Prejav európskeho ombudsmana P. Nikiforosa Diamandourosa na podujatí organizovanom Transparency International Ireland a Irish Society of European Law

I. Úvod

Dobrý večer, dámy a páni.

Teší ma, že som späť v Dubline, a obzvlášť ma teší, že môžem vystúpiť na podujatí, ktoré spoluorganizuje Transparency International. Som členom vašej gréckej kapituly, osobne. Ako európsky ombudsman som minulý rok zorganizoval v Bruseli podujatie pri príležitosti Medzinárodného dňa práva na informácie. Ďakujem aj Írskej spoločnosti európskych právnikov za pozvanie vystúpiť tu dnes.

Kedykoľvek som vyzvaný, aby som hovoril o transparentnosti, pripomínam si scénu v "Áno, predseda vlády", keď sir Humphrey obeduje so sirom Arnoldom, jeho predchodcom ako tajomníkom kabinetu. Sir Humphrey sa ho pýta, ako prebieha kampaň Sloboda informácií a Sir Arnold odpovedá: "Je mi to ľúto, nemôžem o tom hovoriť."

Na druhej strane sa nehanbím hovoriť o transparentnosti. Dnes večer som bol požiadaný, aby som hovoril o:

o Po prvé: možnosť podať sťažnosť ombudsmanovi, najmä pokiaľ ide o otázky transparentnosti, a porovnanie s predkladaním prípadov na súdoch;

Po druhé: skúsenosti ombudsmanky s vykonávaním pravidiel EÚ o prístupe verejnosti k dokumentom, konkrétne nariadenia č. 1049/2001;

o Po tretie: moje názory na prebiehajúcu revíziu tohto nariadenia.

Mám v pláne hovoriť asi 15 minút.

II. Právo podať sťažnosť ombudsmanovi

Maastrichtskou zmluvou, ktorá bola prvou zmluvou, v ktorej sa spomínala transparentnosť, sa takisto ustanovil európsky ombudsman ako súčasť občianstva Únie.

Podpora transparentnosti sa stala ústredným bodom pre ombudsmana od samého začiatku. Dve vyšetrovania z vlastného podnetu v rokoch 1996 a 1999 viedli prakticky k tomu, že všetky menšie inštitúcie a orgány EÚ (vrátane Európskej centrálnej banky) prijali pravidlá o prístupe verejnosti k dokumentom. Okrem toho sa ombudsman na základe svojich skúseností s riešením sťažností týkajúcich sa údajnej nedostatočnej transparentnosti aktívne zúčastnil na diskusii, ktorá viedla k prijatiu nariadenia č. 1049/2001.

Nedostatok transparentnosti alebo odmietnutie prístupu k dokumentom sú z roka na rok jedným z najväčších dôvodov na podanie sťažnosti ombudsmanovi. Hlavnými otázkami uvedenými v týchto sťažnostiach sú:

• nadmerné omeškanie pri vybavovaní žiadostí;
• výklad výnimiek z prístupu; a
• požiadavku, aby každá inštitúcia mala verejný register dokumentov na uľahčenie výkonu práva na prístup.

Týmito otázkami sa budem podrobnejšie zaoberať v záverečnej časti svojej prezentácie.

V tejto chvíli sa budem venovať svojej prvej téme, a to ombudsmanovi a súdom, ako opravným prostriedkom.

Žiadatelia, ktorým bol zamietnutý prístup k dokumentu podľa nariadenia 1049/2001, sa môžu obrátiť buď na Všeobecný súd EÚ, alebo na európskeho ombudsmana.

Právo na súdny prostriedok nápravy je základnou zárukou právneho štátu. Zjavnou výhodou podania návrhu na súd je, že rozhodnutie súdu je pre inštitúciu právne záväzné.  Pokiaľ ide o prístup verejnosti k dokumentom, znamená to, že súdy EÚ môžu zrušiť rozhodnutie o zamietnutí prístupu verejnosti k dokumentom, čím zaviažu inštitúciu, ktorá je držiteľom dokumentov, aby preskúmala žiadosť o prístup verejnosti.

Úloha ombudsmana dopĺňa úlohu súdov: poskytuje alternatívny prostriedok nápravy, ktorý môžu žiadatelia použiť, ak to vo svojom prípade považujú za vhodné. V roku 2010 sme ukončili vyšetrovanie 22 sťažností týkajúcich sa uplatňovania nariadenia č. 1049/2001, z ktorých 14 sa týkalo Európskej komisie.

Jednou z hlavných výhod mimosúdneho opravného prostriedku, ktorý ombudsman zastupuje, je skutočnosť, že vyšetruje, či došlo alebo nedošlo k nesprávnemu úradnému postupu. Európske inštitúcie, orgány, úrady a agentúry musia dodržiavať zásady právneho štátu. Z toho vyplýva, že ak konajú protiprávne, ide o nesprávny úradný postup. Zásady dobrej správy vecí verejných si však vyžadujú viac inštitúcií než len vyhýbanie sa nezákonnému správaniu.

Dovoľte mi, aby som tento bod ilustroval príkladom.

Nariadenie č. 1049/2001 sa týka predovšetkým vybavovania žiadostí o prístup verejnosti k dokumentom. Preto je vo svojej podstate skôr reaktívna než proaktívna. V mojom návrhu odporúčania týkajúceho sa odmietnutia poskytnúť írskemu občanovi kópie správ o nežiaducich účinkoch liekov, ktoré si vyžiadal od Európskej agentúry pre lieky, som agentúre poukázal na to, že popri jej právnej povinnosti riadne reagovať na žiadosti o prístup verejnosti podľa nariadenia č. 1049/2001 by bolo tiež osvedčenou administratívnou praxou zaviesť politiku aktívneho umiestňovania informácií, ktoré sú predmetom záujmu verejnosti, do verejnej sféry, napríklad na webové sídlo agentúry. Poznamenal som, že zásada transparentnosti znamená, že inštitúcie EÚ by sa mali aktívne snažiť zistiť, aké informácie verejnosť potrebuje, a následne tieto informácie šíriť spôsobom, ktorému verejnosť ľahko rozumie. Keď inštitúcie EÚ pracujú v oblastiach, ako je kontrola liekov, ktoré sú technicky zložité, je obzvlášť dôležité, aby informácie boli prezentované v jazyku, ktorému verejnosť ľahko rozumie.  Aktívne úsilie inštitúcií EÚ o poskytovanie informácií bude preto zvyčajne zahŕňať prípravu a uverejňovanie nových materiálov, ako aj poskytovanie prístupu k existujúcim dokumentom. Pri rozhodovaní o tom, čo, kedy a ako proaktívne uverejňovať, musia inštitúcie nevyhnutne vykonať úsudok na základe svojich vedomostí o osobitných charakteristikách svojej oblasti práce. S radosťou konštatujem, že Európska agentúra pre lieky vynakladá úsilie na dosiahnutie súladu s mojím návrhom odporúčania.

Stojí za zmienku, že môj dialóg s agentúrou, ktorý sa zameriaval skôr na dobrú správu vecí verejných než len na dodržiavanie právnych predpisov, nie je niečo, čo súdy môžu urobiť.

Tento príklad dobre ilustruje, ako zameranie ombudsmana na nesprávny úradný postup, a nie na otázky prísnej zákonnosti, prináša občanom pridanú hodnotu v porovnaní so systémom súdneho preskúmania.

Sotva musím dodať, že v miestnosti plnej odborníkov na transparentnosť a právnikov sú služby ombudsmana tiež bezplatné, rýchle a flexibilné. Môžu to byť faktory, ktoré môžu občania zohľadniť aj pri rozhodovaní o tom, či predložiť prípad ombudsmanovi alebo súdu.

III. Skúsenosti ombudsmana s nariadením č. 1049/2001

Prijatie nariadenia č. 1049/2001 bolo míľnikom vo vývoji transparentnosti na úrovni EÚ. Len pred niekoľkými rokmi inštitúcie Únie vychádzali z toho, že dôvernosť je pravidlom a že poskytnutie prístupu k informáciám a dokumentom predstavuje diskrečnú výnimku z tohto pravidla. Nariadenie č. 1049/2001 zakotvuje opačnú zásadu: otvorenosť je základným pravidlom a mlčanlivosť je výnimkou.

Myšlienky a kultúra sa však menia pomalšie ako zákony. Hoci sa dosiahol veľký pokrok, nemyslím si, že administratívna kultúra inštitúcií sa ešte úplne vyrovnala s otvorenosťou ako základnou zásadou.

Som však presvedčený, že v dôsledku nariadenia sa schopnosť verejnosti monitorovať výkon právomocí inštitúciami Únie citeľne zvýšila. Nariadenie oprávňuje občanov, pokiaľ ide o tok informácií, v rozsahu, v akom im umožňuje prevziať iniciatívu s cieľom získať informácie v pôvodnom kontexte, ktoré ešte neboli zverejnené.

Okrem toho sa zlepšila kvalita systémov inštitúcií na správu a vyhľadávanie informácií a dokumentov, čo im umožnilo fungovať efektívnejšie a účinnejšie, ako aj transparentnejšie.

Vykonávanie Lisabonskej zmluvy a právne záväznej Charty základných práv by malo byť ďalším krokom vpred, pokiaľ ide o zvyšovanie transparentnosti v Únii.

IV. Preskúmanie nariadenia č. 1049/2001

Ako viete, Komisia 30. apríla 2008 predložila návrh na zmenu a doplnenie a nahradenie nariadenia č. 1049/2001. Diskusie o tejto legislatívnej revízii prebiehajú.

Je nevyhnutné, aby akákoľvek revízia nariadenia č. 1049/2001 bola krokom vpred v záujme transparentnosti a európskeho občianstva, a nie krokom späť. Každá reforma nariadenia by sa mala riadiť tým, čo bolo podľa môjho názoru jeho pôvodným cieľom; to znamená uľahčenie čo najširšieho prístupu k dokumentom inštitúcií s cieľom umožniť občanom kontrolovať procesy správy a riadenia na úrovni Únie a zúčastňovať sa na nich.

Návrh Komisie na revíziu nariadenia obsahuje niekoľko vítaných zmien. Mnohí vrátane mňa ju zároveň vo veľkej miere kritizovali za to, že sa v niektorých dôležitých otázkach uberá nesprávnym smerom, čím prístup k dokumentom skôr obmedzuje než rozširuje.

Jedným z argumentov, ktoré Komisia predložila na odôvodnenie svojho návrhu, je, že občania, pre ktorých bolo nariadenie navrhnuté, ho zriedka využívajú. Podľa mňa to zrádza zásadné nedorozumenie účelu transparentnosti. Účelom transparentnosti je podnietiť zmenu kultúry v rámci inštitúcií s cieľom vytvoriť otvorenejší a zodpovednejší spôsob práce.

Európsky parlament prijal pozmeňujúce a doplňujúce návrhy k návrhu Komisie, o ktorých s radosťou informujem, že sa snažia rozšíriť prístup. Veľmi vítam pozíciu Parlamentu.

Najdôležitejším vývojom od predloženia návrhu Komisiou je, samozrejme, nadobudnutie platnosti Lisabonskej zmluvy. Bolo by v rozpore s ohlásenými cieľmi Lisabonskej zmluvy urobiť niečo iné ako zlepšiť úroveň transparentnosti a zodpovednosti vo fungovaní EÚ.

Lisabonská zmluva tiež zavádza zákonné právo na dobrú správu vecí verejných. To má pre našu dnešnú diskusiu kľúčový význam. Aj keď sú pravidlá prístupu verejnosti vynikajúce, občania nemôžu využívať svoje práva v praxi, pokiaľ tieto pravidlá nie sú dobre spravované.

Základné právo na dobrú správu vecí verejných je zahrnuté v článku 41 charty. Okrem iného sa v ňom uvádza, že „[e] samotná osoba má právo, aby inštitúcie, orgány, úrady a agentúry Únie vybavovali jej záležitosti nestranne, spravodlivo a v primeranej lehote“.

Chcem zdôrazniť slová „v primeranom čase“. Mrzí ma, že skúsenosť ombudsmanky je taká, že najmä Komisia príliš často nedodržiava lehoty stanovené v nariadení č. 1049/2001 na vybavovanie žiadostí verejnosti o prístup. Ešte horšia je výkonnosť Komisie, keď sa občania sťažujú ombudsmanovi v prípadoch týkajúcich sa prístupu k dokumentom.

Komisia vytvára systémový problém pri vzniku týchto oneskorení. Občanom odopiera ich základné právo na to, aby sa ich záležitosti vybavovali v primeranej lehote.

Systémový problém si vyžaduje systémové riešenia, a preto sa domnievam, že jedným z účinných spôsobov, ako ho riešiť, by bolo vymenovanie úradníkov pre informácie v inštitúciách a orgánoch EÚ, analogicky s úradníkmi pre ochranu údajov, ktorí už v nich existujú.

Ďalším systémovým zlepšením by bolo prijatie opatrení na zabezpečenie vypracovania dokumentov s cieľom zabezpečiť, aby občania, organizácie a podniky mali k nim čo najširší prístup. Na vybavenie žiadostí by potom bolo potrebných menej času, bolo by potrebných menej opakovaných žiadostí a Komisia by bola schopná lepšie dodržiavať lehoty stanovené v nariadení. V súčasnosti, keď sa zaoberám sťažnosťami na odmietnutie zverejnenia dokumentu, mám často dojem, že pri vypracovaní predmetného dokumentu nikto neuvažoval o prístupe verejnosti. Alebo ak sa nad tým zamysleli, urobili to defenzívne s cieľom brániť prístupu verejnosti, a nie ho uľahčovať.

Tretím systémovým zlepšením by bolo, že by nebolo potrebné ani podať žiadosť o prístup verejnosti, a to poskytnutím užitočného online registra dokumentov a zabezpečením toho, aby bol registrovaný dokument ľahko dostupný prostredníctvom odkazu. Týmto spôsobom môže občan získať dokument priamo bez toho, aby musel podať žiadosť o prístup.

Inštitúcie EÚ už sprístupňujú veľké množstvo dokumentov online. Samotné množstvo však nestačí. Dobrá správa prístupu k dokumentom zahŕňa sprístupnenie dokumentov, ktoré ľudia skutočne chcú, a organizáciu ich dostupnosti tak, aby ich bolo možné ľahko nájsť.

Vytvorenie a vedenie takéhoto registra je základným aspektom skutočnej spolupráce s občanmi. Takéto zapojenie by sa malo považovať za súčasť hlavnej činnosti každej inštitúcie určenej na splnenie prísľubov Únie týkajúcich sa transparentnosti, účasti a dobrej správy vecí verejných.

V. Záver

Budem naďalej pozorne sledovať diskusiu o revízii nariadenia č. 1049/2001 s cieľom zabezpečiť čo najlepší výsledok pre občanov. Akýkoľvek pokus o reformu nariadenia by mal vychádzať z dynamiky smerom k väčšej otvorenosti a nemal by ju zvrátiť.

Vo všeobecnosti bude ombudsman naďalej povzbudzovať občanov, aby využili svoje právo sťažovať sa mu na nesprávny úradný postup.

Pritom sa bude snažiť skromne prispieť k posilneniu právneho štátu a k zlepšeniu kvality demokracie v EÚ.

Ďakujem za pozornosť.