Тематичен документ[i]

A. Въведение

Основните права, включително правото на добра администрация, определят нормативна рамка, която институциите на ЕС трябва да спазват — не като въпрос на предпочитано и до известна степен договаряне на административно поведение, а като въпрос на индивидуално право. В тях се посочват основните ценности, на които Съюзът се ангажира да зачита и основава своите действия. Следователно основните права ограничават действията на институциите на ЕС. Те предполагат неподлежащи на договаряне правни задължения, които администрацията трябва да изпълни.

Основните права предоставят насоки за администрацията и отразяват основните индивидуални права. Установяването на нарушения на правата на човека и формулирането на случаи на лошо администриране от гледна точка на правата на човека, когато това е целесъобразно, може да представлява удовлетворението, търсено от жертвите на нарушения на правата на човека. Също толкова важно е институциите от образователна гледна точка да оформят действията си чрез подходяща призма за правата на човека, тъй като това допринася за разбирането им за това кои линии институциите не могат да прекосят.

В настоящия документ се разглежда ролята на Европейския омбудсман (ЕО) в защитата на основните права.

Документът се основава на позициите на ЕО, заемани в контекста на жалби и стратегически разследвания по собствена инициатива, свързани с правата на човека.

Тя включва информация за:

• Исторически контекст
• Тълкуване от страна на ЕО на контекста на лошото администриране в областта на правата на човека
• ЕО като уникално извънсъдебно средство за правна защита при нарушения и проблеми на правата на човека (реактивен, но и проактивен чрез предложения за подобрения и препоръки)
• Възможни бъдещи развития 

Б. Исторически контекст

След Договора от Маастрихт Европейският съюз систематично се определя като политическа структура, основана на принципите на правовата държава. Тя се превърна в основен международен фактор по отношение на насърчаването на основните права и разработи собствена рамка за правата на човека. През 2009 г. Хартата на основните права на ЕС (Хартата) влезе в сила и стана задължителна за всички институции на ЕС. Договорът от Лисабон също така предвижда правно задължение за Съюза да се присъедини към Европейската конвенция за правата на човека и по този начин да носи отговорност пред Европейския съд по правата на човека. Присъединяването продължава въпреки отрицателното становище на Съда от 18 декември 2014 г.

Същевременно Съюзът все повече участва в чувствителни по отношение на правата на човека области. Въпреки че Съюзът не управлява болници или затвори и не управлява полицейски звена, държавите членки постепенно му предоставят нови правомощия в области като наказателното правосъдие, убежището и граничния контрол. Много административни агенции са създадени в области, в които правата на човека играят централна роля (напр. FRONTEX, EMA, EULISA, ЕОБХ, EASO). Тези агенции все повече се занимават пряко с физически лица или с въпроси, свързани с правата на човека.

В контекста на най-новите кризи, разтърсващи Съюза, станахме свидетели на призиви за създаване на „федерален“ разузнавателен орган по модела на американското ФБР, пълноправна Европейска служба за убежище и гранична и брегова охрана на Съюза с повече правомощия. Създаването на тези органи би могло в бъдеще да доведе до класически случаи в областта на правата на човека на ЕО от държавите членки.

В. Концепции, принципи и насоки

Лошо управление от гледна точка на правата на човека

Поради хоризонталния си характер в много случаи на ЕО възникват въпроси, свързани с основните права. Разбира се, повечето запитвания се отнасят до процедурни въпроси и различни аспекти на основното право на добра администрация, залегнало в член 41 от Хартата (напр. правото неговите въпроси да бъдат разглеждани безпристрастно, справедливо и в разумен срок, правото на изслушване, задължението за мотивиране, правото на достъп до преписката, правото на отговор на неговия/нейния език). Други жалби се отнасят до основното право на достъп до документи (член 42 от Хартата).

Много жалби обаче засягат пряко или косвено други основни права. ЕО започва разследвания по въпроси, свързани с персонала, които имат компонент, свързан с правата на човека. ЕО е разгледал случаи на тормоз, свързани с човешкото достойнство, което представлява основата за всички права на човека (член 1 от Хартата), правата на жените и защитата на хората с увреждания (членове 23 и 26 от Хартата). Други случаи се отнасят до необосновано уволнение, справедливи и справедливи условия на труд (член 15, 30 и 31 от Хартата). Много случаи се отнасят до забраната на дискриминацията (член 21 от Хартата), основното право на здраве (член 35 от Хартата) и основното право на защита на личните данни (член 8 от Хартата). Омбудсманът също така разгледа дела за нарушения, свързани със свободата на движение (член 45 от Хартата), дела, свързани със защитата на околната среда (член 37 от Хартата) и защитата на потребителите (член 38 от Хартата).

Ето защо ЕО се е намесил в повечето области, обхванати от Хартата. Жалбоподателите понякога се позовават на тези права или се съсредоточават върху въпрос, който не е формулиран от гледна точка на основните права, но който има измерение, свързано с основните права. Това беше най-видимо при разследването относно факта, че Комисията не е извършила предварителна оценка на въздействието върху правата на човека на Споразумението за свободна търговия между ЕС и Виетнам[1].

Много граждани на ЕС инстинктивно свързват ЕО с правата на човека. Това се дължи отчасти на факта, че омбудсманът в някои държави членки е определеният орган по правата на човека и защо ЕО също получава толкова много жалби (макар и извън мандата) срещу Европейския съд по правата на човека или жалби по въпроси, свързани с правата на човека, насочени срещу национални институции. Често тези жалби се отнасят до социалните права и съдебния процес.

Традиционният подход на ЕО към жалбите в областта на правата на човека, който беше одобрен и от тримата длъжностни лица, се основава на концепцията за лошо администриране.[2] Има малко, ако има такива, по-сериозни случаи на лошо администриране, отколкото нарушения на най-основните ценности, на които се основава Съюзът: основни права.

През 1995 г. първият европейски омбудсман Jacob Söderman заяви, че добрата администрация предполага зачитане на основните права (Годишен доклад за 1995 г., стр. 8). Настоящият омбудсман Емили О’Райли споделя този подход. В неотдавнашна препоръка относно Споразумението за свободна търговия между ЕС и Виетнам (посочена по-горе) омбудсманът изрази становището, че „когато основните права не се зачитат, не може да има добра администрация“. Тя потвърди дългогодишното виждане на институцията, че „добрата администрация означава, на първо място, спазване и зачитане на основните права“.

В речта си в Белфаст на 26 май 2016 г.[3] Емили О’Райли призова за основан на правата на човека подход към доброто управление, основан на принципа на справедливостта. ЕО се основава на самата същност на правата на човека; това е връзката между понятията за човешко достойнство, благополучие и справедливост. Целта на човешките права е да защитават хората от несправедливост, потисничество и желание.

Правата на човека и лошото управление се срещат там, където се случва несправедливост. Двете концепции трябва да се разглеждат като партньори, работещи по един и същ проект. Както предлага ЕО, омбудсманите следва да се намесват навсякъде, където администрацията действа по начин, който шокира човешката съвест или елементарните понятия за справедливост. Нито лошото администриране, нито правата на човека могат да бъдат напълно разбрани, без да се вземе предвид човешкото измерение на всяка ситуация.

Когато съдебното тълкуване на правата на човека не е достатъчно за справяне с въпросната несправедливост, принципите на добра администрация могат да осигурят полезно средство за защита. Понякога администрацията може също така да е склонна да приеме констатация за нарушение на принципите на добра администрация, а не да е нарушила основно право в дадена ситуация. В други случаи обаче ЕО може да потърси подкрепа за тълкуването на лошото администриране при тълкуването на правата на човека от страна на уважавани органи по правата на човека като Европейския съд по правата на човека.

Програмният подход на настоящия ЕО към спазването на правата на човека и лошото администриране е най-видим в неотдавнашните ѝ разследвания по собствена инициатива. ЕО отправи например редица важни препоръки към FRONTEX. Едно от разследванията се отнасяше до организирането на полети за връщане (полети, организирани от Frontex и една или повече държави членки за връщане на лица, на които е отказано убежище, в тяхната страна или в друга държава). Оттогава ЕО работи в тясно сътрудничество с FRONTEX по изпълнението на нейните препоръки относно наблюдението на спазването на правата на човека по време на операции по връщане [4].

Друго стратегическо проучване беше съсредоточено върху това дали FRONTEX е въвела подходящ механизъм, гарантиращ спазването на правата на човека във всички свои операции.[5] Това доведе до важна промяна, изискваща FRONTEX да създаде вътрешен механизъм за подаване на жалби по време на последното законодателно преразглеждане. Този механизъм ще позволи на потенциалните жертви на нарушения на правата на човека да подават жалби директно до FRONTEX, да разследват техния случай и, ако е необходимо, да бъдат насочени към правилния национален орган. Тези проучвания очевидно бяха изключително важни на фона на бежанската криза.

Друго стратегическо проучване се отнасяше до спазването на основните права в контекста на разпределението на средствата на ЕС. ЕО настоя, че Комисията, въпреки че може да не носи основната отговорност за каквито и да било нарушения на правата на човека, следва да направи всичко възможно, за да гарантира, че ЕС не финансира дейности, които нарушават правата на човека.

Във всички тези случаи ЕО проведе обществени консултации, които позволиха на националните омбудсмани, НПО и гражданското общество да споделят своя опит и възгледи. ЕО се възползва от обратната си връзка.

Уникалната роля на омбудсманите в защитата на правата на човека

Правата на човека не следва и не могат да се ограничават до строго правна гледна точка или да се произнасят единствено в съдебна среда. Осъществяването на правата на човека зависи на първо място от начина, по който администрацията се справя с тях. Омбудсманите могат да бъдат в по-добра позиция от съдилищата да работят с администрацията за спазване на правата на човека, тъй като услугата не е сама по себе си безплатна и достъпна, но също така се основава на концепции и се занимава с въпроси, които не винаги стоят удобно в правната рамка, описана по-горе.

Възприемането на основните права в по-широка административна перспектива, основана на елементарно чувство за справедливост, позволява на омбудсманите да излязат извън бинарната законна/незаконна логика и да изискват от институциите да правят повече, отколкото съдилищата могат. По този начин омбудсманите играят решаваща роля в областта на правата на човека.

Много нарушения на правата на човека могат да останат незабелязани, защото никога не достигат до съд. Ограничителните условия за допустимост пред съдилищата на Съюза или националните съдилища могат да направят невъзможно предявяването на съдебен иск. Жертвата може да не е в състояние по финансови или други причини да предприеме правни действия. На равнището на ЕС ЕО може да бъде едно от наличните средства за правна защита, ако включва действие или липса на действия от страна на администрацията на ЕС.

За разлика от съдилищата, ЕО също така има правомощието да се намесва проактивно по собствена инициатива в ситуации на системни въпроси, свързани с правата на човека.

ЕО може да ускори спазването на правата на човека по отношение на пълния набор от задължения, произтичащи от тях (задължението да не се намесва, задължението за защита и предотвратяване на нарушенията на правата на човека, задължението за създаване на институционалния механизъм и нормативната рамка, необходими за реализирането на правата на човека, задължението за насърчаване на основните права и предоставянето на стоки и услуги, необходими за тяхното удовлетворяване).

ЕО може да играе важна роля за осигуряването на правна защита за нарушения на правата на човека на равнището на ЕС, ако е приложимо. Подобно на националните омбудсмани и институциите за правата на човека, ЕО е ценен и надежден събеседник за гражданското общество. В същото време ЕО се радва на уникална позиция в администрацията на ЕС, което ѝ позволява да постигне резултати, които други институции не биха могли.

Тълкуването и прилагането от страна на ЕО на правата на човека допринася за развитието на международното и европейското право в областта на правата на човека. Тя може също така да допринесе за развитието на стандартите на европейското и глобалното административно право. Новият закон за FRONTEX илюстрира това много добре. Това законодателно преразглеждане преименува FRONTEX на гранична и брегова охрана на Съюза и включва в член 72 предложенията на ЕО относно механизъм за подаване на жалби. Освен това целият раздел IV относно връщането включва много предложения за ЕО относно системата за наблюдение на спазването на основните права по време на полетите за връщане. Подкрепата на Европейския парламент беше от решаващо значение по тези въпроси.

ЕО може да повлияе на съдебната практика на Съда на Европейските общности и на стандартите, прилагани от националните омбудсмани. Следва да се отбележи, че ЕО координира неформалната Европейска мрежа на омбудсманите, а по-голямата част от членовете ѝ разглеждат жалби относно нарушения на правата на човека от страна на националната и регионалната администрация, въпреки че всяка държава членка има своя собствена архитектура в областта на правата на човека с вариации по отношение на ролята на омбудсмана. Все повече омбудсмани обаче признават, че дори тези, които нямат официално обозначение за правата на човека, се занимават с въпроси, свързани с правата на човека, при разглеждането на жалби. Това е очевидно, когато се разглеждат въпроси като достъп до здравеопазване, жилищно настаняване, социална закрила и т.н. Макар че обжалваният акт може да бъде административен — например непредоставяне на право — неуспехът често се възприема от индивида като нарушение на неговите човешки права.

Бъдещи

В бъдеще е възможно да се предвиди по-голям брой жалби с компонент, свързан с правата на човека, например след референдума за Брекзит. Европейският съюз може да бъде призован от гражданите да се намесва в нови области на правата на човека, като например вътрешната сигурност, управлението на външните граници или обмена на лични данни. С оглед на това се предлагат следните действия:

• ЕО може да се стреми да засили уникалната си роля като единствената извънсъдебна институция на ЕС, която получава жалби в областта на правата на човека срещу институции, органи и агенции на ЕС.
• Поради това служителите, работещи по случаи, следва да задълбочат познанията си за правата на човека в правото и на практика.
• След като ЕС стане част от Европейската конвенция за правата на човека, ЕО би могъл да действа като amicus curiae преди ЕКПЧ.
• Насърчавайки добрата администрация в своите разследвания, ЕО би могъл да продължи да подчертава, че задължението на институциите да спазват Хартата предполага задължение за създаване на рамката, необходима за реализирането на правата на човека и задължението за насърчаване на основните права.

[1] https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/caseopened.faces/en/54682/html.bookmark

[2] Съгласно член 228 от Договора за функционирането на Европейския съюз мисията на омбудсмана е да разкрива случаи на „лошо администриране“ в дейностите на институциите и агенциите на ЕС.

[3] https://www.ombudsman.europa.eu/en/activities/speech.faces/en/67707/html.bookmark

[4] https://www.ombudsman.europa.eu//cases/decision.faces/en/59740/html.bookmark

[5] https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/specialreport.faces/en/52465/html.bookmark

[I] Този проект беше ръководен от отдел 1 на Службата на Европейския омбудсман. То беше финализирано на 21 ноември 2016 г.