Skutečnosti předcházející stížnosti

1. V roce 2017 se stěžovatel, nevládní organizace působící v oblasti prevence obchodování s dětmi, obrátil na Evropský úřad pro boj proti podvodům (OLAF) s cílem odsoudit obchodování s dětmi agenturou pro adopci, která obdržela finanční prostředky EU. Po „výběru“[1] se úřad OLAF rozhodl nezahájit vyšetřování a případ zamítl. Stěžovatel se obrátil na soud, aby toto rozhodnutí napadl. Soudní dvůr EU žalobu odmítl jako nepřípustnou, neboť se domníval, že rozhodnutí úřadu OLAF nezahájit vyšetřování nemá závazné právní účinky, které by mohly být dotčeny zájmy stěžovatele.

2. V únoru 2023 stěžovatel požádal Komisi o přístup veřejnosti k dokumentům souvisejícím s těmito soudními řízeními.

3. Komiseurčila sedm dokumentů[2] spadajících do dvou kategorií: i) soudní dokumenty v dané věci (jako je návrh na zrušení, námitka nepřípustnosti atd.) a ii) e-mailové výměny mezi právní službou Komise a úřadem OLAF.

4. Komise poskytla veřejnosti přístup k většině soudních dokumentů[3]. Poskytla částečný přístup k žalobě na neplatnost a k námitce nepřípustnosti vznesené Komisí, přičemž se dovolávala čtyř výjimek z přístupu veřejnosti podle unijní právní úpravy o přístupu k dokumentům (nařízení č. 1049/2001)[4]. Tvrdila, že zpřístupnění částí těchto dokumentů by ohrozilo ochranu účelu vyšetřování[5] a rozhodovacího procesu[6], přičemž se odvolává na obecnou domněnku nedostupnosti uznanou Soudním dvorem. Rovněž uvedla, že některé informace musí být důvěrné, aby byly chráněny obchodní zájmy[7] a osobní údaje[8].

5. Komise odmítla přístup k e-mailovým výměnám mezi svou právní službou a úřadem OLAF, přičemž se dovolávala potřeby ochrany právního poradenství[9]. Pokud jde o dokument zaslaný úřadem OLAF právní službě, Komise vycházela z nutnosti chránit účel vyšetřování[10] a rozhodovací proces[11] s ohledem na obecnou domněnku nedostupnosti.

6. Stěžovatel požádal Komisi, aby přezkoumala své rozhodnutí (potvrzující žádost) týkající se tří dokumentů. Zejména zpochybnila odepření zpřístupnění výměn mezi právní službou a OLAF, včetně zabavení, a vznesla námitky proti částečnému přístupu veřejnosti k jejímu návrhu na zrušení.

7. Vzhledem k tomu, že stěžovatel v prodloužené lhůtě neodpověděl, obrátil se na veřejného ochránce práv.

8. Po zásahu veřejného ochránce práv[12] vydala Komise v listopadu 2023 potvrzující rozhodnutí. Komise potvrdila své původní rozhodnutí a vycházela z potřeby chránit právní poradenství, rozhodovací proces a účel vyšetřování.

9. Vzhledem k nespokojenosti s tímto výsledkem se stěžovatel v prosinci 2023 znovu obrátil na veřejného ochránce práv.

Šetření

10. Veřejný ochránce práv zahájil šetření týkající se odmítnutí Komise poskytnout širší přístup ke třem dotčeným dokumentům.

11. V průběhu šetření provedl vyšetřovací tým veřejného ochránce práv kontrolu dokumentů. Komise byla vyzvána, aby předložila další stanoviska, ale neposkytla žádné.

Argumenty předložené veřejnému ochránci práv

12. Stěžovatel vznesl dva argumenty. Zaprvé měl za to, že výměny mezi úřadem OLAF a právní službou Komise nejsou „právním poradenstvím“, ale měly by být spíše kvalifikovány jako „interní konzultace“, protože OLAF není nezávislým právním subjektem, ale je součástí Evropské komise.

13. Zadruhéstěžovatel tvrdil, že existuje převažující veřejný zájem na zpřístupnění těchto dokumentů, protože „otázka obchodování s dětmi za účelem osvojení mezi zeměmi v Kongu je ohavným trestným činem proti dětem a jejich rodinám, který vyžaduje plnou transparentnost“.

14. Pokud jde o výměnu e-mailů mezi její právní službou a úřadem OLAF, Komise tvrdila, že zveřejnění těchto výměn by ohrozilo ochranu právního poradenství[13], neboť by odhalilo diskuse mezi právní službou a úřadem OLAF v souvislosti se soudním řízením zahájeným stěžovatelem. Dospěla k závěru, že zveřejnění tohoto dokumentu by „zřejmě mělo předvídatelným způsobem závažný dopad na zájem Komise o vyhledání a přijímání právního poradenství a na schopnost právní služby pomáhat Komisi a jejím útvarům, v tomto případě úřadu OLAF, při posuzování právní strategie“.

15. Komise dodala, že právní poradenství má „obzvláště citlivou povahu ve smyslu judikatury Soudního dvora“, neboť obsahuje „zejména citlivé informace týkající se složitých a citlivých právních otázek“ a „právní výklad citlivých skutkových prvků“[14].

16. Pokud jde o dokument zaslaný úřadem OLAF právní službě, Komise ve svém potvrzujícím rozhodnutí vysvětlila, že dokument podrobně popisuje informace shromážděné úřadem OLAF během „výběrové fáze“ jeho vyšetřování a poskytuje podrobný přehled kroků přijatých v této fázi. Pokud jde o upravené části soudního dokumentu (žádost o zrušení), Komise tvrdila, že tyto oddíly představují výměnu informací mezi zdrojem informací a úřadem OLAF, a jsou tedy součástí spisu.

17. Za účelem odůvodnění odepření přístupu k těmto dokumentům (částem) Komise uvedla, že Tribunál uznal, že zpřístupnění dokumentů týkajících se vyšetřování úřadu OLAF by mohlo zásadně ohrozit cíle vyšetřovací činnosti, jakož i rozhodovací proces, a to jak nyní, tak i v budoucnu[15]. Kromě toho tvrdila, že zpřístupnění dotčených informací by bránilo zaměstnancům OLAF v tom, aby učinili připomínky nezávisle a aniž by byli nepřiměřeně ovlivněni vyhlídkou na široké zpřístupnění[16].

18. Komise dále tvrdila, že zpřístupnění těchto dokumentů by odhalilo strategii úřadu OLAF a prostředky, kterými OLAF shromažďuje dodatečné informace na podporu výběrového řízení v konkrétním případě. To by konkrétně a účinně ohrozilo zájmy úřadu OLAF na zajištění chráněné fáze výběru a zabránilo by se jakémukoli narušení řádného a důvěrného fungování výběrové fáze. Zveřejnění těchto dokumentů by rovněž představovalo riziko odrazení potenciálních svědků a informátorů od spolupráce s úřadem OLAF, čímž by byl OLAF zbaven užitečných informací pro zahájení vyšetřování.

19. A konečně, podle Komise by zpřístupnění takových dokumentů snížilo šance úřadu OLAF na získání nezávislých hodnocení od jeho spolupracovníků a na konzultace s útvary Komise nebo jinými subjekty EU týkajícími se velmi citlivých témat.

20. Pokud jde o existenci potenciálního převažujícího veřejného zájmu, dospěla Komise k závěru, že úvahy předložené žadatelem v potvrzující žádosti jsou příliš obecné a neprokazují naléhavou potřebu zpřístupnění dokumentů.

Hodnocení veřejného ochránce práv

Výměny mezi právní službou Komise a úřadem OLAF

21. Judikatura EU zavedla třístupňový přístup[17], který musí dotčený orgán EU dodržovat při posuzování, zda by měl být zpřístupněn dokument obsahující právní poradenství. Zaprvé, dotčený dokument se musí skutečně týkat právního poradenství. Zadruhé musí dotčený orgán přezkoumat, zda by zpřístupnění právního poradenství poškozovalo jeho zájem na získání a obdržení upřímného, objektivního a komplexního právního poradenství. Riziko porušení tohoto zájmu musí být rozumně předvídatelné, a nikoli čistě hypotetické. Zatřetí, pokud má orgán za to, že zpřístupnění dokumentu by ohrozilo ochranu právního poradenství, musí tento orgán ověřit, zda existuje převažující veřejný zájem odůvodňující zpřístupnění.

22. Kontrola ukázala, že výměny mezi právní službou Komise a úřadem OLAF obsahují přístup, který právní služba doporučila jako obhajobu v soudním řízení zahájeném stěžovatelem proti úřadu OLAF. Obsahují tedy „právní poradenství“. Skutečnost, že OLAF je součástí Komise, nemá vliv na tento závěr[18].

23. Na základě nahlédnutí do dokumentu není veřejnému ochránci práv jasné, jak by zpřístupnění dotčeného právního poradenství poškodilo zájem Komise o získání a obdržení upřímného, objektivního a komplexního právního poradenství v budoucnu. Dotčené právní poradenství by mohlo být považováno za poměrně standardní poradenství, od něhož by se dalo očekávat, že právní služba poskytne v rámci jakékoli přípravy obhajoby u soudu. Veřejný ochránce práv není přesvědčen, že právní poradenství obsahuje „obzvláště citlivé informace, které se týkají složitých a citlivých právních otázek“ a „právní výklad citlivých faktických prvků“.

24. Vzhledem k dotčenému omezenému obsahu však veřejná ochránkyně práv nevidí žádný užitečný účel pokračovat v šetření tohoto aspektu stížnosti.  

Dokumenty týkající se spisu OLAF

25. Inspekce potvrdila, že dokument zaslaný úřadem OLAF právní službě obsahuje informace shromážděné úřadem OLAF během „výběrové fáze“ vyšetřování, jakož i shrnutí kroků přijatých v této fázi.  

26. Pokud jde o upravené části návrhu na zrušení, inspekce ukázala, že zahrnují informace zaslané stěžovatelem jako informátorem úřadu OLAF na podporu zahájení vyšetřování, jakož i výměny, které měl s úřadem OLAF před tím, než byl případ ve fázi výběru zamítnut.

27. Obecně platí, že aby se orgán mohl dovolávat výjimky podle nařízení č. 1049/2001 a odepřít přístup, musí prokázat, že je důvodně předvídatelné, že by zpřístupnění ohrozilo zájmy, které cituje. V některých případech se orgán může za účelem odepření přístupu dovolávat „obecné domněnky“. To znamená, že se má za to, že výjimka odůvodňující odepření přístupu se vztahuje na všechny dokumenty určitého typu[19].

28. Komiseve svém potvrzujícím rozhodnutí odkázala na obecnou domněnku nepřístupnosti týkající se spisů úřadu OLAF[20] a zvážila, že se domněnka použije obdobně na dotčené dokumenty. Komise však nevysvětlila, proč a do jaké míry by se domněnka mohla na tyto dokumenty vztahovat, i když šetření neprobíhalo a nebyly předpokládány žádné následné činnosti. Veřejná ochránkyně práv vyjadřuje politování nad nejasností Komise v tomto ohledu.

29. Komisenicméně provedla individuální posouzení dokumentů. Po nahlédnutí do dokumentů veřejný ochránce práv souhlasí s tím, že zadržované informace by mohly odhalit strategii úřadu OLAF, pokud jde o způsob výběru případů a prostředky, jimiž úřad OLAF shromažďuje další informace. Veřejná ochránkyně práv se proto domnívá, že bylo rozumné, aby Komise dospěla k závěru, že širší zveřejnění by mohlo ohrozit účel vyšetřování úřadu OLAF a jeho rozhodování v budoucnu.

Existence převažujícího veřejného zájmu

30. Dokumenty by mohly být stále zveřejněny, pokud by existoval veřejný zájem na zpřístupnění, který by byl natolik důležitý, že by převážil nad potřebou chránit účel vyšetřování a rozhodovací proces.

31. I když veřejný ochránce práv uznává, že práva dětí a otázka obchodování s dětmi jsou důležitá a mají velký veřejný zájem, není jasné, jak by zpřístupnění dotčených dokumentů tomuto zájmu posloužilo a jak by takový veřejný zájem převážil nad potřebou chránit účel vyšetřování úřadu OLAF. Stěžovatel odkazuje na riziko opakování, pokud není zajištěna plná transparentnost. Na základě informací poskytnutých stěžovatelem není veřejnému ochránci práv snadno jasné, jaké chování by se podle něj konkrétně opakovalo a jak by úplné zpřístupnění mohlo takovému chování v budoucnu zabránit.

Závěr

Na základě šetření veřejný ochránce práv uzavře tento případ s následujícím závěrem[21]:

Žádná další šetření nejsou opodstatněná.

Stěžovatel a Komise budou o tomto rozhodnutí informováni.

Rosita Hickey
ředitelka šetření

Štrasburk, 2. února 2022

[1] Během výběrové fáze úřad OLAF ověřuje a analyzuje informace, zda existují důvody pro zahájení vyšetřování. Viz pokyny k vyšetřovacím postupům pro zaměstnance úřadu OLAF, které jsou k dispozici na adrese: https://anti-fraud.ec.europa.eu/guidelines-investigations-olaf-staff_en.

[2] Výměna e-mailů ve dnech 2. až 8. února 2018 mezi právní službou Komise a úřadem OLAF (dokument 1) a přílohou výměny e-mailů (dokument 1.1); Návrh na zrušení rozhodnutí OLAF (dokument 2); Otázka Tribunálu podaná žalobci (dokument č. 3); Žalobkyně odpověděla na otázku Tribunálu (dokument 4); Námitka nepřípustnosti vznesená Komisí (dokument 5); Námitka nepřípustnosti vznesená žalobkyní (dokument 6).

[3] Z dokumentů 3, 4 a 6 (jak je popsáno výše) byly upraveny pouze osobní údaje.

[4] Nařízení č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:32001R1049.

[5] Čl. 4 odst. 2 třetí odrážka nařízení 1049/2001

[6] Čl. 4 odst. 3 druhý pododstavec nařízení 1049/2001

[7] Čl. 4 odst. 2 první odrážka nařízení 1049/2001.

[8] Čl. 4 odst. 1 písm. b) nařízení č. 1049/2001.

[9] Čl. 4 odst. 2 druhá odrážka nařízení 1049/2001.

[10] čl. 4 odst. 2 třetí odrážka nařízení č. 1049/2001.

[11] čl. 4 odst. 3 druhý pododstavec nařízení č. 1049/2001.

[12] Viz věc 1327/2023/ACB.

[13] Ve smyslu čl. 4 odst. 2 třetí odrážky nařízení č. 1049/2001. Komise se opírala například o judikaturu Soudního dvora ze dne 1. července 2008, Švédsko a Turco v. Rada, C-39/05 P a C-52/05 P, EU:C:2008:374, a rozsudek ze dne 3. července 2014, Rada v. Veld, C-350/12 P, EU:C:2014:2039.

[14] Rozsudek Soudního dvora ze dne 8. června 2023, Rada Evropské unie v. Laurent Pech, C-408/21, EU:C:2023:46, bod 61.

[15] Rozsudek ze dne 26. dubna 2016, Strack v. Komise, T-221/08, EU:T:2016:242, body 151 až 162 a rozsudek Tribunálu ze dne 26. května 2016, T-110/15, IMG v. Komise, EU:T:2016:322, body 36–37.

[16] Odkaz na rozsudek Tribunálu ze dne 15. září 2016, Philip Morris Ltd v. Evropská komise, EU:T:2016:487, T-18/15. 

[17] Spojené věci Švédsko a Turco v. Rada, C-39/05 P a C-52/05 P, EU:C:2008:374, body 37–46.

[18] Viz například rozsudek Tribunálu ve věci T-755/14, Herbert Smith Freehills v. Komise, EU:T:2016:482, body 47–53.

[19] Viz příručka evropského veřejného ochránce práv k právu na přístup veřejnosti k dokumentům EU, která je k dispozici na adrese: https://www.ombudsman.europa.eu/en/document/en/163353#toc_h_7_6.

[20] Rozsudek Tribunálu ve věci T-110/15, IMG v. Komise, EU:T:2016:322, a rozsudek Tribunálu ve věci T-221/08, Strack v. Komise, EU:T:2016:242.

[21] Tato stížnost byla projednána v rámci řešení přenesených případů v souladu s rozhodnutím evropského veřejného ochránce práv, kterým se přijímají prováděcí ustanovení, k dispozici na adrese: https://www.ombudsman.europa.eu/en/legal-basis/implementing-provisions/en#hl10