Bakgrund till klagomålet

1. Klaganden är en journalist som under några år har skrivit om EU:s gränsfrågor och i synnerhet om Europeiska gräns- och kustbevakningsbyråns (Frontex) arbete.

2. Den 27 september 2016 bad han Frontex att ge honom tillgång till alla rapporter om allvarliga incidenter i samband med Frontex insatser eller gemensamma insatser som ägde rum i Bulgarien mellan den 1 januari 2015 och den 30 september 2016 [1].

3. Byrån för allmänhetens tillgång till handlingar vid Frontex svarade klaganden den 18 oktober 2016 genom att bevilja honom partiell tillgång till 21 rapporter om allvarliga incidenter avseende en gemensam Frontexinsats med titeln Flexibel operativ verksamhet.

4. Klaganden informerade därefter Frontex om att Frontex hade mer än en gemensam insats i Bulgarien under 2015 och 2016. Han frågade därför om det fanns fler rapporter om allvarliga incidenter, till exempel avseende den gemensamma insatsen Poseidon Land.

5. Byrån för allmänhetens tillgång till handlingar vid Frontex svarade den 24 oktober 2016. Det uppgavs att två rapporter om allvarliga incidenter hade utelämnats oavsiktligt. Den beviljade honom partiell tillgång till dessa rapporter den 28 oktober 2016.

6. Den 24 oktober 2016 informerade klaganden Frontex om att en presstjänsteman vid Frontex hade berättat för honom om tre fall av summariska deportationer av flyktingar från Bulgarien och fyra fall av stöld från flyktingar av bulgarisk polis under 2015. Han frågade varför han inte hade fått några allvarliga incidentrapporter för dessa händelser.

7. Den 26 oktober 2016 svarade Frontex att man hade hittat några fler rapporter om allvarliga incidenter och att han skulle få dem några dagar senare.

8. Den 28 oktober 2016 beviljade kontoret för allmänhetens tillgång till handlingar klaganden partiell tillgång till ytterligare sju rapporter om allvarliga incidenter (inklusive de två som nämns i punkt 5 ovan) som handlade om kränkningar av grundläggande rättigheter och/eller överträdelser av Frontex uppförandekod.

9. Samma dag begärde klaganden omprövning av hur hans begäran hade behandlats genom att lämna in en så kallad bekräftande ansökan. Han bad Frontex att motivera alla redigeringar som gjorts i rapporterna om allvarliga incidenter, varav många gällde avrapportering av intervjuer med migranter. Han uppgav att Frontex vid andra tillfällen inte hade redigerat sådana intervjuer.

10. Klaganden ingav sitt klagomål till ombudsmannen strax efter att ha lämnat in sin bekräftande ansökan den 2 november 2016.

11. Den 22 november 2016 besvarade Frontex den bekräftande ansökan. Den bekräftade sitt ursprungliga beslut.

12. Frontex motiverade sina olika redigeringar av de handlingar som lämnades ut med de undantag från utlämnande som föreskrivs i i) artikel 4.1 b ^[2] i förordning (EG) nr 1049/2001 ^[3], avseende behovet av att skydda den enskildes privatliv och integritet, ii) artikel 4.2 ^[4] tredje strecksatsen i förordning (EG) nr 1049/2001, avseende behovet av att skydda syftet med inspektioner, utredningar och revisioner, och iii) artikel 4.1 a ^[5] första strecksatsen i förordning (EG) nr 1049/2001, avseende behovet av att skydda den allmänna säkerheten [6].

Utredningen

13. Ombudsmannen inledde en undersökning av följande aspekter av klagomålet: 1) Frontex underlåter konsekvent att identifiera förekomsten av alla rapporter om allvarliga incidenter som den förfogar över om Frontex eller gemensamma insatser i Bulgarien. 2) Frontex redigerar de rapporter om allvarliga incidenter som den identifierar på ett sätt som inte är förenligt med de undantag som anges i förordning (EG) nr 1049/2001.

14. Ombudsmannens kansli genomförde en inspektion av Frontex ärendeakt i detta ärende och höll ett möte med Frontex (nedan kallat mötet/inspektionen) för att ge Frontex möjlighet att klargöra varför byrån ursprungligen inte hade identifierat några rapporter om allvarliga incidenter som omfattades av klagandens begäran om allmänhetens tillgång till handlingar [7]. Senare lade ombudsmannen fram ett förslag till lösning för Frontex.  När ombudsmannen föreslog lösningen tog han hänsyn till parternas argument och åsikter.

Underlåtenhet att identifiera rapporter om allvarliga incidenter

Ombudsmannens förslag till lösning

Upptäckten av fem relevanta rapporter om allvarliga incidenter

15. Under mötet/inspektionen, när ombudsmannens företrädare inspekterade handlingar på skärmen tillsammans med en företrädare för Frontex, som manuellt hämtade den ena handlingen efter den andra, upptäcktes det att det fanns ytterligare fem rapporter om allvarliga incidenter som, även om de omfattades av klagandens begäran om tillgång till handlingar, inte hade identifierats tidigare. Ombudsmannen föreslog att Frontex helt eller, vid behov, delvis skulle lämna ut de rapporter om allvarliga incidenter som upptäckts under ombudsmannens möte/inspektion till klaganden. Ett sådant offentliggörande bör ske utan dröjsmål.”

16. I sitt svar på ombudsmannens förslag till lösning informerade Frontex ombudsmannen om att öppenhetskontoret den 2 juni 2017 lämnade ut de fem rapporter om allvarliga incidenter som identifierats under mötet/inspektionen till klaganden. Den klagande bekräftade mottagandet samma dag.

Brister i Frontex sökningar

17. Ombudsmannen noterade vikten av att ha ett omfattande registreringssystem som gör det möjligt att identifiera och hantera kränkningar av de grundläggande rättigheterna. Hon ansåg att Frontex har ett sådant system, men påpekade att allmänhetens förtroende för registreringssystemet är lika viktigt. För att undvika att ge ett felaktigt intryck (t.ex. att Frontex föredrar att dölja kränkningar av de grundläggande rättigheterna snarare än att ta itu med dem) ansåg hon därför att insynen i systemet bör garanteras.

18. Ombudsmannen påpekade att detta fall hade belyst organisatoriska och tekniska brister i de sökningar som Frontex utför för att svara på begäranden om allmänhetens tillgång till handlingar som ger dem vissa utmaningar (till exempel fanns det inga särskilda handläggare av öppenhetsärenden och det it-verktyg som Frontex använder för att registrera rapporter om allvarliga incidenter, dvs. applikationen för rapportering av gemensamma insatser som kallas ”JORA”, innehåller inte alternativet ”sök efter nyckelord”, vilket innebär att varje insats som involverar Bulgarien måste sökas manuellt för att svara på klagandens begäran). I detta fall ledde ett något otillräckligt it-söksystem i kombination med mänskliga fel till att klaganden misstänkte att Frontex avsiktligt hade undanhållit honom handlingar. Ombudsmannen erkände de åtgärder som Frontex vidtagit för att förbättra sitt svar på begäranden om allmänhetens tillgång till handlingar (t.ex. genom att inrätta ett öppenhetskontor). Hon påpekade dock att de brister som lyfts fram i detta fall måste åtgärdas.

19. Ombudsmannen ansåg att den möjlighet som Frontex övervägde att göra en ”sökning efter nyckelord” var nödvändig för att spara tid och minska risken för mänskliga fel. Ombudsmannen föreslog således att Frontex skulle ”vidta åtgärder för att så snart som möjligt utveckla verktyg som möjliggör en smidigare identifiering av handlingar, såsom de verktyg som krävs för att utföra en sökning efter nyckelord inom JORA”.

20. I sitt svar på ombudsmannens förslag till lösning informerade Frontex ombudsmannen om att den har vidtagit lämpliga åtgärder för att utveckla de nödvändiga funktioner i JORA-applikationen som gör det möjligt att göra en mer grundlig sökning. Frontex angav att en fritextsökning infördes i ansökan om rapporter om tillbud och allvarliga tillbud (vilka är de handlingar som begärs genom ansökningar om tillgång till handlingar).

Redigering av rapporter om allvarliga incidenter på ett sätt som inte är förenligt med de undantag som anges i förordning (EG) nr 1049/2001

Ombudsmannens förslag till lösning

21. Ombudsmannen upprepade sin ståndpunkt sedan länge att eventuella undantag från denna princip måste tolkas restriktivt ^{[9] med tanke på de mål som eftersträvas med förordning (EG) nr 1049/2001, särskilt målet att säkerställa största möjliga tillgång till handlingar som innehas av EU-institutionerna [8].} Proportionalitetsprincipen kräver dessutom att undantag från den allmänna regeln, att tillgång måste ges, hålls inom gränserna för vad som är lämpligt och nödvändigt för att skydda de fastställda mål av allmänt och enskilt intresse som anges i dessa undantag ^[10].

22. Ombudsmannen påpekade att enligt fast rättspraxis är enbart den omständigheten att en handling rör ett intresse som skyddas av ett undantag från skyldigheten att lämna ut en handling inte tillräcklig för att motivera tillämpningen av detta undantag. En sådan tillämpning kan endast motiveras om tillgången till handlingen konkret och faktiskt skulle kunna skada det skyddade intresset. Risken för att det skyddade intresset skadas får inte heller vara rent hypotetisk och måste rimligen kunna förutses [11].

Otillräckliga förklaringar till de redigeringar som gjorts

23. Ombudsmannen kommenterade de redigeringar som Frontex gjort av de utlämnade handlingarna på grundval av undantaget för utlämnande som rör behovet av att skydda syftet med utredningar [12]. Ombudsmannen ansåg, med undantag för ett dokument (onumrerad rapport om allvarliga incidenter av den 24 november 2014[2015][13]), att de redigeringar som gjorts av dokumenten i fråga var motiverade och inte överdrivna. Ombudsmannen anser dock att de förklaringar som Frontex gav för redigeringarna inte alltid uppfyllde de krav som Europeiska unionens domstol ställde för att undantaget skulle vara tillämpligt [14]. Ombudsmannen föreslog därför att Frontex skulle åta sig att bättre förklara eventuella maskeringar/utelämnanden som byrån kommer att göra i framtiden på grundval av artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning (EG) nr 1049/2001. Den bör förklara på vilket sätt utlämnande av en handling eller vissa maskerade delar av den specifikt och effektivt skulle undergräva skyddet för syftet med en pågående utredning. Ombudsmannen gav ytterligare råd om hur en sådan förklaring skulle kunna tillhandahållas.

24. I sitt svar på ombudsmannens förslag till lösning uppgav Frontex att man noga hade noterat de råd som lämnats. Kommissionen tillade att Frontex, eftersom den personal som handlägger ansökningar om tillgång till handlingar känner till tillämplig rättspraxis, var övertygad om att de noggrant kommer att granska all användning av de undantag som anges i artikel 4 i förordning 1049/2001. Den uppgav att ett nätverk av handläggare har inrättats. Handläggarna har fått utbildning och vidareutbildning kommer att ske.

Alltför stora redigeringar

25.  Ombudsmannen kommenterade också de redigeringar som Frontex gjort av de utlämnade handlingarna på grundval av undantaget avseende behovet av att skydda den allmänna säkerheten [15]. Hon påpekade att detta undantag inte omfattas av kriteriet om ett ”övervägande allmänintresse” och att Europeiska unionens domstol har erkänt det stora utrymme för skönsmässig bedömning som institutionerna har på de områden som omfattas av de obligatoriska undantagen från allmänhetens tillgång till handlingar enligt artikel 4.1 a i förordning nr 1049/2001 ^[16]. 

26. Ombudsmannen noterade att Frontex är skyldigt att förklara hur ett utlämnande av de begärda handlingarna konkret och faktiskt skulle kunna skada allmänintresset i fråga om allmän säkerhet och att visa att risken för att detta intresse skadas rimligen kan förutses och inte är rent hypotetisk ^[17]. För att kunna ge denna förklaring ska en individuell bedömning av varje handling göras för att fastställa vilka delar som skulle kunna undergräva den allmänna säkerheten. Dessutom är det viktigt att Frontex har en konsekvent strategi.

27. Det föreföll ombudsmannen som om vissa rapporter om allvarliga incidenter hade redigerats alltför mycket, trots att Frontex hade gett specifika och övertygande skäl till de redigeringar som gjorts. Ombudsmannen ansåg att detta utgjorde en uppenbart oriktig bedömning som hon uppmanade Frontex att rätta till. Ombudsmannen föreslog därför att Frontex ”omprövar de redigeringar som gjorts av den onumrerade rapporten om allvarliga incidenter av den 24 november 2014 [2015], den onumrerade rapporten om allvarliga incidenter av den 13 mars 2015, rapporten om allvarliga incidenter nr 15 och rapporten om allvarliga incidenter nr 361, i syfte att bevilja ytterligare partiell tillgång till dem”.

28. I sitt svar på ombudsmannens förslag informerade Frontex ombudsmannen om att Frontex hade gjort en ny bedömning av de redigeringar som gjorts av de fyra rapporter om allvarliga incidenter som nämns i föregående punkt och att Frontex hade lämnat ut dem fullt ut till klaganden, med undantag för ett ord som Frontex hade redigerat på grundval av undantaget avseende skydd av personuppgifter.

29. Rent allmänt uttryckte Frontex sin tillfredsställelse med ombudsmannens förfarande för hantering av klagomål och med det sätt på vilket ombudsmannens personal hade samarbetat proaktivt med Frontex personal under inspektionen/mötet. Den konstaterade att ombudsmannens slutsatser hade välkomnats varmt inom Frontex, eftersom de inte bara bidrog till att öka medvetenheten om nödvändiga förbättringar utan också utgjorde värdefulla råd. Den tillade att resultaten bör hjälpa Frontex att förbättra sin process för allmänhetens tillgång till handlingar, öka den interna kommunikationen och öka öppenheten.

Ombudsmannens bedömning efter förslaget till lösning

30. Ombudsmannen uppmanade klaganden att kommentera Frontex reaktion på hennes förslag till lösning. Han utnyttjade dock inte denna möjlighet.

31. Ombudsmannen välkomnar Frontex positiva reaktion på hennes förslag till lösning och noterar med tillfredsställelse att Frontex har vidtagit åtgärder för att genomföra dem.

Slutsats

På grundval av undersökningen avslutar ombudsmannen detta ärende med följande slutsats:

En lösning har hittats.

Klaganden och Frontex kommer att informeras om detta beslut.

 

Emily O'Reilly

Europeiska ombudsmannen

Strasbourg den 17 november 2017

 

[1] En allvarlig händelse definieras av Frontex som en händelse eller händelse, oavsett om den är naturlig eller orsakad av mänsklig verksamhet, som kan påverka eller vara relevant för ett Frontex-uppdrag eller dess anseende, eller säkerheten för deltagarna i uppdraget. Det omfattar kränkningar av de grundläggande rättigheterna, EU-rätten, internationell rätt om tillgång till internationellt skydd och Frontex uppförandekod. Rapporter om allvarliga incidenter samlas in och analyseras av Frontex lägescentral.

[2] I artikel 4.1 b i förordning nr 1049/2001 föreskrivs följande: Institutionerna ska vägra att ge tillgång till en handling om ett utlämnande skulle undergräva skyddet för

...

b) Den enskildes privatliv och integritet, särskilt i enlighet med gemenskapslagstiftningen om skydd av personuppgifter.”

[3] Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar (EGT L 145, s. 43).

[4] I artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 föreskrivs följande: Institutionerna ska vägra att ge tillgång till en handling om ett utlämnande skulle undergräva skyddet för

...

- syftet med inspektioner, utredningar och revisioner, såvida det inte föreligger ett övervägande allmänintresse av utlämnandet.”

[5] I artikel 4.1 a första strecksatsen i förordning nr 1049/2001 föreskrivs följande: Institutionerna ska vägra att ge tillgång till en handling om ett utlämnande skulle undergräva skyddet för

a) Det allmänna samhällsintresset i fråga om

- allmän säkerhet,

...”

[6] För ytterligare information om bakgrunden till klagomålet, parternas argument och ombudsmannens undersökning, se ombudsmannens fullständiga förslag till lösning, som finns på https://www.ombudsman.europa.eu/cases/solution.faces/en/86210/html.bookmark

[7] När ombudsmannen inledde undersökningen informerade hon Frontex om att hennes undersökningsgrupp under inspektionen ville höra Frontex om följande frågor:

” 1. Hur utför Frontex sin uppgift att identifiera de handlingar som omfattas av en begäran om tillgång till handlingar?

2. I sitt e-postmeddelande av den 28 oktober 2016 till klaganden uppgav Frontex att ”tekniska problem med [dess] söksystem” ledde till att ett antal handlingar inte identifierades. Vilka var dessa tekniska problem och vad har Frontex gjort för att lösa dem?”

[8] Artikel 1 a i förordning 1049/2001. Förordning 1049/2001 är tillämplig på Frontex enligt artikel 74 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/1624 av den 14 september 2016 om den europeiska gräns- och kustbevakningen och om ändring av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/399 och upphävande av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 863/2007, rådets förordning (EG) nr 2007/2004 och rådets beslut 2005/267/EG (EUT L 251, 2016, s. 1).

[9] Domstolens dom av den 18 december 2007, Sverige/kommissionen, C-64/05 P, ECLI:EU:C:2007:802, punkt 66 och domstolens dom av den 1 februari 2007, Sison/rådet, C-266/05 P, ECLI:EU:C:2007:75, punkt 63.

[10] Domstolens dom av den 6 december 2001, rådet mot Hautala, C-353/99 P, ECLI:EU:C:2001:661, punkt 28.

[11] Domstolens dom av den 17 oktober 2013, rådet/Access Info Europe, C-280/11 P, ECLI:EU:C:2013:671, punkt 11.

[12] I enlighet med artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning 1049/2001.

[13] Ombudsmannen noterade att det i slutet av den onumrerade rapporten om allvarliga incidenter av den 24 november 2014 [2015] angavs att ”den bulgariska gränspolisen inte kommer att fortsätta med ytterligare utredningar”. Ombudsmannen ansåg att Frontex inte hade rätt att åberopa det undantag från utlämnande som föreskrivs i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning (EG) nr 1049/2001 för att vägra utlämnande av de maskerade delarna av denna handling, såvida inte något annat organ också utförde utredningar av den incident som rapporteras i denna rapport om allvarliga incidenter. Om Frontex inte kunde identifiera ett annat undantag från utlämnandet som var tillämpligt på denna handling vid den tidpunkt då byrån vägrade att lämna ut de maskerade delarna var byrån därför skyldig att ge klaganden fullständig tillgång till den.

[14] Se även ombudsmannens förslag till rekommendation i ärende 257/2013/OV, punkt 41: ”Det är inte tillräckligt att ange att en utredning pågick vid den relevanta tidpunkten. Det ska även fastställas huruvida ett utlämnande av de begärda handlingarna, med hänsyn till deras specifika innehåll, skulle undergräva syftet med denna pågående utredning.”

[15] I enlighet med artikel 4.1 a första strecksatsen i förordning 1049/2001.

[16] Se tribunalens dom av den 26 april 2005, Sison/rådet, T-110/03, T-150/03 och T-405/03, ECLI:EU:T:2005:143, punkterna 46 och 47 (upprättad efter överklagande C-266/05 P), och domstolens dom av den 3 juli 2014, rådet/in 't Veld, C-350/12 P, ECLI:EU:C:2014:2039, punkt 63.

[17] Se dom rådet/in 't Veld, C-350/12 P, ECLI:EU:C:2014:2039, punkterna 52 och 64.