Uwagi Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich, P. Nikiforosa Diamandourosa

Panie Przewodniczący, Szanowni Panowie Posłowie, dziękuję za zaproszenie mnie do zabrania dziś głosu na temat reformy rozporządzenia 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów.

Komisja ta, Komisja Wolności Obywatelskich, Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych, a nawet Parlament jako całość, zainwestowały w tę sprawę wiele czasu i wysiłku. Moim zdaniem praca ta jest w pełni uzasadniona, biorąc pod uwagę, że przyjęcie rozporządzenia nr 1049 w 2001 r. było ważnym kamieniem milowym nie tylko dla przejrzystości, ale także dla obywatelstwa europejskiego.

W związku z tym istotne jest, aby każdy przegląd rozporządzenia 1049/2001 był krokiem naprzód w zakresie przejrzystości i obywatelstwa europejskiego, a nie krokiem wstecz.

W związku z tym uważam, że każda reforma rozporządzenia powinna opierać się na jego pierwotnym celu; tj. ułatwienie jak najszerszego dostępu do dokumentów będących w posiadaniu instytucji, tak aby umożliwić obywatelom kontrolę i uczestnictwo w procesach zarządzania na szczeblu Unii.

Szanowni Państwo Posłowie, Komisja przedstawiła w 2008 r. wniosek dotyczący zmiany rozporządzenia 1049/2001. Od tego czasu nastąpiły dwa ważne wydarzenia.

Pierwszym z nich jest oczywiście wejście w życie traktatu lizbońskiego. Traktat zobowiązuje wszystkie instytucje Unii „do prowadzenia prac z jak największym poszanowaniem zasady otwartości w celu wspierania dobrych rządów i zapewnienia udziału społeczeństwa obywatelskiego”. Traktat rozszerza również zakres prawa publicznego dostępu na dokumenty będące w posiadaniu Rady Europejskiej.

Drugą zmianą jest niedawny wyrok Trybunału Sprawiedliwości w sprawie Bavarian Lager, który dotyczył dostępu do protokołu spotkania Komisji z przedstawicielami przemysłu.

Wyrok dotyczy związku między obowiązującym rozporządzeniem 1049/2001 a rozporządzeniem 45/2001 o ochronie danych. Wyjaśnia on, że zgodnie z obowiązującym prawem publiczny dostęp do danych osobowych nie może być udzielany bez zgody, chyba że wnioskodawca wykaże konieczność przekazania danych osobowych.

Europejski Inspektor Ochrony Danych, pan Hustinx, powiedział: „wyrok Trybunału potwierdza znaczenie kontroli [przez którą rozumie on kontrolę ustawodawczą] sposobu pogodzenia dwóch praw podstawowych: dostęp do dokumentów i ochrona danych w świetle traktatu lizbońskiego”. W pełni zgadzam się z tą oceną.

Biorąc pod uwagę, że poprawa przejrzystości jest podstawowym celem reform traktatu lizbońskiego, należy podkreślić, że wyrok w sprawie Bavarian Lager nie uprawnia instytucji do organizowania tajnych spotkań. Przy organizowaniu posiedzeń można i należy uwzględnić podstawowe prawo do ochrony danych, tak aby zachować przejrzystość niezbędną do zapewnienia zaufania publicznego do instytucji.

W wielu przypadkach właściwe byłoby na przykład uzależnienie zaproszenia na spotkanie od uprzedniej zgody na protokół posiedzenia zawierający nazwiska uczestników.

Jest to tylko jeden z przykładów tego, w jaki sposób proaktywność może pomóc w zapewnieniu dobrego zarządzania przejrzystością.

Szanowni Państwo, pozwólcie, że rozwinę ten temat, który moim zdaniem powinien odegrać ważną rolę w przeglądzie rozporządzenia 1049/2001.

Kuszące jest myślenie, że instytucje powinny zarządzać prawem dostępu do dokumentów poprzez oczekiwanie na wnioski o dostęp i reagowanie na nie. Moim zdaniem to tylko połowa historii.

Uważam, że dobre zarządzanie prawem publicznego dostępu wymaga nie tylko prawidłowego reagowania instytucji na wnioski, ale także proaktywnego działania. W rzeczywistości poleganie wyłącznie na reagowaniu na wnioski w momencie ich składania może prowadzić do niewłaściwego administrowania.

Dobra administracja jest oczywiście prawem podstawowym, a po wejściu w życie traktatu lizbońskiego jest obecnie prawnie wiążąca.

Artykuł 41 Karty praw podstawowych stanowi: „Każdy ma prawo do bezstronnego i sprawiedliwego rozpatrzenia swojej sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii”.

Żałuję, że z mojego doświadczenia jako Rzecznika wynika, iż Komisja, w szczególności, zbyt często nie rozpatruje wniosków o publiczny dostęp w rozsądnym terminie, ponieważ nie przestrzega terminów ustanowionych w rozporządzeniu 1049/2001.

Jeszcze gorsze są wyniki Komisji, gdy obywatele skarżą się Rzecznikowi Praw Obywatelskich w sprawach dotyczących dostępu do dokumentów.

Na wniosek sprawozdawczyni ds. sprawozdania rocznego Rzecznika, pani poseł Nedelcheva, na początku tego roku przeprowadziliśmy analizę zakresu, w jakim Komisja dotrzymała terminów wyznaczonych przez Rzecznika w sprawach dotyczących dostępu do dokumentów.

Spośród 22 spraw rozpatrywanych przez moje biuro w 2009 r. Komisja dotrzymała pierwotnego terminu udzielenia odpowiedzi jedynie w 4. W większości przypadków (14 z 22) wystąpiło opóźnienie przekraczające 30 dni. W 6 przypadkach opóźnienie wynosiło 80 dni lub więcej.

Ponadto, jak Panu wiadomo, na początku tego roku musiałem przedłożyć Panu sprawozdanie specjalne dotyczące szczególnie rażącego przypadku opóźnień w sprawie dostępu do dokumentów. Jestem wdzięczna za pracę sprawozdawczyni, pani poseł Paliadeli, oraz za wsparcie tej komisji w przyjęciu jej dzisiejszego sprawozdania.

Podsumowując, Komisja, z powodu opóźnień w udzielaniu odpowiedzi na wnioski o dostęp do dokumentów lub w udzielaniu odpowiedzi w przypadku skarg do Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczących dostępu do dokumentów, stwarza problem systemowy. Komisja pozbawia obywateli podstawowego prawa do rozpatrzenia ich spraw w rozsądnym terminie.

Problem systemowy wymaga rozwiązania systemowego i z tego powodu uważam, że skutecznym sposobem jego rozwiązania byłoby wyznaczenie inspektorów informacji, analogicznie do inspektorów ochrony danych.

Ich rolą powinno być zabezpieczenie prawa obywateli do dostępu do dokumentów UE poprzez zachęcanie instytucji do przyjęcia proaktywnego podejścia, a także poprzez dopilnowanie, by prawidłowo reagowały na wnioski o dostęp.

W praktyce oznaczałoby to zapewnienie doradztwa i szkoleń w celu zagwarantowania, że prawo publicznego dostępu jest brane pod uwagę na etapie sporządzania dokumentów .

W chwili obecnej, gdy rozpatruję skargi dotyczące odmowy ujawnienia dokumentu, często mam wrażenie, że nikt nie myślał o publicznym dostępie przy sporządzaniu danego dokumentu. Albo jeśli o tym pomyśleli, robili to defensywnie, mając na celu utrudnianie, a nie ułatwianie publicznego dostępu.

W rzeczywistości często wydaje się, że w Komisji po raz pierwszy kwestia publicznego dostępu jest rozpatrywana przez każdego, kto wie na ten temat na etapie ponownego wniosku, gdy sprawa trafia do sekretarza generalnego.

Moim zdaniem dobrą administracją byłoby sporządzanie wszystkich dokumentów w celu zapewnienia obywatelom, organizacjom i przedsiębiorstwom jak najszerszego dostępu do nich. Jeżeli dokument musi zawierać informacje poufne, należy go w miarę możliwości sporządzić, aby ułatwić częściowe ujawnienie. Można tego dokonać, umieszczając poufne materiały w oddzielnej sekcji dokumentu, poprzedzonej niepoufnym wyjaśnieniem, dlaczego materiały są zwolnione z obowiązku ujawnienia, oraz, w miarę możliwości, niepoufnym streszczeniem.

Gdyby dokumenty były sporządzane w ten sposób, potrzeba byłoby mniej czasu na rozpatrzenie wniosków, mniej ponownych wniosków, a Komisja byłaby w stanie lepiej przestrzegać terminów określonych w rozporządzeniu.

Zanim zakończę, chciałbym wspomnieć o jednym dodatkowym aspekcie proaktywnego podejścia do dobrego zarządzania przejrzystością.

Jaki jest najbardziej skuteczny i wydajny system obsługi wniosków o dostęp? Odpowiedzią jest uczynienie zbędnym nawet złożenia wniosku poprzez udostępnienie użytecznego internetowego rejestru dokumentów i zapewnienie łatwego dostępu do zarejestrowanego dokumentu za pośrednictwem linku. W ten sposób obywatel może uzyskać dokument bezpośrednio, bez konieczności składania wniosku o dostęp.

Instytucje UE udostępniają już w internecie ogromną liczbę dokumentów. Sama ilość nie wystarczy. Dobre administrowanie dostępem do dokumentów polega na udostępnianiu dokumentów, których ludzie rzeczywiście chcą, i organizowaniu ich dostępności w taki sposób, aby można je było łatwo znaleźć.

Przyjazny dla użytkownika rejestr dokumentów byłby możliwy do przeszukiwania i ustrukturyzowany w taki sposób, aby pomóc użytkownikowi zrozumieć funkcjonowanie instytucji.

Oznacza to, że rejestr powinien opierać się na analizie przepływu pracy w instytucji i powinien być szybko dostosowywany w celu uwzględnienia nowych i zmieniających się działań. Dokumenty powinny być do niego niezwłocznie dodawane.

Utworzenie i prowadzenie takiego rejestru jest zasadniczym aspektem współpracy z obywatelami. Takie zaangażowanie należy postrzegać jako część podstawowej działalności każdej instytucji, aby spełnić obietnice Unii dotyczące przejrzystości, uczestnictwa i dobrej administracji. Celem powinno być zapewnienie, aby – o ile nie istnieją uzasadnione powody ograniczenia dostępu – osoby mogły natychmiast uzyskać potrzebne im dokumenty za pośrednictwem rejestru bez konieczności składania wniosku.

Podsumowując, pani przewodnicząca, mam nadzieję, że komisja ta zachęci Parlament do skorzystania z okazji, jaką jest przegląd rozporządzenia 1049/2001, aby wesprzeć instytucje, a przede wszystkim Komisję, w realizacji prawa do dobrej administracji w odniesieniu do dostępu do dokumentów.

Dziękuję za uwagę.