Уважаеми г-н Х,
пиша Ви, за да Ви уведомя за резултатите от моите проверки на Вашата жалба до Европейския омбудсман във връзка с проекта за околовръстен път в Нюбъри. Вашата жалба е една от многото, които получих по този въпрос. За да се справим с него възможно най-ефективно и бързо, аз го третирах съвместно с другите, изброени в края на настоящото писмо.
За да се избегнат недоразумения, е важно да се припомни, че Договорът за ЕО оправомощава Европейския омбудсман да разследва възможни случаи на лошо администриране само в дейностите на институциите и органите на Общността. Уставът на Европейския омбудсман изрично предвижда, че никое действие на друг орган или лице не може да бъде предмет на жалба до омбудсмана.
Поради това моите запитвания, свързани с околовръстния път на Нюбъри, бяха насочени към проверка дали е налице лошо управление в дейностите на Европейската комисия.
Случаят с околовръстния път на Нюбъри също е предмет на петиции до Европейския парламент (No 865/95, 972/95, 90/96 и 387/96). Петицията може да се отнася до всеки въпрос, който попада в сферите на дейност на Общността. Омбудсманът обикновено не разглежда въпрос, който е висящ пред комисията по петиции на Европейския парламент, освен ако, със съгласието на вносителя на петицията, тази комисия не го прехвърли на омбудсмана. В този случай обаче омбудсманът е получил и много жалби от лица, които не са отправили петиции до Парламента.
Във всеки случай изглежда целесъобразно както комисията по петиции, така и омбудсманът да разгледат случая с околовръстния път на Нюбъри. Широкият мандат на Комитета му позволява да разглежда въпроси, които са извън обхвата на разследване, насочено към проверка дали е налице лошо администриране в дейностите на Европейската комисия. Разбирам от председателя на комисията по петиции г-н Едуард Нюман, който ми писа на 16 октомври 1996 г., че комисията продължава своите разследвания на околовръстния път на Нюбъри.

Обстоятелства, предхождащи жалбите

На 27 юни 1985 г. Съветът прие Директива 85/337/ЕИО (ОВ L 175, 1985 г., стр. 40). Директивата изисква в определени случаи разрешението за осъществяване на публични или частни проекти да се издава само след извършване на оценка на въздействието върху околната среда. Крайният срок за транспониране на директивата в националното законодателство беше 3 юли 1988 г.
Директивата не съдържа преходни разпоредби. С други думи, тя не посочва изрично дали нейните изисквания се прилагат за проекти, за които е подадено заявление за разрешение за осъществяване или са започнати процедури за издаване на разрешение преди влизането в сила на Директивата, но за които самото разрешение е дадено едва след влизането в сила на Директивата (т.нар. „тръбопроводни“ случаи).
Член 155 от Договора за ЕО установява задължението на Европейската комисия да осигури прилагането на разпоредбите на Договора и на мерките, взети от институциите в съответствие с него. Член 169 предвижда основната процедура, чрез която Комисията действа, за да изпълни това задължение в случай на неизпълнение на задължения от държава членка.
Член 169 предвижда:

Ако Комисията счита, че държава-членка не е изпълнила задължение, произтичащо от настоящия договор, тя издава мотивирано становище по въпроса, след като даде възможност на съответната държава да представи своите съображения.

Ако съответната държава не се съобрази със становището в срока, определен от Комисията, последната може да отнесе въпроса до Съда на Европейските общности.

Комисията е поканила физически лица да ѝ подават жалби относно нарушения на правото на Общността от страна на държавите-членки и е публикувала стандартен формуляр за тази цел.(1)
През 1994 г. са подадени жалби до Европейската комисия, в които се твърди, че органите на Обединеното кралство не са спазили изискванията на Директива 85/337/ЕИО във връзка с проекта за околовръстен път в Нюбъри. Комисията регистрира жалбите и образува досие по въпроса.
На 20 октомври 1995 г. Комисията публикува прессъобщение IP/95/1098. В него се посочва, че в светлината на решение на Съда на Европейския съюз от август 1995 г. (C 431/92) Комисията е решила да тълкува Директива 85/337/ЕИО в смисъл, че изисква оценка на въздействието върху околната среда само за проекти, при които процедурата за издаване на разрешение е започнала след последната дата за транспониране на директивата в националното законодателство. В съобщението за медиите се посочва още, че това означава, че директивата не се прилага за околовръстния път на Нюбъри, за който продължителните процедури за даване на съгласие са започнали много преди 3 юли 1988 г.
(Решението на Съда, посочено в прессъобщението, е дело C-431/92, Комисия/Германия, решение от 11 август 1995 г.: "делото Großkrotzenburg.")
Впоследствие Комисията изпрати писмо до лицата, чиито жалби беше регистрирала, като заяви, че е приключила разследването си относно предложения околовръстен път в Нюбъри и тъй като не са установени нарушения на правото на Общността, е решила да прекрати преписката. Жалбоподателите бяха препратени и към приложено копие на съобщението за медиите за по-подробно обяснение защо преписката е била приключена.

Жалбите

Като се вземат предвид жалбите, изпратени до омбудсмана като цяло, бяха направени четири основни твърдения относно решението на Комисията да приключи преписката по случая с околовръстния път на Нюбъри:

1. Приключвайки преписката, Комисията лиши гражданите от възможността да се ползват от авторитетно решение на Съда на Европейските общности по спорните въпроси на общностното право и рискува да подкопае ролята на Съда.
   
2. Според някои жалбоподатели тълкуването на Комисията на делото Großkrotzenburg е било неискрено, тъй като е било мотивирано от политически съображения или е било резултат от политически натиск.
   
3. Правилното тълкуване на делото Großkrotzenburg подкрепя становището, че Директива 85/337/ЕИО се прилага за проекта за околовръстен път на Нюбъри.
   
4. Комисията е трябвало да информира регистрираните жалбоподатели за решението си да прекрати преписката, преди да я обяви чрез съобщение за медиите.

Жалбите, получени до 1 февруари 1996 г., са изпратени до председателя на Европейската комисия с искане за първо становище до 31 май 1996 г. За да се избегне евентуално забавяне, не е отправено допълнително искане за първо становище за последващи жалби, повдигащи същите въпроси. По искане на Комисията крайният срок впоследствие е удължен до 19 юли 1996 г. Първото становище беше изпратено на омбудсмана от Комисията на 18 юли 1996 г.

По първото становище на Комисията

В първото си заключение по жалбите Комисията посочва следното:

1. Предметът на оплакванията включва упражняването от страна на Комисията на правото ѝ на преценка по отношение на производствата по член 169. Съгласно постоянната практика на Съда:
   

   от структурата на член 169 от Договора за ЕИО следва, че Комисията не е длъжна да образува производство по този член, той разполага с дискреционно правомощие, което изключва правото на частноправните субекти да изискват от него да заеме определена позиция и да подаде жалба за отмяна на отказа му да предприеме действия.

   
   Като е решила да не образува производство за установяване на неизпълнение на задължения, Комисията е упражнила правото си на преценка, признато изцяло от Съда.
   
2. Комисията предприе действия по отношение на жалбоподателите в съответствие с принципите на добро административно поведение, като надлежно регистрира жалбите и информира жалбоподателите за разглеждането на случая. Жалбоподателите в процедура по член 169 не притежават никакви специфични процесуални права, какъвто би могъл да бъде случаят в други сектори като конкуренцията или антидъмпинговите мерки. Поради това Комисията не вижда основания за каквото и да било оплакване за лошо администриране в такъв случай.
   
3. В случая с околовръстния път на Нюбъри основният въпрос беше дали датата на издаване на разрешението за осъществяване на проекта или датата на започване на процедурите за одобрение на проекта (датата на подаване на заявлението за разрешение) е от решаващо значение за прилагането на директивата.
   Директивата не съдържа преходни разпоредби и съществува тълкувателен въпрос дали нейните изисквания се прилагат за случаите на „тръбопроводи“.
   Околовръстният път на Нюбъри е случай на тръбопровод, доколкото датата на подаване на заявлението за разрешение за осъществяване предхожда 3 юли 1988 г., докато датата на издаване на разрешението за осъществяване е по-късна.
   Тълкувателният въпрос беше засегнат във връзка с две решения на Съда: Дело 396/92 Bund Naturschutz in Bayern Ev v Freistaat Bayern [1994] ECR I-3717 и Großkrotzenburg. И по двете дела генералният адвокат твърди, че държавите членки могат да пропуснат оценка на въздействието върху околната среда за проекти, по отношение на които процедурата за издаване на разрешение за осъществяване е започнала преди 3 юли 1988 г.
   Самият Съд не е посочил изрично, че датата на прилагане/начало на процедурата за издаване на разрешение за осъществяване е решаващият фактор. В Решение по дело Großkrotzenburg, посочено по-горе, Съдът обаче преценява фактическите обстоятелства във връзка с подаването на официална молба. Последното би било без значение, ако релевантната дата на даване на съгласие беше релевантната.
   В резултат на тази съдебна практика Директива 85/337/ЕИО следва да се тълкува така, че от приложното ѝ поле да бъдат изключени случаите на тръбопроводи.
   Фактическите обстоятелства по отношение на околовръстния път на Newbury са, че процедурата за издаване на разрешение е започнала преди 3 юли 1988 г. Поради това Комисията счита, че Директива 85/337/ЕИО не се прилага за проекта за околовръстен път на Нюбъри.
   
4. Комисията е трябвало да информира регистрираните жалбоподатели за решението си да прекрати преписката, преди да я обяви чрез съобщение за медиите.

Мнения на жалбоподателите по първото заключение

Като се вземат предвид коментарите, изпратени на омбудсмана като цяло, във връзка с първото становище бяха направени следните твърдения:

1. Забележките на Комисията относно правото ѝ на преценка са равнозначни на твърдение, че тя може да действа произволно. Тъй като ролята на омбудсмана е да разследва случаи на лошо администриране, няма причина ограниченията на средствата за правна защита, посочени в първото заключение, да се считат за релевантни.
   
2. Комисията не отговорила на твърдението, че е действала недобросъвестно.
   
3. Комисията продължи да тълкува неправилно делото Großkrotzenburg и не приложи правилно мотивите по това дело към процедурите за развитие на Обединеното кралство, използвани в делото Newbury Bypass.
   
4. Комисията заяви, че е информирала жалбоподателите. Тя обаче е информирала медиите за решението да закрие досието в Нюбъри в прессъобщение от 20 октомври 1995 г., докато жалбоподателите в крайна сметка са били уведомени с писма от 6 декември 1995 г.

Решението на Европейския омбудсман

1 Решение
на Комисията 1.1 Комисията обясни решението за приключване на преписката по делото за околовръстния път на Нюбъри единствено от гледна точка на правното заключение, че Директива 85/337/ЕИО не се прилага за проекта за околовръстен път на Нюбъри.
1.2 Член 169 от Договора за ЕО предвижда Комисията да издава мотивирано становище, ако счита, че дадена държава-членка не е изпълнила задължение, произтичащо от настоящия договор. Ако Комисията стигне до заключението, че не е налице нарушение на общностното право, тогава същественото условие за издаване на мотивирано становище не е изпълнено. При тези обстоятелства не възниква въпрос за свобода на преценка, тъй като Комисията няма правомощия да образува производство за установяване на неизпълнение на задължения.
1.3 Поради това омбудсманът счита, че въпросът за правото на преценка, който следва да бъде повдигнат в първото становище на Комисията, е бил подвеждащ за жалбоподателите.
1.4 Омбудсманът установи, че жалбите не предоставят достатъчно основания за съмнение дали правното заключение на Комисията е било направено добросъвестно, след надлежна проверка и въз основа на обективно и експертно разглеждане на правните въпроси.
1.5 Аргументите, представени от жалбоподателите, обаче дадоха основание на омбудсмана да разгледа правното заключение на Комисията, че Директива 85/337/ЕИО не се прилага за околовръстния път на Нюбъри, за да установи дали е налице лошо администриране при тълкуването на правото на Общността или при прилагането му към фактите и към националния правен контекст на случая. Резултатите от проверката са изложени в раздел 2 от настоящото решение.
2 Приложимостта на Директива 85/337/ЕИО по отношение на случая с околовръстния път на Нюбъри
2.1 Заключението на Комисията, че Директива 85/337/ЕИО не се прилага по отношение на околовръстния път на Нюбъри, зависи от процес на правна обосновка, който има два етапа.
2.2 Първият етап е доводът, че Директивата не се прилага за проекти, за които е издадено разрешение за осъществяване след 3 юли 1988 г., при условие че официалното заявление за издаване на разрешение за осъществяване (или негов еквивалент при процедури, при които не се подава официално заявление) е подадено преди тази дата. Това е аргументът, че "тръбопроводните" случаи са изключени. Вторият етап от аргумента е, че проектът за околовръстен път в Нюбъри е случай на "тръбопровод".
2.3 Що се отнася до първия етап на аргумента, в първото си заключение Комисията се позовава на решенията на Съда и на становищата на генералните адвокати по делата Großkrotzenburg (2) и Bund Naturschutz, за да твърди, че Директивата трябва да се тълкува така, че да изключва от приложното си поле делата, свързани с газопроводи.
2.4 Омбудсманът отбелязва, че в друг контекст, включително отговора си до комисията по петиции относно петиции 865/95 и 972/95, Комисията също така се е позовала на общия неписан принцип на правна сигурност и принципите на оправдани правни очаквания и пропорционалност в подкрепа на своето тълкуване.
2.5 Тълкуването на директивата от страна на Комисията е критикувано от жалбоподателите и от някои коментатори.(3) В критиките се посочва, че в Решение по дело Großkrotzenburg Съдът изрично е оставил открит въпроса за прилагането на директивата по отношение на т.нар. "тръбопроводни" дела (точка 28 от решението) и че принципите на правна сигурност и оправдани правни очаквания също предоставят аргументи срещу тълкуването на Комисията.
2.6 Омбудсманът изразява съжаление, че първото становище съдържа само много кратко и вероятно непълно изложение на правната обосновка на Комисията в подкрепа на заключението ѝ, че директивата не се прилага за т.нар. "тръбопроводни" случаи.
2.7 Омбудсманът обаче не счита, че самото заключение е погрешно от правна гледна точка. С оглед на становищата на генералните адвокати по делата Bund Naturschutz и Großkrotzenburg и на факта, че Съдът по делото Großkrotzenburg е направил оценка на фактическите обстоятелства по отношение на момента на подаване на официална молба, заключението, че Директива 85/337/ЕИО не се прилага за „тръбопроводни“ дела, вероятно е правилно. Следва обаче да се припомни, че Съдът е най-висшият орган по въпросите на общностното право.
2.8 Що се отнася до втория етап на аргумента и при условие, че се направи уточнение в последното изречение на параграф 2.7, омбудсманът счита, че prima facie подходящият критерий за идентифициране на случаите на „тръбопровод“ е критерият, използван в Großkrotzenburg: т.е. датата, на която заявлението за съгласие е било официално подадено.
2.9 Правните процедури в Англия за издаване на разрешение за осъществяване на проекти за магистрали не включват подаване на заявление за издаване на разрешение за осъществяване от един орган до друг. Процедурата е административна, при която както възложителят, така и органът, който издава разрешение за осъществяване, са част от централната държавна администрация.
2.10 Следователно възниква въпросът кой етап от административното производство съгласно английското право трябва да се счита за еквивалентен на "датата, на която заявлението за съгласие е било официално подадено". При определянето на този еквивалент е важно да се припомни, че в Решение по дело Großkrotzenburg, посочено по-горе, Съдът изрично отхвърля твърдението, че предварителен етап от процедурата за издаване на разрешение, включващ неофициални контакти и срещи между компетентния орган и изпълнителя на проекта, би могъл да се разглежда като безспорно указание за датата, на която е започната процедурата за издаване на разрешение.
2.11 Между 1986 и 1988 г. са публикувани проекти на заповеди за околовръстния път на Нюбъри; общественото разследване е започнало на 14 юни 1988 г. и е приключило на 9 ноември 1988 г.; окончателният нормативен акт е приет на 18 юни 1991 г. и влиза в сила на 16 август 1991 г.
2.12 Жалбоподателите твърдят, че публикуването на проекти на заповеди и общественото допитване са предварителни процедури за консултация и обсъждане на предпочитания от Министерството на транспорта маршрут и алтернативни схеми. Според тях тези процедури не могат да бъдат описани като официално заявление и са еквивалентни на "неофициални контакти и срещи между компетентния орган и изпълнителя на проекта". Според жалбоподателите еквивалентът на официална молба е изготвянето на окончателния нормативен акт, който е последван от шестседмичен срок, в рамките на който той подлежи на обжалване пред Висшия съд.
2.13 Позицията на Комисията по този въпрос не е напълно ясна от първото заключение, в което се посочва само, че:

Околовръстният път на Нюбъри е случай на газопровод, доколкото датата на подаване на заявлението за разрешение за осъществяване предхожда 3 юли 1988 г., докато датата на издаване на разрешението за осъществяване е по-късна. и

„Фактическите обстоятелства по отношение на околовръстния път на Newbury са, че процедурата за издаване на разрешение е започнала преди 3 юли 1988 г.“

Следователно
Комисията не уточнява коя точка от националните процедури счита за еквивалентна на официално заявление по делото Newbury Bypass. Логично е обаче, че това трябва да бъде или публикуването на проектите на заповеди, или започването на обществено допитване, тъй като това са единствените етапи на процедурата, които са настъпили преди 3 юли 1988 г.
2.14 Според Омбудсмана публикуването на проектите за заповеди може разумно да се счита за еквивалентно на официално заявление за устройствено планиране, тъй като възложителят прави публично изявление, съдържащо определени предложения за развитие, които след това могат да бъдат предмет на обществено допитване. Фактът, че може да има разлики между проекта на заповед и окончателния проект, не засяга това заключение, тъй като може да има и промени в заявлението в хода на процедурата за издаване на разрешение за осъществяване. Възможността за такива промени и в двата случая е присъща на факта, че съответните процедури са нещо повече от обикновена формалност.
2.15 Макар да е жалко, че първото становище не съдържа всички правни съображения, необходими, за да се подкрепи становището на Комисията, че околовръстният път на Нюбъри е "тръбопроводен" случай, омбудсманът следователно не счита, че самият извод съдържа грешка при прилагането на общностното право към фактите и националния правен контекст на делото околовръстен път на Нюбъри.
Проверките на омбудсмана във връзка с жалбите относно околовръстния път на Нюбъри следователно не разкриха случай на лошо администриране от страна на Комисията при тълкуването на правото на Общността или при прилагането на правото на Общността към фактите и към националния правен контекст на случая.
3 Неинформиране на регистрираните жалбоподатели преди публикуването на прессъобщението
3.1 Комисията е приканила физическите лица да ѝ подават жалби относно нарушения на правото на Общността от страна на държавите-членки и е публикувала стандартен формуляр за тази цел.(4) В първото си становище Комисията признава процедурните задължения надлежно да регистрира жалбите и да информира жалбоподателите за разглеждането на случая.
Административен процес от този вид обикновено завършва с мотивирано решение, съобщено на тези, които са участвали в процеса. Омбудсманът счита, че с оглед на доброто административно поведение Комисията е трябвало да информира регистрираните жалбоподатели за своето решение преди или поне едновременно с публичното обявяване на решението чрез съобщение за медиите. Възможно е да е имало практически причини, поради които това да не е било възможно в този конкретен случай (въпреки че такива причини не са изтъкнати от Комисията в първото ѝ заключение). Ако това е така, Комисията е трябвало поне да обясни тези причини на жалбоподателите.
3.3 Като се има предвид, че този аспект на делото се отнася до процедури, свързани с конкретни събития в миналото, не е необходимо да се правят допълнителни проучвания или да се търси приятелско уреждане на въпроса.
С оглед на изложените по-горе констатации считам, че не е необходимо да се провеждат допълнителни разследвания по това дело. Вярвам обаче, че Европейската комисия ще вземе под внимание критичната забележка, направена в параграф 3.2 по-горе.

Допълнителни забележки на омбудсмана

Както отбелязах в годишния си доклад за 1995 г., важна част от мисията на омбудсмана е да укрепва отношенията между институциите на Общността и европейските граждани. Създаването на службата на омбудсман с Договора за Европейския съюз имаше за цел да подчертае ангажимента на Съюза за открити, демократични и подлежащи на отчетност форми на управление.
Разследванията ми във връзка с околовръстния път на Нюбъри и няколко други жалби срещу Комисията ме накараха да заключа, че е целесъобразно да има по-общо разглеждане на процедурното положение на отделните жалбоподатели в процедурата по член 169.
Въз основа на жалбите, които получих, изглежда, че процедурата, използвана понастоящем от Комисията, предизвиква значително недоволство сред европейските граждани, някои от които считат подхода на Комисията към изпълнението на нейните отговорности съгласно член 169 за арогантен и високомерен. Освен това процедурата изглежда не насърчава степента на прозрачност, която европейските граждани все повече очакват във функционирането на институциите и органите на Общността.
Без да се засяга въпросът дали принципите на правото на Общността биха могли да изискват по-развити процесуални права за частните жалбоподатели съгласно член 169, Комисията би могла сама да реши да създаде такива права като въпрос на добро административно поведение, в съответствие със съдебната практика на Съда и на Първоинстанционния съд, че физическите лица не могат да оспорват решението на Комисията да не открива процедура за нарушение.
По-специално, преди да вземе окончателно решение, Комисията може да съобщи на регистрираните жалбоподатели временно заключение, че не е налице нарушение на правото на Общността, и констатациите си в подкрепа на това заключение, с покана да представят коментари в рамките на определен срок.
Подобна процедура би могла да има две предимства пред настоящото положение. Всъщност, от една страна, тя би могла да допринесе за по-ефективна администрация, като създаде възможност за Комисията да получи навреме критиките срещу нейните становища, за да може да ги оцени и да отговори на тези критики, преди да се ангажира с окончателно заключение. Второ, тя би могла да подобри отношенията между европейските граждани и Комисията, като позволи на гражданите да участват пълноценно в административната процедура по член 169 и като подобри прозрачността на дейностите на Комисията.
Затова реших да започна разследване по собствена инициатива по този въпрос. Ще пиша на председателя на Комисията в близко бъдеще с подробности за разследването.
Искрено Ваше,
Джейкъб СЬОДЕРМАН
Това решение се отнася до следните оплаквания:
206/27.10.95/HS/UK; 211/03.11.95/JC/UK;226/13.11.95/JC/UK 229/14.11.95/PAD/UK;303/03.01.96/COW/UK;327/08.01.96/RW/UK 335/08.01.96/AK/UK; 358/15.01.96/EC/UK; 359/16.01.96/JK/UK 360/09.01.96/SJ/UK; 361/09.01.96/JB/UK; 362/15.01.96/JB/UK 363/15.01.96/MN/UK; 364/03.11.96/JS/UK; 377/31.1.96/MJ/UK 378/25.1.96/JB/UK; 382/24.1.96/CW/UK; 383/24.1.96/JK/UK 403/01.02.96/TPA/UK;471/4.3.96/PC/UK;487/14.3.96/BRF/UK; 488/14.3.96/PB/UK; 514/25.3.96/DB/UK; 515/25.3.96/PJW/UK; 526/27.3.96/DHW/UK; 562/18.4.96/DD/UK;607/24.5.96/BB/UK

---

(1) Официален вестник 1989 г., C 26/6.

(2) Дела C-431/92, решение от 11 август 1995 г. и C-396/92 [1994] ECR I-3717.

(3) Вж. напр. P. Kunzlik, „Оценка на въздействието върху околната среда: Bund Naturschutz, Großkrotzenburg and the Commission's retreat on the 'Pipe-line' point, European Environmental Law Review (Преглед на европейското законодателство в областта на околната среда), 1 март 1996 г., стр. 87—93.

(4) Официален вестник 1989 г., C 26/6.