Souvislosti stížnosti

1. V roce 2015 podal stěžovatel stížnost na porušení právních předpisů týkající se dodržování pravidel EU v oblasti bezpečnosti a ochrany zdraví na pracovišti ze strany Itálie [1]. Komise zahájila řízení EU Pilot [2] s cílem vyžádat si od italských orgánů další informace.[3] V květnu 2018 stěžovatel požádal o přístup veřejnosti k dokumentům [4] týkajícím se řízení. Požádal zejména o přístup k veškeré korespondenci mezi Komisí a Itálií. Komise odmítla poskytnout přístup k požadovaným dokumentům, neboť řízení probíhalo a zpřístupnění dokumentů by mohlo mít dopad na případné budoucí řízení o nesplnění povinnosti [5].

2. Dne 14. srpna 2018 informovala Komise stěžovatele, že ukončila řízení EU Pilot a prošetřila jeho stížnost na nesplnění povinnosti. Téhož dne podal stěžovatel novou žádost o přístup ke stejným dokumentům. Dne 7. září 2018 Komise odepřela přístup k dotčeným dokumentům. Poukázal přitom na výjimku stanovenou v pravidlech EU pro přístup veřejnosti k dokumentům (nařízení č. 1049/2001), podle níž lze přístup k dokumentům odepřít z důvodu ochrany „účelů inspekce, vyšetřování a auditu“[6] .

3. Dne 8. září 2018 stěžovatel požádal Komisi, aby své rozhodnutí přezkoumala (podáním tzv. „potvrzující žádosti“). Komise odpověděla dne 22. listopadu 2018 a potvrdila své předchozí rozhodnutí. Komise tvrdila, že ačkoli bylo řízení ukončeno, v současné době analyzuje dvě stížnosti na nesplnění povinnosti a tři petice [7] týkající se otázek, na něž se řízení vztahuje. V této souvislosti může být nezbytné znovu zahájit dialog s Itálií. Komise se proto domnívala, že existuje skutečné riziko, že by zpřístupnění dokumentů nepříznivě ovlivnilo její šetření. Dále tvrdila, že na dokumenty se vztahuje „obecná domněnka o nezpřístupnění“[8], a jako taková by nezpřístupnila ani části dokumentů s určitým zatajeným obsahem. Rovněž tvrdila, že stěžovatel neprokázal, že existuje převažující veřejný zájem, který by byl zajištěn zpřístupněním dokumentů.

4. Stěžovatel byl s touto odpovědí nespokojen a obrátil se na veřejného ochránce práv.

Šetření

5. V rámci šetření veřejné ochránkyně práv se její vyšetřovací tým setkal se zástupci Komise a zkontroloval požadované dokumenty, jakož i nové stížnosti a petice, které Komise obdržela. Veřejná ochránkyně práv obdržela připomínky stěžovatele ke zprávě o kontrole.

Argumenty předložené veřejnému ochránci práv

6. Komise uvedla, že rozhodnutí o ukončení řízení EU Pilot zakládá na informacích, které má v určitém okamžiku k dispozici. Rozhodnutí o ukončení projektu EU Pilot nebrání Komisi v tom, aby později znovu zahájila dialog s dotčeným členským státem, pokud se dozví o nových relevantních informacích.

7. Komise vysvětlila, že řízení EU Pilot vyvolalo otázky ohledně toho, jak Itálie provádí některá ustanovení směrnice [9]. Komise v současné době analyzuje nové stížnosti a petice, které se týkají některých záležitostí řešených v rámci řízení EU Pilot, zejména dokumentace pracovních úrazů pracovníků. Na základě své analýzy těchto stížností a petic může Komise rozhodnout o opětovném zahájení řízení EU Pilot. Sdělila veřejnému ochránci práv, že na základě svého předběžného posouzení je skutečně pravděpodobné, že tak učiní. Komise uvedla, že budoucí žádosti o přístup k dokumentům v rámci daného řízení EU Pilot posoudí s ohledem na nové okolnosti v době podání žádosti (např. v případě ukončení šetření může požadované dokumenty zpřístupnit).

8. Komise uvedla, že jak vyplývá z judikatury EU, postupy v rámci projektu EU Pilot představují „vyšetřování“. V souladu s nařízením č. 1049/2001 o důvěrnosti vyšetřování [10] se proto jakýkoli dialog s orgány členských států, který by mohl vést k řízení o nesplnění povinnosti, považuje za důvěrný [11]. Judikatura EU rovněž uznala, že během projektu EU Pilot se Komise může opírat o obecnou domněnku nezpřístupnění dokumentů týkajících se řízení, pokud by zpřístupnění dokumentů mohlo ohrozit výsledek řízení. Částečně je tomu tak proto, že záležitosti vyšetřované v řízení o nesplnění povinnosti by mohly být předmětem budoucích soudních řízení [12]. Bez ohledu na tuto obecnou domněnku Komise posoudila každý z dokumentů jednotlivě.

9. Komise tvrdila, že zpřístupnění dokumentů požadovaných žadatelem by mohlo narušit „atmosféru vzájemné důvěry“, pokud by znovu otevřela dialog s Itálií. Uvedla, že v tomto dialogu je nezbytná atmosféra vzájemné důvěry, neboť členský stát by mohl zvážit změnu svých vnitrostátních právních předpisů.

10. Komise potvrdila, že nové stížnosti a petice se zabývají pouze některými otázkami, na něž se vztahuje postup EU Pilot. Tvrdila však, že všechny aspekty zkoumané v rámci řízení EU Pilot jsou vzájemně propojené, protože zahrnují komplexní systém bezpečnosti a ochrany zdraví při práci. Kromě toho jsou všechna vnitrostátní ustanovení provádějící dotčenou směrnici součástí téhož vnitrostátního práva [13].

11. Stěžovatel tvrdil, že se Komise nemůže dovolávat výjimky podle nařízení č. 1049/2001 týkající se důvěrnosti vyšetřování, protože uzavřela jak jeho stížnost, tak řízení EU Pilot. Tvrdil, že Komise měla poskytnout přístup k dokumentům, když o ně poprvé požádal. Stěžovatel uvedl, že žádá o přístup k dokumentům týkajícím se jeho vlastní stížnosti, aby ověřil, jak Komise provedla šetření.

12. Stěžovatel tvrdil, že je nepravděpodobné, že by Komise zahájila řízení o nesplnění povinnosti proti Itálii.

13. Byl rovněž znepokojen tím, že Komise překročila lhůtu pro odpověď na jeho potvrzující žádost o jeden měsíc a lhůtu pro odpověď veřejnému ochránci práv o dva měsíce.

Posouzení veřejného ochránce práv

14. Veřejná ochránkyně práv vítá skutečnost, že Komise provedla individuální posouzení každého dokumentu, přestože uvedla, že platí obecná domněnka nezveřejnění. Tento přístup je v souladu s jejím názorem, že unijní orgány by měly takové obecné domněnky uplatňovat pouze v omezených případech, aby nepřiměřeně nezasahovaly do práva veřejnosti na přístup k dokumentům.

15. Během kontrolní schůzky zástupci Komise uvedli, že je přiměřeně pravděpodobné, že Komise pilotní řízení znovu zahájí. Za těchto okolností by zpřístupnění požadovaných dokumentů mohlo ohrozit jednání Komise s italskými orgány, a tím i výsledek šetření. Veřejná ochránkyně práv souhlasí s tím, že předmět probíhajících stížností a petic, které Komise analyzuje, úzce souvisí s předmětem stížností a petic stěžovatele. Domnívá se proto, že důvody Komise pro nezpřístupnění dokumentů jsou přiměřené.

16. Kromě toho neexistuje žádný převažující veřejný zájem na zpřístupnění požadovaných dokumentů. Důvodem je to, že zjevně existuje významný veřejný zájem na odhalování a nápravě možného nesouladu s právem EU, a proto je nezbytné, aby Komise mohla vést důvěrný dialog s vnitrostátními orgány. Stěžovatel v tomto případě nezjistil převažující veřejný zájem ani veřejný ochránce práv.

17. Veřejná ochránkyně práv bere na vědomí oprávněné obavy stěžovatele ohledně zpoždění v tomto případě. Ačkoli je politováníhodné, že Komise nedodržela platné lhůty pro zaslání odpovědí stěžovateli a veřejnému ochránci práv, tato zpoždění nezpochybňují opodstatněnost argumentů Komise.

18. Vzhledem k tomu, že se Komise stále zabývá některými záležitostmi uvedenými v původní stížnosti stěžovatele na porušení právních předpisů, a veřejná ochránkyně práv vyzývá Komisi, aby stěžovatele (a osoby odpovědné za nové stížnosti na porušení právních předpisů) informovala o veškerém vývoji svého šetření. Měla by rovněž přezkoumat svůj postoj k poskytnutí přístupu veřejnosti k požadovaným dokumentům, jakmile dokončí své posouzení všech souvisejících otázek a dokončí veškerá následná opatření.

Závěr

Na základě šetření veřejná ochránkyně práv uzavírá tento případ následujícím závěrem:

Komise se nedopustila nesprávného úředního postupu, když odepřela přístup k dokumentům týkajícím se řízení EU Pilot 8847/16/EMPL.

Stěžovatel a Evropská komise budou o tomto rozhodnutí informováni.

Emily O'Reillyová

Evropský veřejný ochránce práv

Štrasburk, 23. července 2019

[1] Směrnice 89/931/EHS o zavádění opatření pro zlepšení bezpečnosti a ochrany zdraví zaměstnanců při práci: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A31989L0391. Stížnost se týkala zejména čl. 8 odst. 2, čl. 9 odst. 1, čl. 10 odst. 3 a čl. 11 odst. 2 směrnice.

[2] Postupy EU Pilot jsou neformální dialogy mezi Komisí a příslušným členským státem o otázkách týkajících se možného nesouladu s právem EU. Cílem projektu EU Pilot je vyřešit problémy s dodržováním předpisů, aniž by Komise musela zahajovat formální řízení o nesplnění povinnosti. Více informací: http://ec.europa.eu/internal_market/scoreboard/performance_by_governance_tool/eu_pilot/index_en.htm.

[3] Postup EU Pilot 8847/16/EMPL.

[4] V souladu s nařízením (ES) č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=CELEX%3A32001R1049.

[5] V té době se stěžovatel obrátil na evropského veřejného ochránce práv, který shledal, že Komise správně odepřela přístup. Viz rozhodnutí ve věci 1352/2018/LM: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/103881. 

[6] Ustanovení čl. 4 odst. 2 třetí odrážky nařízení (ES) č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=CELEX%3A32001R1049.   

[7] Stížnosti CHAP(2018)512, CHAP(2018)526, které byly předloženy v únoru 2018, a petice 2018/0128, 2018/0129 a 2018/0130, které byly předloženy v červenci 2018.

[8] Judikatura EU stanovila, že obecná domněnka nezpřístupnění se vztahuje na různé kategorie veřejných listin EU. Pokud se taková domněnka uplatní, jsou orgány EU oprávněny odepřít přístup ke všem relevantním dokumentům.

[9] Zejména způsob, jakým Itálie provádí ustanovení směrnice 89/391/EHS o jmenování pracovníků odpovědných za první pomoc, hašení požárů a evakuaci (článek 8[2]) a o povinnosti zaměstnavatele vést seznam pracovních úrazů (článek 9[1,c]).

[10] Čl. 4 odst. 2 třetí odrážka.

[11] Rozsudek ze dne 11. prosince 2001, Petrie a další v. Evropská komise, T-191/99, (http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=46940&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=2375522), bod 68.

[12] Rozsudek ze dne 25. září 2014, Darius Nicolai a Mihaela Spirlea v. Evropská komise, T-306/12 (http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-306/12&language=EN), bod 57, potvrzený rozsudkem ze dne 11. května 2017, Švédské království v. Evropská komise, C-562/14 P: http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-562/14.

[13] Vyhláška č. 151 ze dne 14. září 2015.