I. Wprowadzenie

Kodeks dobrego postępowania administracyjnego (1) Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich dla urzędników w ich stosunkach ze społeczeństwem ujrzał światło dzienne w lipcu 1999 r. Była ona wynikiem szczegółowej analizy zasad dobrej administracji istniejących w prawie wspólnotowym, w orzecznictwie sądów wspólnotowych oraz w różnych przepisach administracyjnych państw członkowskich. Kodeks dobrego postępowania administracyjnego Rzecznika Praw Obywatelskich nie stworzył żadnych nowych zasad prawa administracyjnego, a jedynie połączył istniejące zasady w jeden kodeks, a to dla obywateli z jednej strony - którzy są klientami administracji wspólnotowej - oraz urzędników instytucji i organów wspólnotowych z drugiej strony - którzy świadczą usługi administracyjne na rzecz społeczeństwa.

II. Niewłaściwe administrowanie a dobre administrowanie

W sprawozdaniu rocznym Rzecznika za 1995 r. podano jedynie niewyczerpujący wykaz przykładów niewłaściwego administrowania, takich jak nieprawidłowości i zaniechania administracyjne, niesprawiedliwość, zaniedbanie, dyskryminacja, nadużycie władzy, brak lub odmowa udzielenia informacji oraz możliwe do uniknięcia opóźnienia. W swojej rezolucji w sprawie sprawozdania rocznego Rzecznika Praw Obywatelskich za 1996 r. Parlament Europejski zwrócił się jednak do Rzecznika Praw Obywatelskich o przedstawienie jasnej definicji terminu „niewłaściwe administrowanie”.

Rzecznik skierował zatem pismo do wszystkich krajowych rzeczników praw obywatelskich w państwach członkowskich, pytając, czy w prawie administracyjnym poszczególnych państw członkowskich istnieją definicje „dobrej administracji” lub kodeksy dobrego postępowania administracyjnego. Następnie Rzecznik Praw Obywatelskich w swoim sprawozdaniu rocznym za 1997 r. podał następującą definicję terminu „niewłaściwe administrowanie”: „Niewłaściwe administrowanie ma miejsce, gdy organ publiczny nie działa zgodnie z regułą lub zasadą, która jest dla niego wiążąca”. Rozpatrując sprawozdanie roczne za 1997 r., Parlament Europejski uznał, że definicja ta, wraz z dalszym wyjaśnieniem zawartym w sprawozdaniu rocznym, daje jasny obraz zakresu kompetencji Rzecznika Praw Obywatelskich. Na wniosek Komisji Petycji (2) Parlament przyjął rezolucję z zadowoleniem przyjmującą tę definicję.

III. Kodeks dobrego postępowania administracyjnego

Równocześnie z podaniem definicji terminu "niewłaściwe administrowanie" Rzecznik wszczął w listopadzie 1998 r. dochodzenie z własnej inicjatywy w sprawie istnienia i publicznej dostępności w różnych instytucjach i organach Wspólnoty Kodeksu dobrego postępowania administracyjnego dla urzędników w ich stosunkach ze społeczeństwem. Z pierwszego dochodzenia wynikało, że żadna z 18 instytucji i organów wspólnotowych, których dotyczyła z inicjatywy własnej, nie przyjęła kodeksu dobrego postępowania administracyjnego przewidzianego przez Rzecznika Praw Obywatelskich.

1. Projekt zaleceń

W lipcu i wrześniu 1999 r. Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawił zatem projekt zaleceń dla wszystkich instytucji i organów wspólnotowych w celu przyjęcia zasad dotyczących dobrego postępowania administracyjnego ich urzędników w ich stosunkach ze społeczeństwem. Rzecznik uznał, że kodeks zawierający podstawowe zasady dobrego postępowania administracyjnego urzędników w kontaktach ze społeczeństwem jest potrzebny zarówno w celu zbliżenia administracji do obywateli, jak przewidziano w art. 1 Traktatu o Unii Europejskiej, jak i w celu zagwarantowania lepszej jakości administracji, pomagając w ten sposób zapobiegać przypadkom niewłaściwego administrowania.

Rzecznik zauważył, że taki kodeks jest przydatny zarówno dla urzędników wspólnotowych, ponieważ szczegółowo informuje ich o zasadach, których muszą przestrzegać w kontaktach ze społeczeństwem, jak i dla obywateli, ponieważ może dostarczyć im informacji na temat zasad mających zastosowanie w administracji wspólnotowej oraz na temat standardów postępowania, których mają prawo oczekiwać w kontaktach z administracją wspólnotową. Zwrócił również uwagę, że aby kodeksy były skuteczne i dostępne dla obywateli, powinny zostać przyjęte w formie decyzji i opublikowane w Dzienniku Urzędowym WE. Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził również, że w swoich rezolucjach Parlament Europejski podkreślił pilną potrzebę jak najszybszego opracowania kodeksu dobrego postępowania administracyjnego oraz znaczenie, aby taki kodeks, ze względu na publiczną dostępność i zrozumienie, był jak najbardziej identyczny dla wszystkich instytucji i organów europejskich, i został opublikowany w Dzienniku Urzędowym.

W swoim sprawozdaniu specjalnym Rzecznik Praw Obywatelskich zauważył ponadto, że w ciągu ostatnich dwudziestu lat wiele państw członkowskich przyjęło przepisy regulujące ich administrację. Postępowanie administracyjne instytucji i organów Wspólnoty powinno być zatem, w miarę możliwości, zgodne z najlepszymi standardami mającymi zastosowanie do administracji państw członkowskich. Kodeks dobrego postępowania administracyjnego Rzecznika Praw Obywatelskich czerpał inspirację z różnych przepisów zawartych w obowiązujących przepisach administracyjnych w państwach członkowskich. Istotnymi źródłami inspiracji były na przykład francuska ustawa nr 2000-231 z dnia 12 kwietnia 2000 r. dotycząca praw obywateli w ich stosunkach z administracją, duńska ustawa o administracji publicznej nr 571 z dnia 19 grudnia 1985 r., fińska ustawa o postępowaniu administracyjnym nr 598 z dnia 6 sierpnia 1982 r. oraz belgijska ustawa o formalnym uzasadnieniu aktów administracyjnych z dnia 29 lipca 1991 r. Przypis w sprawozdaniu specjalnym zawiera przegląd wszystkich pozostałych przepisów administracyjnych obowiązujących w państwach członkowskich. Innym bardzo cennym dokumentem przy opracowywaniu kodeksu Rzecznika Praw Obywatelskich był „Administracja i Ty”, podręcznik wydany przez Radę Europy, który określa podstawowe zasady materialnego prawa administracyjnego i postępowania administracyjnego, które uznaje się za mające podstawowe znaczenie dla ochrony osób prywatnych w ich stosunkach z organami administracyjnymi i który zawiera również odniesienia do odpowiedniego orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, a także przykłady wdrażania zasad w państwach członkowskich Rady Europy (Council of Europe Publishing, 1996).

2. „Wzorcowy” kodeks dobrego postępowania administracyjnego ustanowiony przez Rzecznika Praw Obywatelskich

W swoim zaleceniu Rzecznik wskazał, że przy przyjmowaniu przepisów dotyczących dobrego postępowania administracyjnego instytucje i organy mogą korzystać z wytycznych zawartych w kodeksie dobrego postępowania administracyjnego ustanowionym przez biuro Rzecznika (zob. załącznik). Kodeks ten zawiera w pierwszej kolejności materialne i proceduralne zasady prawa administracyjnego, takie jak brak dyskryminacji i nadużycia władzy, bezstronność i niezależność, obowiązek uzasadnienia decyzji oraz prawo do obrony. Oprócz tych „klasycznych” zasad prawa administracyjnego kodeks zawiera również przepisy dotyczące dobrej praktyki administracyjnej, takie jak wysyłanie potwierdzenia odbioru, wskazanie właściwego urzędnika, obowiązek przekazania akt właściwym służbom, wskazanie możliwości odwołania się i prowadzenie odpowiedniej ewidencji.

3. Sprawozdanie specjalne dla Parlamentu Europejskiego

Z odpowiedzi na projekty zaleceń wynika, że tylko dwie z 18 instytucji, organów i agencji zdecentralizowanych, a mianowicie Europejska Agencja ds. Oceny Produktów Leczniczych (EMEA) i Centrum Tłumaczeń dla Organów Unii Europejskiej, przyjęły, odpowiednio, w dniu 1 grudnia 1999 r. i w dniu 10 lutego 2000 r. kodeks dobrego postępowania administracyjnego zaproponowany przez Rzecznika Praw Obywatelskich. W związku z tym w kwietniu 2000 r. zakończył dochodzenie z własnej inicjatywy sprawozdaniem specjalnym dla Parlamentu Europejskiego.

W swoim sprawozdaniu specjalnym Rzecznik Praw Obywatelskich zalecił Parlamentowi przyjęcie europejskiego prawa administracyjnego w celu zapewnienia przestrzegania przez urzędników wszystkich instytucji i organów wspólnotowych tych samych zasad dobrego postępowania administracyjnego w kontaktach ze społeczeństwem. Rzecznik wskazał, że taka ustawa mogłaby przyjąć formę rozporządzenia mającego zastosowanie do wszystkich instytucji i organów wspólnotowych oraz że Parlament Europejski, jako jedyna instytucja europejska reprezentująca demokratycznie wszystkich obywateli europejskich, mógłby rozważyć procedurę, o której mowa w art. 192 ust. 2 Traktatu WE, w celu zainicjowania przyjęcia europejskiego prawa administracyjnego w tej formie. Rzecznik zauważył, że treść tej ustawy może opierać się na Kodeksie dobrego postępowania administracyjnego Rzecznika Praw Obywatelskich, który został już przyjęty przez dwie agencje zdecentralizowane.

W odniesieniu do podstawy prawnej europejskiego prawa administracyjnego Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził, że może to być art. 308 Traktatu WE, który stanowi, że „jeżeli działanie Wspólnoty okaże się niezbędne do osiągnięcia, w ramach funkcjonowania wspólnego rynku, jednego z celów Wspólnoty, a niniejszy Traktat nie przewiduje niezbędnych uprawnień, Rada, stanowiąc jednomyślnie na wniosek Komisji i po konsultacji z Parlamentem Europejskim, podejmuje właściwe środki”. Jednym z celów Wspólnoty jest z pewnością stosowanie dobrej administracji. Wynika to w sposób dorozumiany z art. 1 Traktatu o Unii Europejskiej, który stanowi, że decyzje podejmowane są z możliwie najwyższym poszanowaniem zasady otwartości i jak najbliżej obywateli, oraz z art. 195 Traktatu WE, który przewiduje możliwość wnoszenia przez obywateli skarg do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich w przypadku niewłaściwego administrowania w działaniach instytucji i organów wspólnotowych.

IV. Artykuł 41 Karty praw podstawowych: prawo do dobrej administracji

Od końca 2000 r. istnieje nowa i bardzo silna podstawa prawna oraz argumenty przemawiające za posiadaniem europejskiego prawa administracyjnego, a mianowicie karty nicejskiej. Karta praw podstawowych, która została oficjalnie proklamowana w Nicei w dniu 7 grudnia 2000 r., zawiera obecnie art. 41 zatytułowany „Prawo do dobrej administracji”. Karta ta została podpisana wspólnie przez przewodniczącego Komisji, przewodniczącego Parlamentu i przewodniczącego Rady Ministrów. Po raz pierwszy w historii Unii Europejskiej instytucje Wspólnoty na najwyższym szczeblu oficjalnie i wyraźnie oświadczyły, że obywatele europejscy mają prawo do dobrego postępowania administracyjnego, gdy zwracają się do administracji Wspólnoty.

Artykuły 41 i 42 karty praw podstawowych określają oczywiście jedynie podstawowe zasady dobrej administracji, bez wchodzenia w szczegóły. Jednak po dokładniejszej analizie Karta przewiduje już następujące zasady dobrego postępowania administracyjnego: 1) bezstronne traktowanie obywateli, 2) sprawiedliwe traktowanie, 3) rozsądny termin rozpatrywania spraw obywatelskich, 4) prawo do bycia wysłuchanym przed podjęciem decyzji mającej wpływ na obywatela, 5) prawo każdej osoby do dostępu do jej akt osobowych, 6) obowiązek uzasadnienia decyzji (por. art. 253 Traktatu WE), 7) prawo do naprawienia szkody wyrządzonej przez instytucje lub ich pracowników (por. art. 288 ust. 2 Traktatu WE), 8) prawo do otrzymania odpowiedzi w jednym z języków Traktatu (por. art. 21 ust. 3 Traktatu WE), 9) prawo obywateli do dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (por. art. 255 Traktatu WE).

Aby prawo do dobrej administracji zapisane w art. 41 Karty było skuteczne i przynosiło obywatelom konkretne rezultaty, oczywiste jest, że zasady w nim określone powinny zostać wyraźniej określone w kodeksie dobrego postępowania administracyjnego zaproponowanym na przykład przez Rzecznika Praw Obywatelskich.

V. Działania następcze w związku ze sprawozdaniem specjalnym

Od czasu przedstawienia sprawozdania specjalnego Parlamentowi w kwietniu 2001 r. prawie wszystkie instytucje i organy, w tym Komisja i Parlament, przyjęły w międzyczasie kodeksy dobrego postępowania administracyjnego dla swoich urzędników w stosunkach z obywatelami. Osiem z dziesięciu agencji zdecentralizowanych przyjęło nawet kodeks zgodnie z propozycją Rzecznika Praw Obywatelskich. Komisja i Parlament przyjęły inne i ciche różne wersje kodeksu, które są mniej szczegółowe i jedynie zawarte odpowiednio w załączniku, są zawarte w pozornie niewiążących „wytycznych”.

W dniu 11 kwietnia 2001 r. Rzecznik skierował pismo do Rady, która nie przyjęła jeszcze kodeksu dobrego postępowania administracyjnego, i zwrócił jej uwagę na art. 41 Karty praw podstawowych, a w konsekwencji na znaczenie przyjęcia kodeksu. Rzecznik zauważył również, że zanim proponowane europejskie prawo administracyjne stanie się jasne, ważne jest, aby w międzyczasie wszystkie instytucje i organy wspólnotowe przyjęły kodeksy dobrego postępowania administracyjnego w formie decyzji dostępnych publicznie.

Sprawozdanie specjalne Rzecznika jest obecnie omawiane przez różne komisje Parlamentu Europejskiego, w tym Komisję Prawną i Komisję Rynku Wewnętrznego oraz Komisję Petycji. Oczekuje się, że na sesji plenarnej w lipcu 2001 r. Parlament zagłosuje nad sprawozdaniem specjalnym, które przewiduje przyjęcie europejskiego prawa administracyjnego na podstawie art. 308 Traktatu WE. Wydaje się, że Parlament podejmie decyzję o podjęciu inicjatywy prawnej zgodnie z art. 192 ust. 2 Traktatu WE w celu wspierania uchwalenia ustawy o dobrej administracji dotyczącej instytucji i organów UE oraz ich działalności administracyjnej.

(1) Kodeks dobrego postępowania administracyjnego został rozesłany oddzielnie.

(2) A4-0258/98 (Dz.U. 1998, C 292/168)