit ze zájmu stěžovatele na posouzení, zda členský stát dodržuje právo EU [27], neboť Komise má nejlepší předpoklady k provedení takového posouzení [28] Veřejný ochránce práv dále poznamenává, že jak Komise zdůraznila, zájem stěžovatele na použití dotčeného dokumentu ve vnitrostátních soudních řízeních není veřejným zájmem, ale soukromým zájmem [29].

39. Z výše uvedených důvodů se veřejná ochránkyně práv domnívá, že Komise oprávněně odepřela veřejnosti přístup k dotčené výzvě.

Závěr

Na základě šetření veřejný ochránce práv uzavírá tento případ následujícím zjištěním:

Nedošlo k nesprávnému úřednímu postupu ze strany Evropské komise.

Stěžovatel a Komise budou o tomto rozhodnutí informováni.

Teresa Anjinho
evropská veřejná ochránkyně práv

Štrasburk, 5. srpna 2025

 

[1] Viz věc INFR(2024)2196; https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/inf_24_4561.

[2] Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2000/60/ES, kterou se stanoví rámec pro činnost Společenství v oblasti vodní politiky: https://eur-lex.europa.eu/eli/dir/2000/60/oj/eng.

[3] podle nařízení č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise (nařízení č. 1049/2001); https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049.

[4] Čl. 4 odst. 2 třetí odrážka nařízení č. 1049/2001.

[5] Stěžovatel odkázal na rozsudek Soudního dvora ze dne 14. listopadu 2013 ve spojených věcech C-514/11 P a C-605/11 P, LPN a Finsko v. Komise; bod 6: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-514/11&language=en.

[6] nařízení č. 1367/2006 o použití ustanovení Aarhuské úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí na orgány a subjekty Společenství (Aarhuské nařízení); https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2006/1367/oj/eng

[7] Rozsudek Soudního dvora ze dne 14. listopadu 2013 ve spojených věcech C-514/11 P a C-605/11 P, LPN a Finsko v. Komise; bod 6: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-514/11&language=en.

[8] Rozsudek Soudního dvora ze dne 14. listopadu 2013 ve spojených věcech C-514/11 P a C-605/11 P, LPN a Finsko v. Komise: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-514/11&language=en a rozsudek Soudního dvora ze dne 5. září 2024 ve věci C-249/23 P, ClientEarth v. Komise: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=289814&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=7183520.

[9] Stěžovatel odkázal na svou stížnost na porušení právních předpisů, kterou v téže věci předložil Komisi.

[10] Listina základních práv Evropské unie: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:12012P/TXT.

[11] Evropská úmluva o lidských právech: https://www.echr.coe.int/documents/d/echr/convention_ENG.

[12] Rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 24. dubna 2007, 38184/03, Matyjek v. Polsko; https://hudoc.echr.coe.int/eng#{%22itemid%22:[%22002-2759%22]}; a rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 17. července 2007, 68761/01, Bobek v. Polsko; https://hudoc.echr.coe.int/eng#{%22itemid%22:[%22001-81677%22]}.

[13] Rozsudek Soudního dvora ze dne 16. července 205 ve věci C-612/13 P, ClientEarth v. Komise, bod 68; https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=C-612/13%20P; a rozsudek Soudního dvora ze dne 27. února 2014 ve věci C-365/12 P, Komise v. EnBW, bod 64; https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=148392&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=2985761.

[14] Stěžovatel odkázal na rozsudek Soudního dvora ze dne 14. listopadu 2013 ve spojených věcech C-514/11 P a C-605/11 P, LPN a Finsko v. Komise; bod 44: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-514/11&language=en, ale také rozsudku Soudního dvora ze dne 21. července 2011 ve věci C-506/08 P, Švédsko v. MyTravel a Komise: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=107935&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3009716; a rozsudek Soudního dvora ze dne 3. července 2014 ve věci C-350/12 P, Rada v. in „t Veld: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=154535&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=8136544.

[15] Rozsudek Tribunálu ze dne 1. února 2023 ve věci T-354/21, ClientEarth v. Komise, bod 43; https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=270046&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3164223

[16] Rozsudek Soudního dvora ze dne 14. listopadu 2013 ve spojených věcech C-514/11 P a C-605/11 P, LPN a Finsko v. Komise; bod 85: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-514/11&language=en.

[17] Rozsudek Tribunálu ze dne 9. října 2018 ve věci T-634/17, Pint v. Komise, bod 53; https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=270046&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3164223.

[18] Rozsudek Tribunálu ze dne 13. září 2013 ve věci T-380/08, Nizozemsko v. Komise, body 80–83; https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=141081&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3186131.

[19] Viz rozsudek Tribunálu ze dne 10. února 2021, XC v. Evropská komise, T-488/18, body 167–169: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=237620&pageIndex=0&doclang=FR&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=4120599.

[20] Rozsudek Tribunálu ze dne 13. září 2013 ve věci T-380/08, Nizozemsko v. Komise, bod 35: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-380/08&language=EN

[21] Rozsudek Soudního dvora ze dne 14. listopadu 2013 ve spojených věcech C-514/11 P a C-605/11 P, LPN a Finsko v. Komise: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-514/11&language=en

[22] Rozsudek Tribunálu ze dne 13. září 2013 ve věci T-111/11, ClientEarth v. Komise, bod 75; https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=141083&pageIndex=0&doclang=EN&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=7290797

[23] Rozsudek Soudního dvora ze dne 22. ledna 2020, Therapeutics International v. EMA, C-175/18 P, bod 61,

k dispozici na adrese: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX:62018CJ0175.

[24] Rozsudek Tribunálu ze dne 29. září 2021 ve věci T-569/19, AlzChem v. Komise; bod 42: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&td=ALL&num=T-569/19.

[25] Tamtéž, bod 66.

[26] Tamtéž, bod 84.

[27] Rozsudek Tribunálu ze dne 11. července 2018 ve věci T-643/13, Rogesa v. Komise, bod 107; https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-643/13.

[28] Rozsudek Tribunálu ze dne 9. října 2018 ve věci T-634/17, Pint v. Komise, bod 53: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=270046&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3164223.

[29] Tamtéž, bod 59.