Souvislosti stížnosti

1. V prosinci 2020 zahájila Komise řízení o nesplnění povinnosti proti Itálii ohledně jejích pravidel týkajících se udělování povolení k využívání veřejných námořních oblastí pro přímořský cestovní ruch a volnočasové služby („koncese na pláže“).[1] Komise se domnívala, že Itálie nevyhověla rozsudku Soudního dvora Evropské unie, který shledal, že příslušné právní předpisy a praxe v Itálii, které v té době automaticky prodlužovaly stávající povolení koncesí na pláže, byly neslučitelné s právem EU.

2. V září 2024 podal stěžovatel Komisi žádost o přístup veřejnosti k dokumentům týkajícím se výměn informací Komise s Itálií o prodloužení koncesí na pláže.

3. V říjnu 2024 Komise stěžovateli odpověděla. Odmítla přístup k dokumentům na základě potřeby chránit účel probíhajícího vyšetřování [2] možného porušení práva EU Itálií. Komise vysvětlila, že řízení o nesplnění povinnosti proti Itálii ve věci koncesí na pláže stále probíhá.  

4. Stěžovatel požádal Komisi, aby přezkoumala své stanovisko (podáním „potvrzující žádosti“).

5. Dne 17. března 2025 Komise stěžovateli odpověděla. Komise identifikovala dva dokumenty, které spadají do oblasti působnosti žádosti. Trvala na svém postoji odepřít přístup na základě potřeby chránit probíhající vyšetřování.  

6. Stěžovatel byl s tímto výsledkem nespokojen a obrátil se na evropského veřejného ochránce práv.

Šetření

7. Veřejný ochránce práv zahájil šetření týkající se rozhodnutí Komise odepřít přístup ke sporným dokumentům.

8. Vyšetřovací tým veřejného ochránce práv zkontroloval sporné dokumenty v potvrzující žádosti stěžovatele. Veřejný ochránce práv rovněž vyzval Komisi, aby ke stížnosti poskytla další stanoviska, a v souvislosti se souběžným šetřením veřejného ochránce práv [3] požádal o informace o aktuálním stavu řízení o nesplnění povinnosti proti Itálii.

9. Komise nepředložila další stanoviska ke stížnosti, ale odkázala na své stanovisko v potvrzujícím rozhodnutí. Komise v souvislosti s šetřením veřejné ochránkyně práv ve věci 472/2025/FA objasnila aktuální stav řízení o nesplnění povinnosti, které stále probíhá.

Předložené argumenty

Komise

10. Ve svém potvrzujícím rozhodnutí Komise poukázala na to, že požadované dokumenty byly vypracovány v rámci řízení o nesplnění povinnosti proti Itálii v otázce koncesí na pláže, které stále probíhá. Tyto dokumenty jsou součástí formálního dialogu mezi Komisí a italskou vládou, jehož cílem je řešit možné porušení práva EU. Komise uvedla, že přijetí nových právních předpisů ze strany Itálie [4] nevedlo k přijetí žádného formálního rozhodnutí ze strany Komise a že posouzení italských právních předpisů spadá do oblasti působnosti probíhajícího řízení o nesplnění povinnosti.

11. Komise objasnila, že její činnosti v rámci řízení o nesplnění povinnosti představují vyšetřování ve smyslu nařízení č. 1049/2001 [5]. Komise dále uvedla, že Soudní dvůr Evropské unie uznal existenci obecné domněnky o nezpřístupnění všech dokumentů týkajících se řízení o nesplnění povinnosti [6], která zahrnuje všechny dokumenty vypracované během neformálních a formálních fází tohoto řízení [7] až do rozsudku Soudního dvora Evropské unie.

12. Podle Komise by zpřístupnění sporných dokumentů změnilo povahu dotčeného řízení o nesplnění povinnosti. Konkrétně by řízení o nesplnění povinnosti měla probíhat v atmosféře vzájemné důvěry za účelem smírného urovnání sporu ^[8].

13. Kromě toho Komise uvedla, že zpřístupnění dokumentů by ji vystavilo vnějšímu tlaku, což by poškodilo řádný průběh šetření. Kromě toho Komise konstatovala, že zpřístupnění dokumentů by negativně ovlivnilo výměnu informací s italskými orgány, změnilo dvoustrannou povahu dialogu a ohrozilo očekávání Itálie ohledně loajální spolupráce ze strany Komise.

14. Komise měla za to, že stěžovatel neprokázal existenci převažujícího veřejného zájmu na zpřístupnění dokumentů a že částečný přístup nelze poskytnout, pokud se na požadované dokumenty vztahuje obecná domněnka.^[9] Komise rovněž poznamenala, že v případech, na které se vztahuje obecná domněnka o nezpřístupnění, může zásada transparentnosti převážit nad důvody odůvodňujícími odmítnutí zpřístupnění pouze tehdy, je-li tato zásada obzvláště naléhavá.^[10] Obecné úvahy o transparentnosti a právu veřejnosti být informována o práci Komise v souvislosti s probíhajícím řízením o nesplnění povinnosti nepostačují k prokázání existence převažujícího veřejného zájmu na zpřístupnění.^[11] To platí i pro přání žadatele posoudit soulad členského státu s právem EU, neboť tento zájem je nejlépe chráněn, pokud jej posuzuje sama Komise. ^[12]

Stěžovatel

15. Stěžovatel ve své stížnosti veřejnému ochránci práv tvrdil, že přijetí nových právních předpisů ze strany Itálie, které dále prodloužily koncese na pláže, je v rozporu s právem EU a je založeno na politických jednáních mezi italskou vládou a Komisí. Tvrdil, že tento dialog nelze považovat za činnosti prováděné za účelem vedení vyšetřování, neboť se jedná o politickou diskusi, jejímž cílem není ověřit soulad Itálie s právem EU. Žadatel proto tvrdil, že se Komise nemůže u těchto dokumentů opírat o obecnou domněnku nezpřístupnění.

16. Stěžovatel uvedl, že chce ověřit postoj Komise ve vztahu k nově přijatému italskému zákonu a pochopit, jak Itálie hodlá postupovat v otázce koncesí na pláže. Tvrdil, že odmítnutí Komise poskytnout přístup k dokumentům je v rozporu se zásadou transparentnosti. Stěžovatel navíc tvrdil, že existuje převažující veřejný zájem na zpřístupnění dokumentů vzhledem k významnému dopadu prodloužení koncesí na pláže na italské hospodářství a na jeho občany, což bylo do značné míry pokryto italskými sdělovacími prostředky.   

Posouzení veřejného ochránce práv

17. Podle judikatury EU je Komise oprávněna se ve fázi před zahájením soudního řízení opřít o obecnou domněnku nezpřístupnění, aby odepřela veřejnosti přístup k dokumentům týkajícím se řízení o nesplnění povinnosti.^[13] Pokud existuje riziko ovlivnění povahy řízení o nesplnění povinnosti, změny jeho pokroku nebo narušení jeho cílů, je použití domněnky odůvodněné ^[14].

18. Uplatnění obecné domněnky znamená, že Komise nemusí provádět individuální přezkum požadovaných dokumentů. Spíše může předpokládat, že zpřístupnění dokumentů by ohrozilo ochranu účelu jejího vyšetřování.^[15] Použití obecné domněnky však nevylučuje možnost prokázat, že se na daný dokument nevztahuje.^[16]

19. Zatímco uplatnění obecné domněnky je spíše možností než povinností ^[17], kontrola sporných dokumentů potvrdila, že oba dokumenty dotčené v potvrzující žádosti stěžovatele jsou součástí správního spisu řízení o nesplnění povinnosti proti Itálii týkajícího se otázky koncesí na pláže, které, jak vysvětlila Komise, stále probíhá. Veřejný ochránce práv zejména konstatoval, že na rozdíl od tvrzení stěžovatele tvoří kontrolované dokumenty nedílnou součást dialogu mezi Komisí a Itálií, jehož cílem je napravit možné porušení práva EU. V této souvislosti se veřejná ochránkyně práv domnívá, že bylo rozumné, aby se Komise domnívala, že zpřístupnění dokumentů by změnilo povahu těchto řízení, a aby se opírala o obecnou domněnku nezpřístupnění.

20. Veřejný ochránce práv rovněž poznamenává, že i když se použije obecná domněnka, zpřístupnění může být přesto odůvodněné, pokud existuje převažující veřejný zájem na zpřístupnění.[18] K prokázání existence převažujícího veřejného zájmu na zpřístupnění však judikatura EU vyžaduje, aby žadatel o přístup veřejnosti uvedl konkrétní okolnosti odůvodňující zpřístupnění a aby nepostačovaly čistě obecné úvahy o transparentnosti.[19] V případech, na které se vztahuje obecná domněnka, může transparentnost představovat převažující veřejný zájem pouze tehdy, je-li obzvláště naléhavá a založená na konkrétních prvcích.[20]

21. Kromě toho v souladu s judikaturou EU zájem žadatele na ověření dodržování unijního práva členským státem ^[21] a na znalosti toho, jak Komise vede řízení o nesplnění povinnosti, nepostačuje k prokázání převažujícího veřejného zájmu na zpřístupnění dokumentů. ^[22] Dotčený veřejný zájem, totiž správné uplatňování práva EU tímto členským státem, je nejúčinněji chráněn, pokud je posuzován a ověřován Komisí [23].  

22. V tomto případě veřejná ochránkyně práv konstatuje, že, jak uvedl stěžovatel, otázka plážových koncesí v Itálii je ve velkém veřejném zájmu a byla do značné míry pokryta italskými sdělovacími prostředky. To však samo o sobě nestačí k prokázání existence převažujícího veřejného zájmu, pokud není doplněno podrobným odůvodněním prokazujícím, jak by transparentnost konkrétních požadovaných dokumentů sloužila vyššímu veřejnému zájmu.

23. Veřejná ochránkyně práv se domnívá, že v souladu s judikaturou EU Komise správně uvedla, že obecný odkaz stěžovatele na transparentnost a jeho zájem na ověření toho, jak Komise vede řízení, nepřevažuje nad veřejným zájmem umožnit Komisi chránit účel probíhajícího řízení o nesplnění povinnosti, kterým je řešit možné porušení práva EU členským státem.

24. Na základě výše uvedených skutečností se veřejná ochránkyně práv domnívá, že Komise v tomto případě nejednala nesprávným úředním postupem, když se opírala o obecnou domněnku nezveřejnění, která se vztahuje na řízení o nesplnění povinnosti, ani když se domnívala, že stěžovatel neprokázal existenci převažujícího veřejného zájmu na zpřístupnění dokumentů.

Závěr

Na základě šetření veřejná ochránkyně práv uzavírá tento případ následujícím závěrem:

Komise se v tomto případě nedopustila nesprávného úředního postupu, když vycházela z obecné domněnky nezpřístupnění dokumentů, která platí pro probíhající řízení o nesplnění povinnosti, ani když měla za to, že stěžovatel neprokázal existenci převažujícího veřejného zájmu na zpřístupnění dokumentů.

Stěžovatel a Evropská komise budou o tomto rozhodnutí informováni.

Teresa Anjinho
evropská veřejná ochránkyně práv

Štrasburk, 25. června 2025

[1] https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/cs/inf_20_2142

[2] Ustanovení čl. 4 odst. 2 třetí odrážky nařízení č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX%3A32001R1049.

[3] Věc 472/2025/FA týkající se odmítnutí Evropské komise poskytnout veřejnosti přístup k dokumentům souvisejícím s řízením o nesplnění povinnosti týkajícím se koncesí na pláže v Itálii: https://www.ombudsman.europa.eu/en/opening-summary/en/200804.

[4] Italské legislativní nařízení č. 131 ze dne 16. září 2024, přeměněné na zákon č. 166 ze dne 14. listopadu 2024 (zveřejněné v Gazzetta Ufficiale).

[5] Rozsudek Soudního dvora ze dne 7. září 2017, Francie v. Schlyter, C-331/15 P, bod 46: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=194104&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=871574.

[6] Rozsudek Soudního dvora ze dne 14. listopadu 2013, LPN a Finsko v. Komise, spojené věci C‑514/11 P a C‑605/11 P, body 55 a 65–68: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-514/11&language=en

[7] Rozsudek Soudního dvora ze dne 11. května 2017, Švédské království v. Evropská komise, C‑562/14 P, bod 41: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=C-562/14.

[8] Rozsudek Tribunálu ze dne 25. září 2014, Spirlea v. Komise, T-306/12, bod 57: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-306/12&language=EN, jak bylo potvrzeno rozsudkem Soudního dvora ze dne 11. května 2017, Švédské království v. Evropská komise, C‑562/14 P: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=C-562/14.

[9] Rozsudek Soudního dvora ze dne 28. června 2012, Komise v. Éditions Odile Jacob, C-404/10 P, bod 133: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-404/10&language=EN.

[10] Rozsudek ze dne 21. září 2010, Švédsko a další v. API a Komise, C-514/07, body 93 a 158: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-514/07&language=en

[11] Rozsudek Tribunálu ze dne 5. prosince 2018, Liam Campbell v. Evropská komise, T-312/17, bod 64: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-312/17. 

[12] Rozsudek Tribunálu ze dne 9. října 2018, Anikó Pint v. Evropská komise, C-770/18 P, bod 53: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-634/17&language=en, jak bylo potvrzeno usnesením Soudního dvora ze dne 21. května 2019, Anikó Pint v. Komise, C-770/18 P, bod 22: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf;jsessionid=05BFA70C7A20E49A91872D011A6BF7B6?num=C-770/18&language=en.

[13] LPN a Finsko v. Komise, spojené věci C‑514/11 P a C‑605/11 P, body 61–68.

[14] Tamtéž, bod 65. 

[15] Tamtéž, bod 83.

[16] Tamtéž, bod 66.

[17] Rozsudek Soudního dvora ze dne 22. ledna 2020, Therapeutics International v. EMA, C-175/18 P, bod 61: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX:62018CJ0175.

[18] LPN a Finsko v. Komise, spojené věci C‑514/11 P a C‑605/11 P, bod 66; Švédsko a další v. API a Komise, C-514/07, bod 103.

[19] LPN a Finsko v. Komise, spojené věci C‑514/11 P a C‑605/11 P, body 93–94; Švédsko a Spirlea v. Komise, věc C-562/14 P, bod 56; rozsudek Soudního dvora ze dne 5. září 2024, ClientEarth v. Evropská komise, C-249/23 P, bod 55: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX:62023CJ0249.

[20] Rozsudky Švédsko a další v. API a Komise, C-514/07, bod 158; LPN a Finsko v. Komise, spojené věci C‑514/11 P a C‑605/11 P, bod 93.

[21] Rozsudek ve věci Anikó Pint v. Komise, T-634/17, bod 53.

[22] Rozsudek Tribunálu ze dne 20. března 2024 ve věci T-261/23, Roberto Acampora v. Evropská komise, body 60 až 63: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/GA/SUM/?uri=CELEX:62023TJ0261; rozsudek Tribunálu ze dne 5. prosince 2018, Liam Campbell v. Evropská komise, T-312/17, bod 64: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-312/17. 

[23] Rozsudek ve věci Anikó Pint v. Komise, T-634/17, bod 53.