Souvislosti stížnosti

1. V prosinci 2021 stěžovatel požádal Evropský sbor pro ochranu osobních údajů (EDPB), aby mu umožnil přístup veřejnosti k přípravným dokumentům k jeho prohlášení o mezinárodních dohodách, včetně předávání osobních údajů do třetích zemí nebo mezinárodním organizacím. To zahrnovalo výměny mezi EDPB a Evropskou komisí, členskými státy a orgány pro ochranu údajů, jakož i návrhy znění jeho prohlášení o mezinárodních dohodách včetně předávání.

2. EDPB identifikoval 26 [1] dokumentů spadajících do oblasti působnosti žádosti stěžovatele ´s. Poskytla částečný přístup ke třem dokumentům, které zcela spadaly do působnosti žádosti, částečný přístup k jedenácti dokumentům a v plném rozsahu odepřela přístup ke zbývajícím dvanácti dokumentům. EDPB dále určil sedm dokumentů spadajících do oblasti působnosti žádosti stěžovatele ´s, k nimž všechny odepřel přístup v plném rozsahu.^[2] Při odepření přístupu k dokumentům se EDPB spoléhal na potřebu chránit svůj rozhodovací proces a osobní údaje. EDPB měl za to, že neexistuje převažující veřejný zájem na zpřístupnění dokumentů.

3. Stěžovatel se obrátil na veřejného ochránce práv. Zpochybnil stanovisko EDPB, že zpřístupnění dokumentů by ohrozilo jeho rozhodovací proces, a tvrdil, že bez ohledu na to existuje převažující veřejný zájem na zpřístupnění dokumentů.

4. Veřejná ochránkyně práv zahájila šetření. Její vyšetřovací tým zkontroloval dokumenty, které nebyly stěžovateli zpřístupněny, a to částečně nebo v plném rozsahu. Vyšetřovací tým veřejného ochránce práv se rovněž sešel se zástupci Evropského sboru pro ochranu osobních údajů [3].

5. EDPB tvrdil, že další zpřístupnění požadovaných dokumentů by vážně ohrozilo jeho rozhodovací proces, neboť dokumenty obsahují diskuse, názory a stanoviska členů EDPB a/nebo jeho sekretariátu, které jsou součástí jejich interních jednání a postojů. Zpřístupnění těchto dokumentů by tak pro veřejnost vytvořilo nejistotu nebo zmatek, omezilo „prostor pro myšlení“ členů a ohrozilo poslání EDPB vystupovat jednotně. Zejména některé připomínky by mohly být nesprávně vykládány, což by mělo dopad na srozumitelnost přijatého dokumentu a vedlo by k nejednoznačnosti. Zveřejnění těchto stanovisek by navíc oslabilo kvalitu rozhodovacího procesu, neboť někteří členové sboru by se zdráhali vyjádřit svá necenzurovaná stanoviska s vědomím, že budou zveřejněna. V důsledku toho EDPB tvrdil, že přístup k těmto dokumentům by ohrozil jeho poslání zajistit jednotný výklad pravidel ochrany údajů.

6. EDPB dále tvrdil, že zveřejnění interních diskusí by narušilo nezávislou úlohu EDPB a mohlo by jeho členy vystavit vnějšímu tlaku. Rovněž tvrdila, že zveřejnění by ovlivnilo pravomoc EDPB jako celku a povzbudilo by zúčastněné strany, aby se přijatým postojem EDPB neřídily. EDPB dále tvrdil, že zveřejnění by odvrátilo pozornost od zveřejněné verze a povzbudilo by zúčastněné strany, aby se tímto konečným postojem neřídily. V neposlední řadě EDPB tvrdil, že jeho budoucí postoj, a to i pokud jde o jednání o americkém zákoně o podávání informací o zahraničních účtech pro daňové účely (FATCA), by byl ohrožen zpřístupněním jednoho z požadovaných dokumentů.

Návrh řešení předložený veřejným ochráncem práv

7. Na základě svého posouzení sporných dokumentů veřejná ochránkyně práv zjistila, že EDPB neposkytl stěžovateli dostatečně široký přístup.

8. Konkrétně veřejná ochránkyně práv zjistila, že není jasné, jak by mohl být rozhodovací proces EDPB vážně narušen zpřístupněním těchto přípravných dokumentů vzhledem k jejich povaze a obsahu, a že EDPB ve skutečnosti a konkrétně neprokázal rizika, která by vyplynula z poskytnutí širšího přístupu k těmto dokumentům.

9. Veřejná ochránkyně práv navrhla, aby EDPB provedl nové posouzení žádosti stěžovatele o přístup a poskytl k těmto dokumentům co nejširší přístup ^[4], a to i v anonymizovaném formátu, aniž by přidělil vyjádřené názory konkrétním stranám.

10. EDPB v reakci na návrh řešení předložený veřejnou ochránkyní práv setrval na svém stanovisku a odmítl další zpřístupnění. Zopakovala výše uvedené argumenty a navíc tvrdila, že zpřístupnění návrhů verzí požadovaných dokumentů by poškodilo účinnou ochranu osobních údajů, neboť zpřístupnění anonymizovaných verzí dokumentů by nebránilo přiřazení názorů konkrétním stranám. EDPB rovněž vycházel z potřeby chránit mezinárodní vztahy jako důvodu pro nezpřístupnění sporných dokumentů [5].

11. Návrh řešení a odpověď EDPB na návrh byly stěžovateli poskytnuty a stěžovatel opět odmítl odůvodnění poskytnuté EDPB při zachování jeho rozhodnutí o odepření přístupu.

Doporučení veřejného ochránce práv

12. Ve svém doporučení veřejná ochránkyně práv zopakovala svůj názor, že EDPB neposkytl dostatečně přesvědčivé argumenty, které by prokázaly „konkrétní a skutečné riziko“ pro jeho rozhodovací proces.

13. Veřejná ochránkyně práv zejména zjistila, že argumenty předložené EDPB ohledně existence vnějšího tlaku v souvislosti s přípravnými dokumenty jsou i nadále vágní a obecné povahy. Kromě toho, i kdyby byla existence takového vnějšího tlaku prokázána, nebylo jasné, jak by byla tímto tlakem vážně narušena schopnost EDPB svobodně si vyměňovat informace, zejména vzhledem k tomu, že rozhodovací proces, který vedl k přijetí prohlášení, byl v době přijetí potvrzujících rozhodnutí ukončen. Z kontroly dokumentů vyplynulo, že většinou obsahovaly redakční změny, jakož i vyjasnění nebo zjednodušení některých částí textu, které se nezdály být zvlášť citlivé. Veřejná ochránkyně práv dále konstatovala, že dotčené dokumenty obecně neobsahují žádný výklad pravidel ochrany údajů ani nedokládají rozdílné názory v rámci sboru.

14. Pokud jde o argument EDPB, že zpřístupnění sporných dokumentů by poškodilo mezinárodní vztahy, veřejný ochránce práv konstatoval, že EDPB neposkytl žádné odůvodnění pro uplatnění této výjimky.

15. Veřejná ochránkyně práv neposuzovala, zda je odvolání EDPB na výjimku týkající se účinné ochrany osobních údajů odůvodněné, neboť stěžovatel nenapadl úpravu osobních údajů v dokumentech, které požadoval.

16. Veřejná ochránkyně práv proto shledala, že uplatňování výjimek na ochranu jejích rozhodovacích procesů a mezinárodních vztahů ze strany EDPB představuje nesprávný úřední postup. Doporučila, aby EDPB poskytl stěžovateli co nejširší přístup k požadovaným dokumentům [6].

17. Veřejná ochránkyně práv sdílela s EDPB samostatnou důvěrnou poznámku připojenou k doporučení, která obsahovala podrobnější posouzení povahy a obsahu přípravných dokumentů s ohledem na výjimky, jichž se EDPB dovolával za účelem odepření přístupu.

18. V červnu 2023 EDPB ve svém stanovisku informoval veřejnou ochránkyni práv, že se rozhodl revidovat své rozhodnutí o žádosti stěžovatele a poskytnout širší přístup ke zjištěným dokumentům v souladu s doporučením veřejné ochránkyně práv. EDPB tak poskytl plný přístup ke čtrnácti verzím svého návrhu prohlášení 04/2021 [7] a ke všem verzím návrhu zápisu, které spadaly do oblasti působnosti žádosti stěžovatele. Pokud jde o části dokumentů, které nadále zadržoval [8], EDPB trval na výše uvedených argumentech, že by takové zpřístupnění vážně ohrozilo jeho rozhodovací proces. Zejména zdůraznila, že je důležité, aby EDPB vzhledem k významné úloze svých členů při vypracovávání pokynů a prohlášení vyjadřoval své názory nezávisle a bez rizika, že bude vystaven vnějšímu tlaku, a to i ze strany vlád členských států. EDPB proto zdůraznil, že je třeba vytvořit „prostor k přemýšlení“pro členy rady, který umožní otevřenou diskusi a výměnu „necenzurovaných stanovisek“.

19. EDPB měl za to, že připomínky jeho zaměstnanců a členů není možné anonymizovat, neboť stále existuje riziko, že autora bude možné identifikovat. EDPB se proto domníval, že poskytnuté zpřístupnění bylo dostatečné k tomu, aby fyzickým osobám umožnilo pochopit fungování jeho rozhodovacího procesu ve vztahu k dotčeným dokumentům. EDPB rovněž objasnil, že jedna část e-mailu byla skryta, protože nespadala do oblasti působnosti žádosti o přístup, neboť se týkala pouze interní výměny mezi zaměstnanci EDPB, a že z e-mailu skryla funkční e-mailovou schránku, přičemž se opírala o potřebu chránit proces svého rozhodování, neboť e-mailová schránka byla striktně používána pouze pro interní komunikaci.

20.  EDPB rovněž souhlasil s tím, že jeho jednací řád, který stanoví pravidla týkající se důvěrnosti jednání sboru, nemá právní přednost před nařízením č. 1049/2001.

21. Stěžovatel odpověď EDPB´s nezpochybnil a nevznesl k ní žádné další připomínky.

Posouzení veřejné ochránkyně práv po vydání doporučení

22. Veřejná ochránkyně práv vítá rozhodnutí EDPB poskytnout větší přístup k dokumentům požadovaným stěžovatelem a zabývat se věcnými připomínkami, které veřejná ochránkyně práv uvedla ve svém doporučení. Dále konstatuje, že EDPB uznal, že jeho vnitřní pravidla, která stanoví, že jednání sboru jsou důvěrná, nepředstavují výjimku podle nařízení č. 1049/2001.

23. Veřejná ochránkyně práv konstatuje, že EDPB trval na svém postoji nezveřejňovat některé části e-mailů, které si vyměnil s Evropskou komisí, členskými státy a orgány pro ochranu údajů, jakož i části svého návrhu prohlášení.

24. Pokud jde o e-maily, EDPB poskytl další vysvětlení, proč zbývající části těchto dokumentů buď nespadaly do oblasti působnosti, nebo by vážně ohrozily jeho rozhodovací proces, a že neexistuje převažující veřejný zájem na jejich zpřístupnění. Veřejná ochránkyně práv se domnívá, že postoj EDPB v tomto ohledu je přiměřený.

25. Pokud jde o návrh prohlášení, EDPB se rozhodl nezveřejnit dvě připomínky vznesené na úrovni zaměstnanců a/nebo jeho členy k návrhu prohlášení. EDPB se obával, že i kdyby byly tyto připomínky anonymizovány, bylo by stále možné identifikovat autora komentáře, například pomocí jazyka nebo syntaxe, a zpřístupnění by tudíž vážně poškodilo jeho rozhodovací proces. Po prostudování obou připomínek není veřejnému ochránci práv jasné, jak by jejich zveřejnění v anonymizované podobě umožnilo veřejnosti identifikovat autora připomínek. Domnívá se rovněž, že tyto připomínky neobsahují žádné citlivé informace.

26. Vzhledem k tomu, že EDPB poskytl výrazně širší přístup ke zjištěným dokumentům, má veřejná ochránkyně práv za to, že EDPB její doporučení celkově přijal. Veřejná ochránkyně práv by nicméně ráda EDPB připomněla obavy, které vznesla v souvislosti se svým šetřením stížnosti 201/2022/JK [9] a které se vztahují na tento případ. Veřejná ochránkyně práv zjistila, že EDPB nemohl systematicky skrývat připomínky k návrhům dokumentů, aniž by zjistil rizika, která zpřístupnění představuje jednotlivě a případ od případu pro celý dokument nebo jeho části.

27. Veřejná ochránkyně práv by rovněž ráda připomněla, že ochrana rozhodovacího procesu před cíleným vnějším tlakem může být důvodem k odmítnutí pouze tehdy, pokud je realita takového tlaku „určena s jistotou“a existují důkazy o „rozumně předvídatelném riziku, že rozhodnutí, které má být přijato, bude v důsledku tohoto vnějšího tlaku podstatně ovlivněno“. Toto zjištění Soudního dvora platí bez ohledu na to, zda jsou dotčené dokumenty součástí legislativního procesu, či nikoli, a bez ohledu na to, zda je dokument konečný [10].

Závěr

Na základě šetření veřejná ochránkyně práv uzavírá tento případ následujícím závěrem:

Veřejná ochránkyně práv vítá rozhodnutí EDPB poskytnout větší přístup k dokumentům požadovaným stěžovatelem.

Ačkoli veřejná ochránkyně práv nesouhlasí s odůvodněním všech úprav, které EDPB zachoval, dospěla k závěru, že EDPB s jejím doporučením celkově souhlasil.

Stěžovatel a EDPB budou o tomto rozhodnutí informováni.

Emily O'Reilly
evropská veřejná ochránkyně práv

Štrasburk, 31. října 2023

[1] EDPB nezahrnul šest dokumentů, které již byly plně zpřístupněny v předchozích žádostech stěžovatele o přístup veřejnosti.

[2] V průběhu šetření 509/2022/JK (první žádost) se ukázalo, že ne všechny návrhy znění prohlášení EDPB č. 01/2019 o zákoně USA o podávání informací o zahraničních účtech pro daňové účely (FATCA) byly posouzeny v počáteční a potvrzující fázi. V souladu s návrhem veřejné ochránkyně práv byly tyto dokumenty zpracovány jako samostatná žádost o přístup veřejnosti, která vedla k následné stížnosti veřejné ochránkyni práv (stížnost 1698/2022/FA) a ke spojení těchto šetření.

[3] https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/inspection-report/en/156601.

[4] Další informace o souvislostech stížnosti, argumentech stran a šetření veřejného ochránce práv naleznete v úplném znění návrhu veřejného ochránce práv na řešení: https://www.ombudsman.europa.eu/en/solution/en/167900

[5] Čl. 4 odst. 1 písm. a) třetí odrážka nařízení č. 1049/2001.

[6] Další informace o hodnocení veřejné ochránkyně práv v jejím doporučení naleznete v úplném znění doporučení veřejné ochránkyně práv, které je k dispozici zde: https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/167858

[7] EIOÚ poskytl částečný přístup ke zbývající verzi svého návrhu prohlášení, přičemž upravil vznesené připomínky, které neidentifikovaly autora.

[8] E-maily vyměněné mezi EDPB a Evropskou komisí, členskými státy a orgány pro ochranu údajů a jeden návrh jeho prohlášení.

[9] Rozhodnutí o odmítnutí Evropské rady pro ochranu údajů poskytnout veřejnosti přístup k přípravným dokumentům pro její pokyny k mezinárodnímu předávání údajů, její prohlášení k tomuto předávání a související odpověď poslanci Evropského parlamentu (věc 201/2022/JK)