Souvislosti stížnosti

1. Stěžovatel, generální ředitel společnosti v Albánii, měl obavy ohledně toho, jak Evropská komise řídí zadávání veřejných zakázek s využitím finančních prostředků EU v zemích mimo EU. Požádal Komisi, aby mu poskytla přístup k dokumentům týkajícím se kontrol, které provedla jak před^{udělením a provedením smluv na určité projekty [1],} tak po jejich provedení^[2].

2.  Stěžovatel nebyl spokojen s informacemi, které obdržel, a dne 7. prosince 2017 se obrátil na veřejnou ochránkyni práv.

Šetření

3. Veřejná ochránkyně práv zahájila šetření obavy stěžovatele, že Komise nezajistila řádné řízení zadávání veřejných zakázek v zemích mimo EU.

4. V průběhu šetření se vyšetřovací tým veřejné ochránkyně práv setkal se zástupci Komise, aby objasnil úlohu Komise v rámci tří způsobů plnění rozpočtu EU, a to „přímého“, „nepřímého“ a „sdíleného řízení“^[3]. Vyšetřovací tým rovněž získal kopie příslušných dokumentů.

Argumenty předložené veřejnému ochránci práv

5. Stěžovatel tvrdil, že z několika málo dokumentů, které mu byly zpřístupněny, bylo zřejmé, že Komise neprovedla nezbytné kontroly, aby zabránila podvodům, nesrovnalostem a korupci při zadávání veřejných zakázek týkajících se finančních prostředků EU v zemích mimo EU, a tudíž nedodržela platná pravidla^[4]. Dodal, že v případě dotčených zadávacích řízení a výsledných smluv zůstává Komise odpovědná za plnění rozpočtu bez ohledu na způsob plnění rozpočtu EU^[5].

6. Během zasedání poskytla Komise (generální ředitelství odpovědné za evropskou politiku sousedství a jednání o rozšíření, dále jen „GŘ NEAR“) komplexní přehled nástrojů a systémů, které má k dispozici pro odhalování chyb na různých úrovních procesu zadávání veřejných zakázek. Odkázala na své „výroční zprávy o činnosti“^[6], které uvádějí, jak Komise ověřuje provádění projektů financovaných EU, a které představují základ, na němž Komise přebírá politickou odpovědnost za svá rozhodnutí v této oblasti. Komise dodala, že její Útvar interního auditu (IAS) a Evropský účetní dvůr (EÚD) pravidelně kontrolují jeho systém^[7], zatímco Komise každé dva až čtyři roky navštěvuje každou delegaci EU, aby sledovala jejich schopnost řídit pomoc EU třetím zemím. Kromě těchto kontrol se Komise při měření chyb, které systém, který zavedla, neodhalil, opírá také o „míruzbytkových chyb“ ^[8]. Uvedla, že míra zbytkových chyb z roku 2016 zůstala výrazně pod prahovou hodnotou stanovenou EÚD^[9], což prokazuje, že systém zavedený GŘ NEAR je účinný.

7. Komise dále objasnila své funkce dohledu a různé kontroly prováděné v rámci každého ze tří způsobů plnění rozpočtu EU. V rámci přímého řízení Komise uzavírá smlouvy s úspěšnými uchazeči a je přímo odpovědná za všechny úkoly související s plněním rozpočtu. Komise a delegace EU provádějí kontroly před každou transakcí pomocí „kontrolních seznamů“. Na základě ročního posouzení rizik každé zakázky rozhodne, zda jsou nutné další kontroly, jako jsou monitorovací návštěvy, kontroly na místě, audity a hodnocení^[10].

8. V rámci sdíleného řízení uzavírají členské státy smlouvy s úspěšnými uchazeči, a odpovídají tedy za ověření toho, zda jsou spolufinancované projekty v souladu s platnými pravidly EU a vnitrostátními pravidly. Komise provádí kontroly pouze na konci auditem dotyčných projektů nebo programů^[11]. Na základě těchto kontrol může Komise od členských států získat zpět neoprávněně vyplacené finanční prostředky. Komise odkázala na konkrétní zadávací řízení, aby ilustrovala účinnost systému^[12]. Kromě toho Komise požádala příslušné orgány, aby vydaly stanovisko k souladu systémů řízení a monitorování programů v programovém období 2014–2020. Uvedla, že tato stanoviska přezkoumává jménem Komise nezávislý externí auditor.

9. A konečně v rámci nepřímého řízení jsou to partnerské země, které uzavírají smlouvy s úspěšnými uchazeči a nesou odpovědnost za jejich provádění. Komise svěřuje tyto úkoly pouze zemím, které splňují určitá kritéria^[13]. Monitoruje rovněž provádění příslušných programů prostřednictvím kontrol a výborů. Komise dodala, že v závislosti na ročním posouzení rizik provádí kontroly buď před procesem zadávání veřejných zakázek, nebo po něm. Komise poskytla čtyři konkrétní příklady předběžných kontrol provedených delegacemi EU v Severní Makedonii a Turecku, které vedly k zamítnutí spisů předložených partnerskými zeměmi. Poskytla další informace o míře zamítnutí smluv prováděných partnerskými zeměmi^[14]. Pokud se neprovádějí žádné předběžné kontroly^[15], provádí delegace EU kontroly přímo po podpisu smlouvy a po jejím plnění.

10. Stěžovatel v odpovědi tvrdil, že míra zbytkových chyb použitá Komisí je nespolehlivá a že kontroly Komise nejsou účinné z důvodu míry korupce v zemích, které dostávají finanční prostředky na projekty a programy mimo EU^[16]. Rovněž se domníval, že Komise nesprávně svěřila úkoly plnění rozpočtu zemím v rámci nepřímého řízení, neboť za plnění rozpočtu Unie odpovídá Komise. Stěžovatel rovněž uvedl, že Komise neuvedla příklady předběžných kontrol postupů zadávání veřejných zakázek v rámci přímého řízení a že u zadávání veřejných zakázek v rámci sdíleného řízení neexistují žádné řádné kontroly.

Posouzení veřejného ochránce práv

11. Hlavní obavou stěžovatele je, že Komise neověřuje postupy zadávání veřejných zakázek zahrnující finanční prostředky EU v zemích mimo EU.

12. Úlohou veřejného ochránce práv není ověřovat účinnost systémů zavedených Komisí za účelem sledování a ověřování postupů zadávání veřejných zakázek zahrnujících finanční prostředky EU v zemích mimo EU jako takových. Veřejný ochránce práv může spíše ověřit, zda se Komise dostatečně zabývala otázkami vznesenými stěžovatelem a reagovala na případné obavy, které vyjádřil.

13. V tomto ohledu Komise podrobně popsala své kontrolní funkce a druh kontrol prováděných u postupů zadávání veřejných zakázek v rámci tří různých způsobů plnění rozpočtu Unie (přímý, sdílený, nepřímý). Skutečnost, že Komise neposkytla konkrétní příklady předběžných kontrol postupů zadávání veřejných zakázek prováděných v rámci přímého řízení, neznamená, že Komise takové kontroly neprovádí. Z celkového vysvětlení poskytnutého Komisí během schůzky, a zejména z informací obsažených v její výroční zprávě o činnosti za rok 2016^[17], je zřejmé, že Komise takové kontroly provádí. Stejně tak nelze přijmout ani argument stěžovatele, že Komise neověřuje postupy zadávání veřejných zakázek prováděné v rámci sdíleného řízení (viz bod 8 výše).

14. S ohledem na výše uvedené skutečnosti se Komise odpovídajícím způsobem zabývala tvrzením stěžovatele, že řádně neověřuje postupy zadávání veřejných zakázek v rámci různých způsobů plnění rozpočtu EU, a tudíž neodhaluje podvody nebo jiné nesrovnalosti^[18].

15. Stěžovatel rovněž vyjádřil obavy ohledně a) skutečnosti, že Komise deleguje úkoly související s plněním rozpočtu na členské státy a partnerské země, a b) míry zbytkových chyb, kterou Komise používá v rámci svých funkcí dohledu a kterou považuje za nespolehlivou.

16. Pokud jde o písmeno a), stěžovatel tvrdil, že Komise by v zásadě neměla delegovat úkoly plnění rozpočtu na členské státy a partnerské země, neboť za řádné plnění rozpočtu EU odpovídá Komise. V tomto ohledu veřejný ochránce práv konstatuje, že unijní normotvůrce stanovil konkrétní a podrobná pravidla týkající se různých způsobů plnění rozpočtu EU a rozsahu kontrol požadovaných u každého z nich^[19]. Tato pravidla, včetně přenesení úkolů souvisejících s plněním rozpočtu na členské státy a partnerské země, jsou legislativní povahy, a proto nespadají do mandátu veřejného ochránce práv^[20].

17. Pokud jde o b) tvrzení stěžovatele, že míra zbytkových chyb použitá Komisí v rámci jejích dozorčích funkcí je nespolehlivá vzhledem k údajně vysoké míře korupce v dotčených zemích, stěžovatel nepředložil žádné konkrétní důkazy, které by spojovaly jeho tvrzení s jakýmkoli z dotčených zadávacích řízení a zakázek. Nevysvětlil ani, proč je míra zbytkových chyb jako taková nespolehlivým nástrojem k odhalování nesrovnalostí v dotčených zemích.

18. S ohledem na výše uvedené neshledává veřejný ochránce práv v tomto případě nesprávný úřední postup Komise.

Závěr

Na základě šetření veřejná ochránkyně práv uzavírá tento případ následujícím závěrem:

Nedošlo k nesprávnému úřednímu postupu ze strany Evropské komise.

Stěžovatel a Evropská komise budou o tomto rozhodnutí informováni.

Emily O'Reillyová

Evropský veřejný ochránce práv

Štrasburk, 28. března 2019

[1] Známé jako „kontrolyex ante“, které se používají k ověření operací před jejich schválením.

[2] Známé jako „kontrolyex post“, které se používají k ověření operací po jejich dokončení.

[3] Způsoby přímého, sdíleného a nepřímého řízení jsou různé způsoby plnění souhrnného rozpočtu EU v závislosti na míře delegování řady úkolů souvisejících s plněním rozpočtu. V rámci přímého řízení uzavírá Komise nebo evropská výkonná agentura smlouvy s konečnými příjemci finančních prostředků. Komise je tedy odpovědná za všechny úkoly související s plněním rozpočtu EU. V rámci nepřímého řízení svěřuje Komise úkoly plnění rozpočtu mimo jiné partnerským zemím, které uzavírají smlouvy s konečnými příjemci. V rámci sdíleného řízení svěřuje Komise úkoly plnění rozpočtu členským státům EU, které uzavírají smlouvy s konečnými příjemci: https://ec.europa.eu/europeaid/funding/about-funding-and-procedures/how-do-we-offer-funding_cs.

[4] Stěžovatel odkázal na: Čl. 2 písm. r) o definici „kontroly“ podle nařízení č. 966/2012, kterým se stanoví finanční pravidla o souhrnném rozpočtu Unie (dále jen „finanční nařízení“), 13. bod odůvodnění nařízení (EU) č. 236/2014, kterým se stanoví společná pravidla a postupy pro provádění nástrojů Unie pro financování vnější činnosti, a články 18 a 49 nařízení Komise v přenesené pravomoci (EU) č. 1268/2012 o prováděcích pravidlech k finančnímu nařízení (dále jen „Prováděcí pravidla“).

[5] Poukázal na článek 317 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU) a čl. 58 odst. 2 finančního nařízení.

[6] Zejména odkázala na oddíl 2 „Organizačnířízení a vnitřní kontrola“(strany 33–88) své výroční zprávy o činnosti za rok 2016: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/file_import/aar-near-2016_en_0.pdf. Přehled různých typů zavedených kontrol viz strany 33–36.

[7] Podrobný popis připomínek a doporučení útvaru interního auditu a EÚD viz oddíl 2.1.2. „Připomínkya doporučení auditu“(strany 63–69) výroční zprávy o činnosti za rok 2016.

[8] Míra zbytkových chyb je ukazatelem měřeným externím auditorem s cílem diagnostikovat veškeré zbývající významné nesrovnalosti v postupech monitorování regionu rozšíření i regionu sousedství. Viz strany 36–37 výroční zprávy o činnosti za rok 2016.

[9] Prahová hodnota stanovená EÚD činí 2 %.

[10] Další informace o kontrolách prováděných u projektů v rámci přímého řízení viz strany 40–42 výroční zprávy o činnosti za rok 2016.

[11] Komise rovněž zmínila plánované kontroly programů, které byly pro stěžovatele obzvláště zajímavé, a zejména přezkum zpráv předložených odpovědnými orgány v souladu s požadavky stanovenými v prováděcím nařízení Komise (EU) č. 897/2014. Další informace viz strana 49 výroční zprávy o činnosti za rok 2016.  

[12] Vzhledem k tomu, že úspěšný uchazeč nepředložil zprávu o pokroku, nepotvrdili v tomto případě ani úředníci dohledu prvního stupně v dotčené zemi, ani příslušný orgán výdaje vynaložené na zakoupené vybavení. V důsledku toho EU dotyčný program nespolufinancovala.

[13] V souladu s finančním nařízením a dvoustrannými dohodami mezi Komisí a dotčenou zemí.

[14] Komise uvedla, že v delegaci EU v Severní Makedonii činila míra zamítnutí smluv prováděných partnerskými zeměmi v režimu nepřímého řízení 12,62 % v roce 2017, 22,02 % v roce 2016 a 22,27 % v roce 2015.

[15] Komise postupně omezuje předběžné kontroly a nahrazuje je následnými kontrolami, aby zvýšila kapacity vnitrostátních orgánů v postupech zadávání veřejných zakázek a uzavírání smluv. Více informací o kontrolách prováděných u projektů v rámci nepřímého řízení viz strany 35 a 44–46 výroční zprávy o činnosti za rok 2016.

[16] V tomto ohledu stěžovatel rovněž odkázal na další stížnosti, které předložil veřejnému ochránci práv, zejména stížnosti 6/2017/PL, 1641/2017/PL, 1642/2017/CEC, 1644/2017/JCN, 1721/2017/PL a 740/2017/CEC.

[17] Ve výroční zprávě o činnosti za rok 2016 Komise uvádí, že granty a postupy zadávání veřejných zakázek v rámci přímého řízení mají nejvyšší náklady na dohled v absolutním vyjádření vzhledem k potřebě významných předběžných kontrol a auditů u těchto postupů. Podle zprávy se v roce 2016 v rámci přímého řízení zadávalo 720 zakázek, z nichž absolutní náklady na kontroly činily 16 136 351,08 EUR. Viz strana 55 výroční zprávy o činnosti za rok 2016.

[18] V tomto ohledu veřejná ochránkyně práv rovněž zohlednila další stížnosti stěžovatele týkající se zadávání veřejných zakázek zahrnujících finanční prostředky EU v zemích mimo EU (viz věci 6/2017/PL, 1641/2017/PL, 1642/2017/CEC, 1721/2017/PL, 1644/2017/JCN a 740/2017/CEC).

[19] Viz zejména finanční nařízení, jeho prováděcí pravidla a nařízení č. 236/2014, kterým se stanoví společná pravidla a postupy pro provádění nástrojů Unie pro financování vnější činnosti. Viz rovněž nařízení (EU) č. 231/2014 o NPP II, prováděcí nařízení (EU) č. 447/2014 o NPP II, nařízení (EU) č. 232/2014 o evropském nástroji sousedství a prováděcí nařízení (EU) č. 897/2014 o přeshraniční spolupráci v rámci evropského nástroje sousedství.

[20] V souladu s článkem 228 SFEU.