Тематичен документ [i]

А. Въведение

Основните права, включително правото на добра администрация, определят нормативна рамка, която институциите на ЕС трябва да спазват — не като въпрос на предпочитано и до известна степен по договаряне административно поведение, а като въпрос на индивидуално право. В тях се посочват основните ценности, които Съюзът се задължава да зачита и на които основава действията си. Следователно основните права ограничават действията на институциите на ЕС. Те предполагат неподлежащи на договаряне правни задължения, които администрацията трябва да изпълнява.

Основните права предоставят насоки за администрацията и отразяват основните индивидуални права. Установяването на нарушения на правата на човека и формулирането на случаи на лошо администриране от гледна точка на правата на човека, когато е целесъобразно, може да представлява удовлетворението, търсено от жертвите на нарушения на правата на човека. Също толкова важно е институциите от образователна гледна точка да очертаят действията си чрез подходяща призма на правата на човека, тъй като това допринася за разбирането им за това кои граници институциите нямат право да пресичат.

В настоящия документ се разглежда ролята на Европейския омбудсман (ЕО) в защитата на основните права.

Документът се основава на позициите на Европейския омбудсман, изразени в контекста на жалбите и стратегическите разследвания по собствена инициатива, свързани с правата на човека.

Той включва информация за:

• Исторически контекст
• Тълкуване от страна на ИО на контекста на лошо управление, свързан с правата на човека
• ИО като уникално извънсъдебно средство за защита при нарушения и проблеми с правата на човека (реактивен, но и проактивен чрез предложения за подобрения и препоръки)
• Възможни бъдещи развития 

Б. Исторически контекст

След Договора от Маастрихт Европейският съюз систематично се определя като политическа структура, основана на принципите на правовата държава. Тя се превърна в основен международен фактор по отношение на насърчаването на основните права и разработи своя собствена рамка за правата на човека. През 2009 г. влезе в сила Хартата на основните права на ЕС (Хартата), която стана задължителна за всички институции на ЕС. Договорът от Лисабон също така предвижда правно задължение за Съюза да се присъедини към Европейската конвенция за правата на човека и по този начин да носи отговорност пред Европейския съд по правата на човека. Присъединяването продължава въпреки отрицателното становище на Съда от 18 декември 2014 г.

Същевременно Съюзът става все по-ангажиран в чувствителни от гледна точка на правата на човека области. Въпреки че Съюзът не управлява болници или затвори и не управлява полицейски звена, държавите членки постепенно му предоставиха нови правомощия в области като наказателното правосъдие, убежището и граничния контрол. Бяха създадени много административни агенции в области, в които правата на човека играят централна роля (напр. FRONTEX, EMA, EULISA, ЕОБХ, EASO). Тези агенции все по-често се занимават пряко с физически лица или с въпроси, свързани с правата на човека.

С оглед на последните кризи, които засегнаха Съюза, станахме свидетели на призиви за създаване на „федерален“ разузнавателен орган по модела на американското ФБР, на пълноправна Европейска служба за убежище и на гранична и брегова охрана на Съюза с повече правомощия. Създаването на тези органи би могло в бъдеще да доведе до разглеждане в Европейския омбудсман на класически случаи, свързани с правата на човека, от страна на държавите членки.

В. Понятия, принципи и насоки

Лоша администрация от гледна точка на правата на човека

Поради хоризонталния им характер в много случаи на наблюдение на Земята възникват въпроси, свързани с основните права. Естествено, повечето запитвания се отнасят до процедурни въпроси и различни аспекти на основното право на добра администрация, залегнало в член 41 от Хартата (напр. правото засягащите го въпроси да бъдат разглеждани безпристрастно, справедливо и в разумен срок, правото на изслушване, задължението за мотивиране, правото на достъп до преписката, правото на получаване на отговор на собствения му език). Други жалби се отнасят до основното право на достъп до документи (член 42 от Хартата).

Много жалби обаче се отнасят пряко или косвено до други основни права. ИО започва разследвания по въпроси, свързани с персонала, които имат компонент, свързан с правата на човека. Европейският омбудсман е разглеждал случаи на тормоз, засягащи човешкото достойнство, което представлява основата за всички права на човека (член 1 от Хартата), правата на жените и защитата на хората с увреждания (членове 23 и 26 от Хартата). Други дела се отнасят до неоснователно уволнение, справедливи и равни условия на труд (членове 15, 30 и 31 от Хартата). Много дела се отнасят до забраната за дискриминация (член 21 от Хартата), основното право на здраве (член 35 от Хартата) и основното право на защита на личните данни (член 8 от Хартата). Омбудсманът е разглеждал и дела за нарушения, свързани със свободата на движение (член 45 от Хартата), дела, свързани със защитата на околната среда (член 37 от Хартата) и защитата на потребителите (член 38 от Хартата).

Поради това ИО се намеси в повечето области, обхванати от Хартата. Жалбоподателите понякога се позовават на тези права или делата се съсредоточават върху въпрос, който не е формулиран от гледна точка на основните права, но който има измерение, свързано с основните права. Това беше най-видимо в разследването относно неизвършването от страна на Комисията на предварителна оценка на въздействието върху правата на човека на Споразумението за свободна търговия между ЕС и Виетнам [1].

Много граждани на ЕС инстинктивно свързват Европейския омбудсман с правата на човека. Това се дължи отчасти на факта, че омбудсманът в някои държави членки е определеният орган по правата на човека и поради това ИО получава също така толкова много жалби (макар и извън мандата) срещу Европейския съд по правата на човека или жалби по въпроси, свързани с правата на човека, насочени срещу националните институции. Често тези жалби се отнасят до социалните права и съдебния процес.

Традиционният подход на Европейския омбудсман към жалбите в областта на правата на човека, който беше одобрен и от тримата титуляри на мандатна длъжност, се основава на концепцията за лошо управление [2] Има малко, ако изобщо има такива, по-сериозни случаи на лошо управление от нарушенията на най-основните ценности, на които се основава Съюзът: основните права.

През 1995 г. първият европейски омбудсман Jacob Söderman заявява, че добрата администрация предполага зачитане на основните права (Годишен доклад за 1995 г., стр. 8). Настоящият омбудсман Емили О’Райли споделя този подход. В неотдавнашна препоръка относно Споразумението за свободна търговия между ЕС и Виетнам (споменато по-горе) омбудсманът изрази становището, че „когато основните права не се зачитат, не може да има добра администрация“. Тя потвърди дългогодишното становище на институцията, че „добрата администрация означава, на първо място, спазване и зачитане на основните права“.

В речта си в Белфаст на 26 май 2016 г.[3] Емили О’Райли призова за основан на правата на човека подход към добрата администрация, основан на принципа на справедливост. ИО се основаваше на самата същност на правата на човека; това е връзката между понятията за човешко достойнство, благосъстояние и справедливост. Целта на правата на човека е да защитават хората от несправедливост, потисничество и желание.

Правата на човека и лошото управление се срещат там, където има несправедливост. Двете концепции трябва да се разглеждат като партньори, работещи по един и същ проект. Както предложи ИО, омбудсманите следва да се намесват навсякъде, където администрацията действа по начин, който шокира човешката съвест или елементарните понятия за справедливост. Нито лошото управление, нито правата на човека могат да бъдат напълно разбрани, без да се вземе предвид човешкото измерение на всяка ситуация.

Когато съдебното тълкуване на правата на човека не е достатъчно за справяне с въпросната несправедливост, принципите на добра администрация могат да предоставят полезно средство за правна защита. Понякога администрацията може също така да е склонна да приеме констатация за нарушение на принципите на добра администрация, а не че е нарушила основно право в дадена ситуация. В други случаи обаче ИО може да потърси подкрепа за своето тълкуване на лошо управление при тълкуването на правата на човека от страна на уважавани органи по правата на човека, като например Европейския съд по правата на човека.

Настоящият програмен подход на ИО към спазването на правата на човека и лошото управление е най-видим в неотдавнашните ѝ разследвания по собствена инициатива. Например ИО отправи редица важни препоръки към FRONTEX. Едно от разследванията се отнасяше до организирането на полети за връщане (полети, организирани от Frontex и една или повече държави членки за връщане на лица, на които е отказано убежище, в дома им или в друга държава). Оттогава ИО работи в тясно сътрудничество с FRONTEX по изпълнението на нейните препоръки относно мониторинга на спазването на правата на човека по време на операции по връщане [4].

Друго стратегическо проучване беше съсредоточено върху това дали FRONTEX разполага с подходящ механизъм, който гарантира спазването на правата на човека във всички нейни операции [5]. Това доведе до важна промяна, изискваща от FRONTEX да създаде вътрешен механизъм за подаване на жалби по време на последното законодателно преразглеждане. Този механизъм ще позволи на потенциалните жертви на нарушения на правата на човека да подават жалби директно до FRONTEX и техният случай да бъде разследван и, ако е необходимо, насочен към правилния национален орган. Тези разследвания очевидно бяха изключително важни на фона на бежанската криза.

Друго стратегическо проучване се отнасяше до спазването на основните права в контекста на разпределението на средствата на ЕС. ИО настоя, че Комисията, въпреки че може да не носи основната отговорност за каквито и да било нарушения на правата на човека, следва да направи всичко възможно, за да гарантира, че ЕС не финансира дейности, които нарушават правата на човека.

Във всички тези случаи ИО проведе обществени консултации, които позволиха на националните омбудсмани, НПО и гражданското общество да споделят своя опит и мнения. ИО използва обратната информация от тях.

Уникалната роля на омбудсманите в защитата на правата на човека

Правата на човека не следва и не могат да бъдат ограничавани до строго правна перспектива или да бъдат решавани единствено в съд. Осъществяването на правата на човека зависи на първо място от начина, по който администрацията се справя с тях. Омбудсманите могат да бъдат в по-добра позиция от съдилищата да работят с администрацията за спазване на правата на човека, тъй като службата не е сама по себе си безплатна и достъпна, но също така се основава на концепции и се занимава с въпроси, които невинаги се намират удобно в описаната по-горе правна рамка.

Разглеждането на основните права в по-широка административна перспектива, основана на елементарно чувство за справедливост, позволява на омбудсманите да излязат извън рамките на двоичната законосъобразна/незаконна логика и да изискват от институциите да направят повече, отколкото съдилищата могат. По този начин омбудсманите играят решаваща роля на арената на правата на човека.

Много нарушения на правата на човека могат да останат незабелязани, защото никога не стигат до съд. Ограничителните условия за допустимост пред съдилищата на ЕС или националните съдилища могат да направят невъзможно предявяването на иск. Жертвата може да не е в състояние да предприеме правни действия по финансови или други причини. На равнището на ЕС ИО може да бъде едно от наличните средства за правна защита, ако включва действие или липса на действие от страна на администрацията на ЕС.

За разлика от съдилищата, ИО има и правомощието да се намесва проактивно по собствена инициатива в ситуации на системни въпроси, свързани с правата на човека.

ЕО може да постигне напредък в спазването на правата на човека по отношение на пълния набор от задължения, произтичащи от тях (задължението за ненамеса, задължението за защита и предотвратяване на нарушения на правата на човека, задължението за създаване на институционален механизъм и нормативна рамка, необходими за осъществяването на правата на човека, задължението за насърчаване на основните права и за предоставяне на стоки и услуги, необходими за тяхното удовлетворяване).

ИО може да играе важна роля за осигуряването на правна защита за нарушения на правата на човека на равнището на ЕС, ако е приложимо. Подобно на националните омбудсмани и институциите за правата на човека, Европейският омбудсман е ценен и надежден събеседник на гражданското общество. В същото време ИО се радва на уникална позиция в администрацията на ЕС, което ѝ позволява да постигне резултати, които други институции не биха могли.

Тълкуването и прилагането на правата на човека от страна на Европейския омбудсман допринася за развитието на международното и европейското право в областта на правата на човека. Тя може също така да допринесе за развитието на стандартите на европейското и световното административно право. Новият закон за FRONTEX илюстрира това много добре. С това законодателно преразглеждане FRONTEX се преименува на гранична и брегова охрана на Съюза и в член 72 се включват предложенията на изпълнителния директор относно механизъм за подаване на жалби. Освен това целият раздел IV относно връщането включва много предложения на ИО относно системата за наблюдение на спазването на основните права по време на полетите за връщане. Подкрепата на Европейския парламент беше от решаващо значение по тези въпроси.

ИО може да повлияе на съдебната практика на Съда на Европейските общности и на стандартите, прилагани от националните омбудсмани. Следва да се отбележи, че ИО координира неформалната Европейска мрежа на омбудсманите и по-голямата част от нейните членове разглеждат жалби относно нарушения на правата на човека от страна на националната и регионалната администрация, въпреки че всяка държава членка има своя собствена архитектура в областта на правата на човека с различия по отношение на ролята на омбудсмана. Все по-често обаче омбудсманите признават, че дори тези, които нямат официално обозначение за правата на човека, се занимават с въпроси, свързани с правата на човека, при разглеждането на жалби. Това е очевидно, когато се разглеждат въпроси като достъп до здравеопазване, жилищно настаняване, социална закрила и т.н. Въпреки че актът, за който се подава жалба, може да бъде административен — например непредоставяне на право — неуспехът често се възприема от индивида като нарушение на неговите човешки права.

Бъдеще

Възможно е в бъдеще да се очакват по-голям брой жалби с компонент, свързан с правата на човека, например след референдума за Брексит. Гражданите могат да поискат от Европейския омбудсман да се намеси в нови области на правата на човека, като например вътрешната сигурност, управлението на външните граници или обмена на лични данни. С оглед на това се предлагат следните действия:

• Европейският омбудсман би могъл да се стреми да утвърди уникалната си роля на единствената извънсъдебна институция на ЕС, която получава жалби в областта на правата на човека срещу институции, органи и агенции на ЕС.
• Поради това лицата, работещи по случаи, следва да задълбочат познанията си за правата на човека в законодателството и на практика.
• След като ЕС стане част от Европейската конвенция за правата на човека, Европейският омбудсман може да действа като amicus curiae пред Европейския съд по правата на човека.
• Като насърчава добрата администрация в своите разследвания, ИО би могъл да продължи да подчертава, че задължението на институциите да спазват Хартата предполага задължение за създаване на рамката, необходима за осъществяването на правата на човека, и задължение за насърчаване на основните права.

[1] https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/caseopened.faces/en/54682/html.bookmark

[2] Съгласно член 228 от Договора за функционирането на Европейския съюз мисията на омбудсмана е да разкрива случаи на „лошо администриране“ в дейностите на институциите и агенциите на ЕС.

[3] https://www.ombudsman.europa.eu/en/activities/speech.faces/en/67707/html.bookmark

[4] https://www.ombudsman.europa.eu//cases/decision.faces/en/59740/html.bookmark

[5] https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/specialreport.faces/en/52465/html.bookmark

[i] Този проект беше ръководен от отдел 1 на Службата на Европейския омбудсман. Той беше финализиран на 21 ноември 2016 г.