Prefácio

É com grande prazer que apresento este relatório «Putting it Right», no qual registamos
as nossas taxas de conformidade mais elevadas até à data. A taxa de 2014 é de 90 %, em comparação com um máximo anterior de 82 %, e 14 das 19 instituições examinadas obtiveram uma pontuação de 100 %. o que demonstra a crescente aceitação, por parte da administração da UE, das orientações e recomendações do Provedor de Justiça, bem como a relação de cooperação entre nós.

Nos 124 casos em que o Provedor de Justiça apresentou propostas de solução, recomendações, observações críticas ou outras em processos encerrados em 2014, as instituições deram 111 respostas positivas. Além disso, 118 processos foram resolvidos pelas instituições.

O cumprimento nem sempre ou imediatamente equivale ao impacto, ou seja, a forma concreta como os cidadãos, as empresas ou a sociedade civil da UE são ajudados. Pode ser difícil de medir, mas estamos constantemente a tentar melhorar a forma como registamos o que fazemos e o que conseguimos. Várias medidas práticas previstas são descritas na secção «Conclusão» infra. Estou confiante de que isto reforçará a nossa capacidade de informar plenamente o Parlamento e o público.

Além de fazer recomendações sobre como melhorar as práticas administrativas, os provedores de justiça também têm um papel educativo. Esta questão é abordada na secção sobre observações críticas e outras, onde o Tribunal examina os ensinamentos retirados pelas instituições após o Provedor de Justiça ter encerrado o processo. No passado, solicitámos sistematicamente uma resposta de seguimento às observações críticas e outras. No entanto, num número limitado de casos, é impossível retirar uma lição significativa do caso devido à sua natureza pontual. Assim, no futuro, especificaremos se necessitamos de uma resposta de acompanhamento e continuaremos a limitar a nossa utilização de observações adicionais aos casos em que podemos fazer sugestões concretas de melhoria sistémica ou convidar a instituição a apresentar ela própria medidas concretas e a informar-nos.

Todos estes esforços para melhorar a forma como trabalhamos são feitos num contexto de recursos cada vez mais limitados e de expectativas crescentes e legítimas do público. Em última análise, visam alcançar o objetivo que defini para mim enquanto Provedor de Justiça Europeu: assegurar a eficácia no mundo real, assegurando melhorias sistémicas, sustentáveis e mensuráveis na administração da UE.

Emily O'Reilly
11 de dezembro de 2015

Relatório

1. Introdução

O presente relatório descreve em que medida as instituições da UE [1] responderam de forma construtiva às propostas apresentadas pelo Provedor de Justiça Europeu em 2014.

Estas propostas assumem a forma de soluções, recomendações, observações críticas e outras [2]. O anexo do presente relatório contém muitos exemplos de casos em que o Provedor de Justiça persuadiu a administração da UE a melhorar o seu desempenho e apresenta uma panorâmica da gama de melhorias do serviço público daí resultantes.

2. Competências e procedimentos do Provedor de Justiça

O Provedor de Justiça ajuda pessoas, empresas e associações que tenham problemas com uma instituição da UE [3]. Ao mesmo tempo, serve o interesse público, ajudando as instituições a melhorar a qualidade do serviço que prestam. Para além de investigar queixas, a Provedora de Justiça também pode abrir inquéritos por sua própria iniciativa.

O Provedor de Justiça pode solicitar à instituição em causa que forneça informações, inspecione os seus processos e recolha testemunhos de funcionários. Estes poderes constam do Estatuto do Provedor de Justiça [4] (a seguir designado «Estatuto»). Quando considera adequado fazê-lo num caso específico, o Provedor de Justiça solicita à instituição que reveja a sua posição, preveja vias de recurso ou introduza alterações gerais para o futuro. Se a instituição se recusar a cooperar, pode chamar a atenção política para um caso, apresentando um relatório especial ao Parlamento Europeu.

3. Soluções

Se for caso disso, o Provedor de Justiça procura obter reparação para os queixosos propondo uma solução, com base no artigo 3.o, n.o 5, do Estatuto [5]. Embora as propostas de solução possam incluir uma constatação provisória de má administração, o Provedor de Justiça considera muitas vezes mais construtivo evitar declarar, mesmo provisoriamente, que pode haver má administração. Em vez disso, identifica um problema ou uma deficiência no comportamento da instituição que poderia ser resolvido se a instituição adotasse a solução proposta.

Nos casos em que devem ser previstas vias de recurso, é preferível que a instituição em causa tome a iniciativa, ao receber a queixa, de reconhecer o problema e de propor vias de recurso adequadas. Tal pode assumir a forma de uma indemnização ou de um pedido de desculpas sincero à pessoa em causa.

4. Recomendações

Se a instituição rejeitar uma proposta de solução sem uma boa razão, o passo seguinte é normalmente o que o artigo 3.o, n.o 6, dos Estatutos designa por «projeto de recomendação». É melhor para todos os interessados que a instituição aceite uma solução do que se primeiro rejeitar uma proposta de solução e depois aceitar uma recomendação. No entanto, haverá também alguns casos em que o Provedor de Justiça considera adequado proceder a uma recomendação sem ter previamente proposto uma solução. Tal pode dever-se ao facto de o Provedor de Justiça considerar que a questão em questão é suficientemente importante para justificar a abordagem mais formal de uma recomendação; ou pode ser por considerar que uma proposta não pode ser aceite pela instituição.

As recomendações dirigidas às instituições são, simultaneamente, publicadas no sítio Web do Provedor de Justiça. O Provedor de Justiça pode igualmente optar por chamar a atenção do público para o caso e para os seus esforços no sentido de obter uma solução, através da emissão de um comunicado de imprensa nesta fase sobre a má administração identificada. A fim de evitar essa publicidade, as instituições devem considerar seriamente o benefício adicional, para o seu próprio trabalho e para a imagem da União em geral, de aceitar uma proposta de solução em vez de esperar que o Provedor de Justiça faça uma recomendação.

5. Observações críticas e outras observações

A rejeição pela instituição de uma proposta ou recomendação de solução pode conduzir a uma série de resultados possíveis, incluindo o encerramento do processo com uma observação crítica. Em 69 % dos casos de má administração detetados em 2014, o caso foi encerrado com uma observação crítica.

Uma observação crítica informa a instituição do que fez de errado no caso específico. A observação identifica a regra ou princípio que foi violado e (a menos que seja óbvio) explica o que a instituição deveria ter feito nas circunstâncias específicas do caso. Espera-se que a própria instituição siga perguntando "por que erramos nesse caso? Podemos reduzir o risco de voltar a cometer o mesmo erro?" Deve apresentar um relatório no prazo de seis meses, se tal for solicitado pelo Provedor de Justiça.

Uma observação crítica não constitui uma reparação para o queixoso. Em muitos casos, o melhor resultado teria sido que a instituição em causa resolvesse ela própria a questão, reconhecendo a má administração e oferecendo vias de recurso adequadas ^[6].

Uma outra observação visa servir o interesse público, ajudando a instituição em causa a melhorar a qualidade da sua administração no futuro. Ao contrário de uma recomendação ou de uma observação crítica, uma observação adicional não assenta na constatação de má administração. Por conseguinte, não deve ser entendida no sentido de que implica a censura da instituição destinatária.

6. Propostas de soluções e recomendações aceites em 2014

Em 2014, as instituições da UE aceitaram um total de 15 propostas de soluções, enquanto 13 recomendações foram aceites total ou parcialmente [7]. Foram rejeitadas três propostas de soluções (pela Comissão), assim como cinco recomendações (duas pela Comissão, duas pelo EPSO e uma pelo OLAF)[8].

O anexo ao presente relatório resume os casos em que foi aceite uma proposta de solução ou uma recomendação [9]. Um destes casos merece uma menção especial como "caso estrela", que deve servir de modelo para outras instituições sobre a melhor forma de reagir às propostas do Provedor de Justiça.

7. Seguimento dado às observações críticas e outras observações formuladas em 2014

Em 2014, foram feitas 34 observações críticas em 26 decisões, ao passo que foram feitas 54 observações adicionais em 39 decisões. Uma única decisão pode conter mais do que uma observação e ambos os tipos de observação podem ser incluídos na mesma decisão.

As instituições em causa foram convidadas a responder às observações no prazo de seis meses. Foram recebidas respostas a todas as observações formuladas em 2014, embora com um atraso em alguns casos.

Tomando em conjunto observações críticas e outras observações, a taxa de seguimento satisfatório foi de 94 %, o valor mais elevado registado desde que o Provedor de Justiça iniciou este exercício (era de 81 % em 2013, enquanto o valor mais elevado registado até à data era de 84 % em 2011). O seguimento dado a outras observações foi satisfatório em nada menos do que 98 % dos casos, enquanto a taxa de seguimento satisfatório das observações críticas foi de 88 %. Os valores mais elevados registados até à data foram de 100 % em 2008, no que se refere ao seguimento positivo das observações adicionais, e de 80 % em 2011, no que se refere ao seguimento positivo das observações críticas.

O anexo do presente relatório inclui uma análise pormenorizada de cada um dos casos em que foram formuladas uma ou mais observações críticas e/ou outras observações. Dois dos seguimentos merecem menção especial como "casos estelares".

8. Taxa de conformidade global por instituição

O valor global em termos de cumprimento das propostas do Provedor de Justiça em 2014 é de 90 %, de longe o valor mais elevado alcançado até à data (que era anteriormente de 82 % em 2011, o primeiro ano em que começámos a registar este valor). A taxa de conformidade baseia-se no número de respostas positivas às propostas de soluções, recomendações e observações críticas e outras formuladas nos processos encerrados em 2014. No total, dos 124 casos em que o Provedor de Justiça apresentou propostas de soluções, recomendações, observações críticas ou outras no contexto de processos encerrados em 2014 [10], as instituições deram 111 respostas positivas.

Como resulta do quadro 4 infra, a taxa de conformidade varia significativamente de uma instituição para outra — de 100 %, em muitos casos, a 0 %, na pior das hipóteses. Embora estas estatísticas se baseiem, em certos casos, em muito poucos casos, o facto é que qualquer resultado inferior a 100 % representa um incumprimento de uma proposta apresentada pelo Provedor de Justiça.

9. Conclusão

Tal como anunciado no relatório do ano passado, o Provedor de Justiça tem tentado encontrar novas formas de trabalhar com as instituições para obter resultados satisfatórios numa fase precoce do processo, em benefício dos cidadãos. Ironicamente, muitos resultados positivos obtidos nestes casos não são captados no presente estudo porque não resultam de propostas e recomendações formais do Provedor de Justiça. Basta dizer que, para além dos casos constantes do presente relatório, as instituições resolveram mais 118 casos em 2014 [11].

A fim de proporcionar uma imagem completa do impacto do Provedor de Justiça no futuro, alargaremos, em 2016, a utilização do termo «soluções» com base no artigo 3.o, n.o 5, do Estatuto do Provedor de Justiça, que até à data tem sido utilizado num sentido relativamente estrito. Na medida do possível, quaisquer sugestões feitas em inquéritos, mesmo numa fase inicial do inquérito, devem ser classificadas como "soluções". Como tal, podemos esperar que o número de soluções registadas para 2016 seja muito mais elevado do que tem sido tradicionalmente o caso, com a redução proporcional do número de processos resolvidos. Tencionamos também renomear «observações adicionais» como «sugestões de melhoria», um termo que o público é mais suscetível de compreender. Vamos, por enquanto, manter a nossa utilização do termo observação crítica.

Estas alterações são efetuadas num espírito de melhor prestação de contas ao Parlamento e ao público sobre o impacto do Provedor de Justiça.

[1] Por uma questão de brevidade, o presente relatório utiliza o termo «instituição» para designar todas as instituições, órgãos, organismos e agências da UE.

[2] O relatório abrange os casos encerrados pelo Provedor de Justiça num determinado ano com uma observação crítica, uma observação adicional ou uma constatação de que a instituição em causa aceitou uma solução ou uma recomendação. Embora, no passado, a Provedora de Justiça tenha referido «solução amigável» e «projeto de recomendação», utiliza agora os termos mais simples «solução» e «recomendação».

[3] O artigo 228.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia habilita o Provedor de Justiça a investigar casos de má administração na atuação das instituições, órgãos ou organismos da União, com exceção do Tribunal de Justiça da União Europeia no exercício das suas funções jurisdicionais.

[4] Decisão 2008/587 do Parlamento Europeu, de 18 de junho de 2008, que altera a Decisão 94/262 relativa ao estatuto e às condições gerais de exercício das funções de Provedor de Justiça Europeu (JO 2008, L 189, p. 25).

[5] O artigo 3.o, n.o 5, do Estatuto estabelece que «Na medida do possível, o Provedor de Justiça procura encontrar uma solução com a instituição ou organismo em causa para eliminar o caso de má administração e dar seguimento à queixa.»

[6] No entanto, o queixoso nem sempre tem razão e a instituição em causa tem o direito de defender a sua posição.

[7] Um caso é encerrado com aceitação parcial da recomendação quando a instituição respondeu genuinamente aos pontos centrais da recomendação de forma construtiva.

[8] Ver também a nota de rodapé 10 infra.

[9] O Provedor de Justiça formulou igualmente uma observação adicional em alguns destes casos, que são, por conseguinte, mencionados mais do que uma vez no anexo ao presente relatório.

[10] É possível que uma série de outros processos encerrados em 2014 contivessem propostas de soluções e recomendações que não foram aceites, mas que não conduziram a uma observação crítica. Note-se ainda que, em três casos, as instituições rejeitaram uma proposta de solução, mas aceitaram a recomendação subsequente. A fim de evitar a dupla contagem, o número de 124 inclui apenas as recomendações nesses casos e não as propostas de solução. Em dois outros casos, a instituição rejeitou uma proposta de solução ou uma recomendação e, subsequentemente, não deu seguimento satisfatório à observação crítica. Mais uma vez, para evitar a dupla contagem, apenas o seguimento negativo da observação crítica é incluído nas estatísticas acima referidas.

[11] O anexo ao presente relatório contém igualmente uma série de outros casos em que as instituições comunicaram um seguimento positivo após o encerramento do inquérito. Uma vez que não deram resposta a observações críticas formais e a outras observações, não se refletem nas estatísticas.