Skutečnosti předcházející stížnosti

1. V prosinci 2020 zahájila Komise řízení o nesplnění povinnosti proti Itálii ohledně jejích pravidel týkajících se udělování povolení k využívání veřejných námořních oblastí pro přímořský cestovní ruch a rekreační služby (dále jen „koncese na pláže“).[1] Komise měla za to, že Itálie nedodržela rozsudek Soudního dvora Evropské unie (SDEU), který konstatoval, že příslušné právní předpisy a praxe v Itálii v té době automaticky prodlužovaly stávající povolení koncesí na pláže jsou neslučitelné s právem EU.

2. V září 2024 podal stěžovatel Komisi žádost o přístup veřejnosti k dokumentům týkajícím se výměn informací Komise s Itálií o prodloužení koncesí na pláže.

3. V říjnu 2024 Komise stěžovateli odpověděla. Odmítl přístup k dokumentům na základě potřeby chránit účel svého probíhajícího vyšetřování [2] možného porušení práva EU ze strany Itálie. Komise vysvětlila, že řízení o nesplnění povinnosti proti Itálii ve věci koncesí na pláže stále probíhá.  

4. Stěžovatel požádal Komisi, aby přezkoumala své stanovisko (podáním „potvrzující žádosti“).

5. Dne 17. března 2025 odpověděla Komise žadateli. Za dokumenty spadající do oblasti působnosti žádosti označila dva dokumenty. Ponechala si své stanovisko odepřít přístup na základě potřeby chránit probíhající vyšetřování.  

6. Stěžovatel byl s tímto výsledkem nespokojen a obrátil se na evropského veřejného ochránce práv.

Šetření

7. Veřejná ochránkyně práv zahájila šetření rozhodnutí Komise o odepření přístupu ke sporným dokumentům.

8. Vyšetřovací tým veřejné ochránkyně práv nahlédl do sporných dokumentů v potvrzující žádosti stěžovatele. Veřejná ochránkyně práv rovněž vyzvala Komisi, aby poskytla další stanoviska ke stížnosti, a v souvislosti se souběžným šetřením veřejné ochránkyně práv [3] požádala o informace o aktuálním stavu řízení o nesplnění povinnosti proti Itálii.

9. Komise ke stížnosti neposkytla další stanoviska, ale odkázala na své stanovisko v potvrzujícím rozhodnutí. Komise v souvislosti s šetřením veřejné ochránkyně práv ve věci 472/2025/FA objasnila aktuální stav řízení o nesplnění povinnosti, které stále probíhá.

Předložené argumenty

Komise

10. Ve svém potvrzujícím rozhodnutí Komise poukázala na to, že požadované dokumenty byly vypracovány v rámci řízení o nesplnění povinnosti proti Itálii v otázce koncesí na pláže, které stále probíhá. Tyto dokumenty jsou součástí formálního dialogu mezi Komisí a italskou vládou, jehož cílem je řešit možné porušení práva EU. Komise uvedla, že přijetí nových právních předpisů ze strany Itálie [4] nevedlo k přijetí žádného formálního rozhodnutí ze strany Komise a že posouzení italských právních předpisů spadá do oblasti působnosti probíhajícího řízení o nesplnění povinnosti.

11. Komise objasnila, že její činnosti v rámci řízení o nesplnění povinnosti představují vyšetřování ve smyslu nařízení 1049/2001.[5] Komise dále uvedla, že SDEU uznal existenci obecné domněnky nezpřístupnění všech dokumentů týkajících se řízení o nesplnění povinnosti [6], která zahrnuje všechny dokumenty vypracované během neformální a formální fáze tohoto řízení [7] až do rozsudku SDEU.

12. Podle Komise by zpřístupnění sporných dokumentů změnilo povahu dotčeného řízení o nesplnění povinnosti. Konkrétně by řízení o nesplnění povinnosti měla probíhat v atmosféře vzájemné důvěry s cílem dosáhnout smírného urovnání sporu ^[8].

13. Kromě toho Komise uvedla, že zpřístupnění dokumentů by vystavilo Komisi vnějšímu tlaku, který by poškodil řádný průběh šetření. Kromě toho Komise konstatovala, že zpřístupnění dokumentů by negativně ovlivnilo komunikaci s italskými orgány, změnilo dvoustrannou povahu dialogu a ohrozilo očekávání Itálie ohledně loajální spolupráce ze strany Komise.

14. Komise měla za to, že stěžovatel neprokázal existenci převažujícího veřejného zájmu na zpřístupnění dokumentů a že částečný přístup nelze poskytnout, pokud se na požadované dokumenty vztahuje obecná domněnka.^[9] Komise rovněž uvedla, že v případech, na které se vztahuje obecná domněnka nezpřístupnění, může zásada transparentnosti převážit nad důvody odůvodňujícími odepření zpřístupnění pouze tehdy, je-li tato zásada obzvláště naléhavá.^[10] Obecné úvahy o transparentnosti a právu veřejnosti být informována o práci Komise v souvislosti s probíhajícím řízením o nesplnění povinnosti nepostačují k prokázání existence převažujícího veřejného zájmu na zpřístupnění.^[11] To je také případ přání žadatele posoudit soulad členského státu s právem EU, neboť tento zájem je nejlépe chráněn, když jej posuzuje sama Komise. ^{[12] Úř. věst.}

Stěžovatelem

15. Ve své stížnosti veřejnému ochránci práv stěžovatel tvrdil, že přijetí nových právních předpisů Itálií, které dále prodlužují koncese na pláže, je v rozporu s právem EU a je založeno na politických jednáních mezi italskou vládou a Komisí. Tvrdil, že tento dialog nelze považovat za činnosti prováděné za účelem vedení vyšetřování, neboť se jedná o politickou diskusi, jejímž cílem není ověřit soulad Itálie s právem EU. Žadatel proto tvrdil, že se Komise nemůže v případě těchto dokumentů opírat o obecnou domněnku nezpřístupnění.

16. Stěžovatel uvedl, že chce ověřit postoj Komise k nově přijatým italským právním předpisům a pochopit, jak Itálie hodlá v otázce koncesí na pláže postupovat. Tvrdil, že odmítnutí Komise poskytnout přístup k dokumentům je v rozporu se zásadou transparentnosti. Stěžovatel dále tvrdil, že existuje převažující veřejný zájem na zpřístupnění dokumentů vzhledem k významnému dopadu prodloužení koncesí na pláže na italské hospodářství a jeho občany, který byl z velké části pokryt italskými sdělovacími prostředky.   

Posouzení veřejného ochránce práv

17. Podle judikatury EU je Komise oprávněna dovolávat se obecné domněnky nezpřístupnění za účelem odepření přístupu veřejnosti k dokumentům týkajícím se řízení o nesplnění povinnosti ve fázi před zahájením soudního řízení.^[13] Pokud existuje riziko ovlivnění povahy řízení o nesplnění povinnosti, změny jeho průběhu nebo narušení jeho cílů, je použití této domněnky odůvodněné ^[14].

18. Uplatnění obecné domněnky znamená, že Komise nemusí provádět individuální přezkum požadovaných dokumentů. Spíše může předpokládat, že zpřístupnění dokumentů by narušilo ochranu účelu jeho šetření.^[15] Použití obecné domněnky však nevylučuje možnost prokázat, že se na daný dokument nevztahuje.^[16]

19. Ačkoli se opírala o obecnou domněnku, nikoli o povinnost,^[17] kontrola sporných dokumentů potvrdila, že oba dokumenty dotčené v potvrzující žádosti stěžovatele jsou součástí správního spisu řízení o nesplnění povinnosti proti Itálii týkajícího se udělování plážových koncesí, které, jak vysvětlila Komise, stále probíhá. Veřejná ochránkyně práv zejména konstatovala, že na rozdíl od tvrzení stěžovatele jsou kontrolované dokumenty nedílnou součástí dialogu mezi Komisí a Itálií, jehož cílem je napravit možné porušení práva EU. V této souvislosti má veřejný ochránce práv za to, že bylo rozumné, aby se Komise domnívala, že by zpřístupnění dokumentů změnilo povahu těchto řízení, a aby se opírala o obecnou domněnku nezpřístupnění.

20. Veřejný ochránce práv rovněž podotýká, že i když se uplatní obecná domněnka, zpřístupnění může být odůvodněno, pokud existuje převažující veřejný zájem na zpřístupnění.[18] K prokázání existence převažujícího veřejného zájmu na zpřístupnění však judikatura EU vyžaduje, aby žadatel o přístup veřejnosti uvedl konkrétní okolnosti, které zpřístupnění odůvodňují, a aby nepostačovaly čistě obecné úvahy o transparentnosti.[19] V případech, na které se vztahuje obecná domněnka, může transparentnost představovat převažující veřejný zájem pouze tehdy, je-li obzvláště naléhavá a vychází-li z konkrétních prvků.[20]

21. Kromě toho podle judikatury EU zájem žalobce na ověření dodržování unijního práva členským státem ^[21] a na znalosti toho, jak Komise vede řízení o nesplnění povinnosti, nepostačuje k prokázání převažujícího veřejného zájmu na zpřístupnění dokumentů. ^[22] Dotčený veřejný zájem, a sice správné uplatňování unijního práva tímto členským státem, je nejúčinněji chráněn, když jej posuzuje a ověřuje Komise [23].  

22. V tomto případě veřejná ochránkyně práv konstatuje, že, jak uvedl stěžovatel, otázka koncesí na pláže v Itálii je ve velkém veřejném zájmu a byla z velké části pokryta italskými sdělovacími prostředky. To však samo o sobě nestačí k prokázání existence převažujícího veřejného zájmu, pokud není doplněno podrobným odůvodněním prokazujícím, jak by transparentnost konkrétních požadovaných dokumentů sloužila vyššímu veřejnému zájmu.

23. Veřejná ochránkyně práv se domnívá, že v souladu s judikaturou EU Komise správně uvedla, že obecný odkaz stěžovatele na transparentnost a jeho zájem na ověření toho, jak Komise vede řízení, nepřevažují nad veřejným zájmem na tom, aby Komise mohla chránit účel svého probíhajícího řízení o nesplnění povinnosti, kterým je řešit možné porušení práva EU členským státem.

24. Na základě výše uvedených skutečností se veřejná ochránkyně práv domnívá, že Komise v tomto případě nejednala s nesprávným úředním postupem, když vycházela z obecné domněnky nezpřístupnění, která se vztahuje na řízení o nesplnění povinnosti, ani když měla za to, že stěžovatel neprokázal existenci převažujícího veřejného zájmu na zpřístupnění dokumentů.

Závěr

Na základě šetření veřejná ochránkyně práv tento případ uzavírá s tímto závěrem:

Komise v tomto případě nejednala s nesprávným úředním postupem, když vycházela z obecné domněnky nezpřístupnění dokumentů, která se vztahuje na probíhající řízení o nesplnění povinnosti, ani když měla za to, že stěžovatel neprokázal existenci převažujícího veřejného zájmu na zpřístupnění dokumentů.

Stěžovatel a Evropská komise budou o tomto rozhodnutí informováni.

Teresa Anjinho
Evropská veřejná ochránkyně práv

Štrasburk, 25. června 2025

[1] https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/inf_20_2142

[2] Úř. věst. Článek 4 odst. 2 třetí odrážka nařízení č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX%3A32001R1049.

[3] Úř. věst. Věc 472/2025/FA týkající se odmítnutí Evropské komise poskytnout veřejnosti přístup k dokumentům souvisejícím s řízením o nesplnění povinnosti týkajícím se koncesí na pláže v Itálii: https://www.ombudsman.europa.eu/en/opening-summary/en/200804.

[4] Úř. věst. Italské legislativní nařízení č. 131 ze dne 16. září 2024, přeměněné na zákon č. 166 ze dne 14. listopadu 2024 (zveřejněný v Gazzetta Ufficiale).

[5] Úř. věst. Rozsudek Soudního dvora ze dne 7. září 2017, Francie v. Schlyter, C-331/15 P, bod 46: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=194104&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=871574.

[6] Úř. věst. Rozsudek Soudního dvora ze dne 14. listopadu 2013, LPN a Finsko v. Komise, spojené věci C‐514/11 P a C‐605/11 P, body 55 a 65–68: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-514/11&language=en

[7] Úř. věst. Rozsudek Soudního dvora ze dne 11. května 2017, Švédské království v. Evropská komise, C‐562/14 P, bod 41: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=C-562/14.

[8] Úř. věst. Rozsudek Tribunálu ze dne 25. září 2014, Spirlea v. Komise, T-306/12, bod 57: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-306/12&language=EN, jak potvrdil rozsudek Soudního dvora ze dne 11. května 2017, Švédské království v. Evropská komise, C‐562/14 P: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=C-562/14.

[9] Úř. věst. Rozsudek Soudního dvora ze dne 28. června 2012, Komise v. Éditions Odile Jacob, C-404/10 P, bod 133: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-404/10&language=EN.

[10] Rozsudek ze dne 21. září 2010, Švédsko a další v. API a Komise, C-514/07, body 93 a 158: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-514/07&language=en

[11] Rozsudek Tribunálu ze dne 5. prosince 2018, Liam Campbell v. Evropská komise, T-312/17, bod 64: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-312/17. 

[12] Rozsudek Tribunálu ze dne 9. října 2018, Anikó Pint v. Evropská komise, C-770/18 P, bod 53: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-634/17&language=en, jak bylo potvrzeno usnesením Soudního dvora ze dne 21. května 2019, Anikó Pint v. Komise, C-770/18 P, bod 22: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf;jsessionid=05BFA70C7A20E49A91872D011A6BF7B6?num=C-770/18&language=cs.

[13] LPN a Finsko v. Komise, spojené věci C‐514/11 P a C‐605/11 P, body 61–68.

[14] Tamtéž, bod 65. 

[15] Tamtéž, bod 83.

[16] Tamtéž, bod 66.

[17] Rozsudek Soudního dvora ze dne 22. ledna 2020, Therapeutics International v. EMA, C-175/18 P, bod 61: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX:62018CJ0175.

[18] Rozsudek ve spojených věcech LPN a Finsko v. Komise, C‐514/11 P a C‐605/11 P, bod 66; Švédsko a další v. API a Komise, C-514/07, bod 103.

[19] LPN a Finsko v. Komise, spojené věci C‐514/11 P a C‐605/11 P, body 93–94; Švédsko a Spirlea v. Komise, věc C-562/14 P, bod 56; Rozsudek Soudního dvora ze dne 5. září 2024, ClientEarth v. Evropská komise, C-249/23 P, bod 55: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX:62023CJ0249.

[20] Švédsko a další v. API a Komise, C-514/07, bod 158; LPN a Finsko v. Komise, spojené věci C‐514/11 P a C‐605/11 P, bod 93.

[21] Rozsudek ve věci Anikó Pint v. Komise, T-634/17, bod 53.

[22] Rozsudek Tribunálu ze dne 20. března 2024, věc T-261/23, Roberto Acampora v. Evropská komise, body 60 až 63: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/GA/SUM/?uri=CELEX:62023TJ0261; Rozsudek Tribunálu ze dne 5. prosince 2018, Liam Campbell v. Evropská komise, T-312/17, bod 64: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-312/17. 

[23] Rozsudek ve věci Anikó Pint v. Komise, T-634/17, bod 53.