Souvislosti stížnosti

1. Praní peněz, financování terorismu a organizovaná trestná činnost představují hrozbu pro bezpečnost členských států a občanů EU, jakož i pro finanční systém a vnitřní trh. EU zavedla režim pro boj proti praní peněz a financování terorismu. V této souvislosti členské státy pověřily Komisi, aby určila země, které mají ve svém režimu pro boj proti praní peněz a financování terorismu strategické nedostatky. Za tímto účelem Komise posuzuje riziko praní peněz a financování terorismu ve třetích zemích a přijímá akty v přenesené pravomoci[1], v nichž uvádí vysoce rizikové třetí země, které identifikuje[2].

2. Parlament má právo vyjádřit nesouhlas s přijetím aktů v přenesené pravomoci (viz poznámka pod čarou 1). Stěžovatel, poslanec Evropského parlamentu, si v této souvislosti prohlédl dokumenty vypracované Komisí, které posuzují riziko praní peněz a financování terorismu v 54 třetích zemích (po podpisu prohlášení, že nezveřejní jejich obsah). V únoru 2019 požádal Komisi, aby mu poskytla přístup veřejnosti[3] k těmto dokumentům (označoval je jako „posouzení(„informace o zemích“) všech 54 prioritních zemí v rámci posouzení EU týkajícího se vysoce rizikových třetích zemí podle směrnice (EU) 2015/849, pokud jde o strategické nedostatky v jejich režimech pro boj proti praní peněz a financování terorismu“).

3. Komise mu odepřela přístup ke všem 54 dokumentům.

4. V březnu 2019 požádal stěžovatel o přezkum rozhodnutí Komise odepřít veřejnosti přístup k dokumentům (předložil tzv. „potvrzující žádost“).

5. Komise prodloužila lhůtu pro poskytnutí odpovědi do 16. května 2019. V prodloužené lhůtě však neodpověděla.

6. Dne 22. května 2019 se stěžovatel obrátil na veřejnou ochránkyni práv.

Šetření

7. Veřejná ochránkyně práv zahájila šetření týkající se odepření přístupu veřejnosti k 54 dotčeným dokumentům ze strany Komise. Její vyšetřovací tým zkontroloval požadované dokumenty.

8. 8. Veřejná ochránkyně práv poskytla Komisi příležitost přijmout výslovné rozhodnutí o potvrzující žádosti stěžovatele, což Komise učinila. Toto rozhodnutí stanovilo, že přístup nemůže být poskytnut.

Argumenty předložené veřejnému ochránci práv

9. Komise při odepření přístupu k dokumentům vycházela z výjimek zaměřených na ochranu mezinárodních vztahů, veřejné bezpečnosti a finanční, měnové nebo hospodářské politiky EU nebo členského státu[4]. Tvrdila, že dokumenty obsahují citlivé informace týkající se posouzení třetích zemí, zejména kontext, rizikový profil a úroveň nedostatků týkajících se jejich režimů pro boj proti praní peněz a financování terorismu a důvody, proč Komise vybrala zemi na seznam vysoce rizikových zemí. Tyto informace nebyly sděleny dotčeným třetím zemím. Zveřejnění dokumentů by tak mohlo být vnímáno jako porušení jejich práva být vyslechnut a mělo by negativní diplomatický dopad.

10. Komise mimoto uvedla, že některé informace obsažené v dokumentech pocházely od třetích zemí a mezinárodních organizací. Zpřístupnění dokumentů by proto narušilo vztah důvěry s těmito stranami a vedlo by k jejich neochotě sdílet další informace.

11. Kromě toho by informace obsažené v dokumentech mohly být zneužity pachateli trestné činnosti nebo teroristy, kteří by před zavedením zmírňujících opatření mohli využít stávajících nedostatků a nedostatků v režimech dotčených třetích zemí pro boj proti praní peněz a financování terorismu.

12. Komise rovněž tvrdila, že zpřístupnění požadovaných dokumentů by ohrozilo její rozhodovací procesy[5]. Komise uvedla, že vypracovala akt v přenesené pravomoci, v němž je uvedeno 54 zemí určených na základě posouzení, k nimž stěžovatel požaduje přístup veřejnosti. Návrh aktu v přenesené pravomoci nezískal během legislativního postupu nezbytnou podporu, a proto nevstoupil v platnost. Komise byla proto vyzvána, aby předložila nový návrh seznamu vysoce rizikových třetích zemí. Za tímto účelem Komise uvedla, že aktualizuje dotčených 54 posouzení. Měl proto za to, že zpřístupnění by v této fázi odhalilo předběžné názory na možnosti politiky, které jsou stále zvažovány, což by ohrozilo jeho rozhodovací procesy.

13. Výjimka týkající se ochrany rozhodovacích procesů se použije, neexistuje-li převažující veřejný zájem. V tomto ohledu Komise uvedla, že žádný takový zájem nezjistila. Tvrdila, že i kdyby existoval převažující veřejný zájem, v žádném případě by to nepřevážilo újmu, kterou by zveřejnění způsobilo jejímu rozhodování.

14. Nakonec Komise uvedla, že všech 54 požadovaných dokumentů je v celém rozsahu pokryto uvedenými výjimkami. Zveřejnění jakékoli části dokumentů by proto mohlo ohrozit chráněné zájmy.

15. Stěžovatel vznesl námitku proti názoru Komise, že zpřístupnění dokumentů by mohlo ohrozit mezinárodní vztahy, a uvedl, že většina hodnocení třetích stran, na nichž je analýza Komise založena, je již veřejně přístupná. Komise by proto měla mít možnost poskytnout ke svým posouzením alespoň částečný přístup.

16. Pokud jde o rozhodování, stěžovatel tvrdil, že dotčený rozhodovací proces Komise, a sice přijetí aktu v přenesené pravomoci, skončil zamítnutím návrhu aktu Komise v průběhu legislativního postupu. Uvedl tak, že rozhodnutí již není projednáváno, což znamená, že rozhodovací procesy Komise nemohou být zpřístupněním dokumentů ohroženy.

17. Kromě toho žadatel uvedl, že existuje převažující veřejný zájem na zpřístupnění, který převažuje nad výjimkou týkající se ochrany rozhodování. Konkrétně je ve veřejném zájmu, aby subjekty, jako jsou úvěrové a finanční instituce, které mají povinnost identifikovat, řídit a zmírňovat riziko praní peněz a financování terorismu (tzv. „povinné subjekty“[6]),měly co nejvíce informací. Zveřejnění posouzení Komise by těmto subjektům umožnilo uplatnit požadovaný přístup založený na posouzení rizik, varovat veřejné orgány před možnými hrozbami nebo v odůvodněných případech ukončit obchodní vztahy.

Posouzení veřejného ochránce práv

18. Po prostudování požadovaných dokumentů se veřejný ochránce práv na základě obsahu domnívá, že se Komise oprávněně dovolávala výjimek týkajících se ochrany mezinárodních vztahů, veřejné bezpečnosti a finanční, měnové nebo hospodářské politiky EU nebo členského státu. Konkrétně, i když je pravda, že některá hodnocení, na nichž je založeno vlastní posouzení rizik Komise, jsou již veřejná, 54 požadovaných dokumentů není pouhým souhrnem hodnocení třetích stran. Významná část každého z dokumentů představuje vlastní analýzu a posouzení Komise. Kromě toho by zpřístupnění dokumentů odhalilo, z jakých zdrojů Komise vycházela při svém posouzení (a které nikoli), jaké závěry vyvodila a jak Komise shrnula některé informace, které obdržela.

19. Zpřístupnění těchto informací by pravděpodobně ohrozilo mezinárodní vztahy, zejména proto, že Komise dosud nesdělila své posouzení třetím zemím, které označila za vysoce rizikové země. Tyto země proto neměly příležitost vznést připomínky a/nebo přijmout zmírňující opatření ke zlepšení svých režimů pro boj proti praní peněz a financování terorismu, a v důsledku toho ani svou úroveň rizika a svůj rating. Vzhledem k tomu, že to znamená, že se Komise domnívá, že v příslušných režimech existují nedostatky, které je ještě třeba řešit, mohlo by zpřístupnění dokumentů rovněž pravděpodobně ohrozit veřejnou bezpečnost a případně finanční, měnovou nebo hospodářskou politiku EU a/nebo členských států.

20. S ohledem na kontrolu dokumentů se veřejná ochránkyně práv domnívá, že bylo rozumné, aby Komise uplatnila výše uvedené výjimky na všech 54 dokumentů v plném rozsahu. Dokumenty obsahují citlivé informace v celém textu. Bylo proto vhodné, aby Komise dospěla k závěru, že poskytnutí částečného přístupu není proveditelné.

21. Zatímco veřejná ochránkyně práv konstatuje, že stěžovatel již měl určitý přístup k dokumentům, ve své oficiální úloze poslance Evropského parlamentu je test přístupu veřejnosti velmi odlišný a zájmy, na něž se vztahují výjimky, na něž se Komise v tomto případě sama od sebe odvolává, chrání významné veřejné zájmy jménem občanů EU.

22. Výše uvedené výjimky jsou povinné, což znamená, že nad nimi nemůže převážit žádný jiný veřejný zájem. Argumenty stěžovatele týkající se převažujícího veřejného zájmu na zpřístupnění proto nelze v tomto případě zohlednit.

23. Vzhledem k tomu, že výjimky mohly být rozumně použity na všech 54 dokumentů jako celek, nebylo nutné, aby se Komise opírala o potřebu chránit své rozhodovací procesy. Veřejná ochránkyně práv nicméně konstatuje, že rozhodovací proces v tomto případě není ve skutečnosti u konce, protože Komise byla požádána o vypracování nového návrhu seznamu vysoce rizikových zemí a je zřejmé, že již provedená posouzení budou mít v této souvislosti určitý význam.

24. Konečně a v každém případě se veřejný ochránce práv na základě kontroly obsahu požadovaných dokumentů domnívá, že veřejnému zájmu v tomto případě nejlépe poslouží jejich nezpřístupnění v současné době.

Závěr

Na základě šetření veřejná ochránkyně práv uzavírá tento případ následujícím závěrem:

Komise se nedopustila nesprávného úředního postupu, když odepřela veřejnosti přístup k požadovaným dokumentům.

Stěžovatel a Komise budou o tomto rozhodnutí informováni.

Emily O'Reillyová

Evropský veřejný ochránce práv

Štrasburk, 17. července 2019

[1] Akty v přenesené pravomoci jsou právně závazné akty, které Komisi umožňují doplnit nebo změnit jiné než podstatné části legislativních aktů EU, například za účelem vymezení podrobných opatření. Komise přijme akt v přenesené pravomoci. Pokud Parlament a Rada proti aktu nevznesou námitky, vstoupí v platnost.

[2] Další informace o politice EU týkající se vysoce rizikových třetích zemí naleznete na adrese: https://ec.europa.eu/info/policies/justice-and-fundamental-rights/criminal-justice/anti-money-laundering-and-counter-terrorist-financing/eu-policy-high-risk-third-countries_en.

[3] Podle nařízení č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&rid=1.

[4] Podle čl. 4 odst. 1 písm. a) nařízení č. 1049/2001.

[5] Podle čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce nařízení č. 1049/2001.

[6] Viz směrnice 2015/849 o předcházení využívání finančního systému k praní peněz nebo financování terorismu: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32015L0849&from=EN.