Wprowadzenie

1. W lipcu 1995 r. Parlament Europejski wybrał mnie na pierwszego Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich, a we wrześniu tego samego roku podjąłem przed Trybunałem Sprawiedliwości uroczyste zobowiązanie do wykonywania moich obowiązków w sposób całkowicie niezależny i bezstronny. Pracuję w biurze od nieco ponad roku.

Moja dzisiejsza prezentacja składa się zasadniczo z trzech części. Najpierw wyjaśnię Panu stanowisko Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich w systemie ochrony prawnej praw przyznanych obywatelom europejskim na mocy traktatów założycielskich. Następnie podzielę się z Państwem moimi doświadczeniami z ostatniego roku i wreszcie skomentuję przyszłość obywatelstwa europejskiego i stanowisko Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich.

Rzecznik Praw Obywatelskich w systemie ochrony prawnej

2. Ochronę prawną praw przyznanych jednostkom przez prawo wspólnotowe zapewniają przede wszystkim Trybunał Sprawiedliwości, Sąd Pierwszej Instancji i sądy krajowe. Artykuł 173 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską zezwala jednostkom na podejmowanie działań prawnych przeciwko aktom przyjętym przez instytucje wspólnotowe, jednakże w odniesieniu do aktów o zasięgu ogólnym, jedynie pod trudnym warunkiem, że zaskarżony akt dotyczy skarżącego „bezpośrednio i indywidualnie”. W zakresie, w jakim wykonanie takich aktów należy do instytucji wspólnotowych, jednostka będzie mogła co do zasady zaskarżyć wykonalny akt przed dwoma sądami wspólnotowymi w Luksemburgu i w ramach takiej skargi powołać się na niemożność zastosowania aktu o charakterze generalnym. W zakresie, w jakim do władz krajowych należy wykonywanie aktów o zasięgu ogólnym - i chciałbym podkreślić, że większość prawodawstwa wspólnotowego jest administrowana przez władze krajowe - , będzie mogła zaskarżyć przed sądami krajowymi środki, za pomocą których władze krajowe wdrażają prawodawstwo wspólnotowe, i w ramach takiej skargi stwierdzić niezgodność z prawem aktu wspólnotowego o zasięgu ogólnym, stanowiącego podstawę krajowego środka wykonawczego. Rozpatrując to pytanie, sąd krajowy może skorzystać z procedury przewidzianej w art. 177 traktatu rzymskiego w celu wystąpienia do Trybunału z pytaniami prejudycjalnymi.

2.1. Jeżeli dana osoba uważa, że państwo członkowskie narusza jej prawa wynikające z prawa wspólnotowego, musi ona co do zasady zwrócić się również do sądów krajowych lub, w stosownych przypadkach, do krajowego rzecznika praw obywatelskich. Osoba fizyczna może również uznać, że jej interesy są chronione poprzez złożenie skargi do Komisji Europejskiej, która jest zobowiązana na mocy art. 155 Traktatu do zapewnienia stosowania prawa wspólnotowego; w celu ułatwienia składania skarg Komisja opublikowała standardowy formularz w Dzienniku Urzędowym (Dz.U. 1989, C 26, s. 6). Skargi osób fizycznych są rzeczywiście najważniejszym źródłem Komisji służącym do wykrywania przypadków nieprzestrzegania przepisów przez państwa członkowskie. Taka skarga może ostatecznie doprowadzić do podjęcia przez Komisję decyzji o wniesieniu skargi na podstawie art. 169 przeciwko danemu państwu członkowskiemu. Kwestia, czy Komisja jest zobowiązana do rozpatrzenia złożonej skargi, jest sporna; z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości wynika jednak, że jednostka nie może wnieść skargi przeciwko Komisji ze względu na to, że Komisja nie prowadziła postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego (zob. w szczególności wyrok z dnia 12 lipca 1990 r. w sprawie C-87/89 Sonito, Rec. str. I-1981). Komisja często informuje skarżących, że, po pierwsze, do sądów krajowych należy zapewnienie stosowania przepisów wspólnotowych przez władze krajowe, pod warunkiem że przepisy te mają bezpośrednie i natychmiastowe zastosowanie, oraz, w razie potrzeby, nakazanie danemu państwu członkowskiemu naprawienia szkody, jaką jednostka mogła ponieść w wyniku naruszenia tych przepisów wspólnotowych.

2.2. Jeżeli dana osoba uzna, że jej prawa zostały naruszone, może również złożyć petycję do Parlamentu Europejskiego. Do czasu wejścia w życie traktatu z Maastricht prawo do składania petycji do Parlamentu Europejskiego było przewidziane jedynie w Regulaminie Parlamentu. Prawo to zostało formalnie uznane w traktacie z Maastricht i jest obecnie przewidziane w art. 8D i 138D traktatu rzymskiego, a zatem stanowi integralną część pojęcia obywatelstwa europejskiego. Petycje są rozpatrywane przez jedną ze stałych komisji parlamentarnych Parlamentu, która bardzo często zwraca się do Komisji Europejskiej o zbadanie tej sprawy. W przypadku nieprzestrzegania przepisów przez państwo członkowskie osoba fizyczna może mieć interes w skierowaniu sprawy do Parlamentu, a nie bezpośrednio do Komisji Europejskiej, ze względu na presję, jaką Parlament może wywierać na Komisję, aby kontynuowała sprawę wobec danego państwa członkowskiego.

2.3. Wreszcie dochodzimy do stanowiska Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich, które zostało również utworzone na mocy traktatu z Maastricht jako element pojęcia obywatelstwa europejskiego. W traktacie rzymskim wprowadzono art. 8d i 138e, zgodnie z którymi każdy obywatel Unii ma prawo dostępu do Rzecznika Praw Obywatelskich w przypadkach niewłaściwego administrowania w działaniach organów i instytucji wspólnotowych, z wyjątkiem Trybunału Sprawiedliwości i Sądu Pierwszej Instancji w wykonywaniu ich funkcji sądowniczych.

Widzimy zatem, że rola Rzecznika Praw Obywatelskich w kontrolowaniu prawidłowego stosowania prawa wspólnotowego jest poważnie ograniczona w tym sensie, że stosowanie przez władze krajowe zostało wyłączone ze sfery kompetencji. Powtarzam, że większość przepisów wspólnotowych jest zarządzana przez władze krajowe. W związku z tym kontrolę nad tą administracją musi sprawować na szczeblu krajowym właściwy podmiot, taki jak krajowy rzecznik praw obywatelskich, co podkreśla potrzebę pewnego rodzaju współpracy między Europejskim Rzecznikiem Praw Obywatelskich a jego krajowymi odpowiednikami; Jest to temat, do którego wrócę w dalszej części tego artykułu.

Prace wykonane w ciągu ostatniego roku

3. To ograniczenie zakresu kompetencji Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich, do którego właśnie odnieśliśmy się, w dużej mierze wyjaśnia dużą liczbę niedopuszczalnych skarg, które wpłynęły. Wydaje się, że wielu obywateli nie dostrzegło tego ograniczenia i w związku z tym zwraca się do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich w obliczu problemu wspólnotowego w rękach administracji krajowej. Aby zaradzić tej sytuacji, ja i moje biuro dołożyliśmy znacznych starań, aby poinformować opinię publiczną o nowej instytucji i jej obszarze kompetencji.

3.1. Do tej pory otrzymano około 1000 skarg, z których rozpatrzono około 700. Spośród tych 700 osób około 150 zostało wysłanych do instytucji wspólnotowej w celu podjęcia decyzji w sprawie skargi, a prawie wszystkie 150 dotyczy Komisji Europejskiej, co nie jest zaskakujące, biorąc pod uwagę, że Komisja jest instytucją wspólnotową, która podejmuje głównie decyzje mające bezpośredni wpływ na obywateli. Do końca września br. ukończono 27 spraw; w 11 przypadkach osiągnięto ugodę między zainteresowaną instytucją a skarżącym, a tylko w jednym przypadku uznałem za stosowne przedstawienie krytycznej uwagi dotyczącej instytucji. Sytuacja ta wynika w dużej mierze z faktu, że Komisja Europejska przyjęła bardzo pozytywne nastawienie. Powodem, dla którego przetwarzanie zostało zakończone tylko w tak niewielu skargach, są w szczególności terminy mające zastosowanie w procedurze. Instytucja, przeciwko której skierowana jest skarga, ma 3 pełne miesiące kalendarzowe (4 miesiące z tłumaczeniem) na przedstawienie pierwszych uwag do skargi, a następnie skarżący ma pełny miesiąc kalendarzowy na przedstawienie uwag do uwag. Terminy te spowodowały, że dopiero jesienią tego roku można było przystąpić do prób znalezienia polubownych rozwiązań między skarżącym a daną instytucją lub do głębszych dochodzeń. Oczywiste jest, że dopiero pod koniec roku można docenić wszystkie przypadki, w których wnioskodawca odniósł pewien rodzaj sukcesu; Doświadczenia krajowe pokazują, że zdarza się to w 10-15 procentach przypadków.

W materiałach, które zostały Państwu przekazane, znajdą Państwo więcej szczegółów na temat (niektórych?) konkretnych przypadków, a także więcej elementów statystycznych.

Jeśli chodzi o najczęstsze przedmioty skarg, trudno jest wyodrębnić te informacje ze statystyk. Myślę, że wśród najczęstszych przedmiotów można wymienić rzekome opóźnienia w rozpatrywaniu spraw, rzekome odmowy udzielenia informacji i zarzuty dotyczące nieprawidłowości w procedurach rekrutacji do europejskiej służby cywilnej.

Jeśli chodzi o rozmieszczenie geograficzne wniosków, można zauważyć, że następujące kraje mają proporcjonalnie więcej wniosków niż ich udział w całkowitej liczbie ludności Wspólnoty: Hiszpania, Portugalia, Anglia, Irlandia, Austria, Belgia, Luksemburg, Finlandia i Dania. W przypadku Belgii i Luksemburga wynika to prawdopodobnie z faktu, że instytucje wspólnotowe znajdują się w tych dwóch krajach.

3.2. Traktat stanowi, że Rzecznik Praw Obywatelskich może prowadzić dochodzenia „z własnej inicjatywy”. W międzyczasie wszczęłam trzy dochodzenia z własnej inicjatywy. Najważniejsza z nich dotyczy przejrzystości we Wspólnocie, a raczej wariantu przejrzystości zwanego publicznym dostępem. W ramach podpisania traktatu z Maastricht państwa członkowskie przyjęły deklarację wyrażającą ich zaangażowanie na rzecz przejrzystości (1). W celu wdrożenia tej deklaracji Rada i Komisja przyjęły pod koniec 1993 r. kodeks postępowania regulujący publiczny dostęp do ich dokumentów. Jednak inne instytucje i organy wspólnotowe nadal żyły w ciemności. W świetle powyższego oraz faktu, że wiele skarg złożonych do mojego biura dotyczyło odmowy udzielenia informacji, latem tego roku zwróciłem się do innych instytucji i organów wspólnotowych z pytaniem, czy zamierzają one przyjąć przepisy podobne do przepisów Komisji i Rady. Pierwsze otrzymane odpowiedzi są pozytywne i mam nadzieję, że te, których wciąż brakuje, można scharakteryzować w ten sam sposób.

Ze swojej strony ustaliłem, że w moim biurze obywatele mogą mieć dostęp do skarg, chyba że skarżący zwrócił się o zachowanie poufności. Przewidziałem również publiczny dostęp do pierwszych uwag poczynionych przez zainteresowaną instytucję w przedmiocie skargi. Jednakże przez pozostałą część postępowania, do czasu podjęcia przeze mnie ostatecznej decyzji w sprawie, zasada publicznego dostępu nie ma zastosowania w celu ułatwienia możliwości osiągnięcia ugody między skarżącym a instytucją. Opisałem tę praktykę w moim sprawozdaniu rocznym za 1995 r., które zostało przedłożone Parlamentowi wiosną tego roku, a Parlament nie zgłosił żadnych zastrzeżeń; Wręcz przeciwnie, reakcje były pozytywne. Parlament uznał jednak, że można by częściej korzystać z uprawnień do wszczynania dochodzeń z własnej inicjatywy.

Jedna z dwóch pozostałych inicjatyw dotyczy prawa do informacji w kontekście konkursów organizowanych przez instytucje wspólnotowe, a druga – praw skarżącego w postępowaniu prowadzonym przez Komisję w celu ustalenia, czy państwo członkowskie uchybiło swoim zobowiązaniom, jeżeli postępowanie takie opiera się na skardze (procedury dawne art. 169).

3.3. W odniesieniu do spraw już zakończonych, uważam, że warto wspomnieć o następujących kwestiach: Jak już wspomniałem, zadaniem Komisji Europejskiej jest zapewnienie stosowania prawodawstwa wspólnotowego. Jeśli chodzi o zapewnienie wdrożenia przez państwa członkowskie, Komisja stwierdziła, że dysponuje swobodą uznania przy ustalaniu, czy doszło do nieprzestrzegania przepisów przez państwo członkowskie, i że w związku z tym ta działalność Komisji nie może być przedmiotem dochodzenia prowadzonego przeze mnie. Ja ze swej strony podniosłem pogląd, że pomimo uprawnień dyskrecjonalnych należy przestrzegać zasad prawnych i dobrego postępowania administracyjnego oraz że jestem właściwy do zbadania, czy miało to miejsce w konkretnym przypadku. Z drugiej strony oczywiste jest, że moja kompetencja ustępuje miejsca w zakresie, w jakim uprawnienia dyskrecjonalne Komisji odzwierciedlają elementy o charakterze raczej politycznym, które Komisja może zgodnie z prawem uwzględnić. Wydaje mi się, że moja opinia przeważyła.

3.4. Jeśli chodzi o niedopuszczalne zarzuty, jak już wspomniałem, znaczna ich część dotyczy organów krajowych lub gdy działają one na podstawie przepisów wspólnotowych lub w dziedzinach podlegających wyłącznie prawu krajowemu. Zainspirowało mnie to do rozpoczęcia współpracy z krajowymi rzecznikami praw obywatelskich lub równoważnymi organami. Większość państw członkowskich ma krajowego rzecznika praw obywatelskich; w Luksemburgu i Niemczech powołano parlamentarną komisję petycji. Belgia ma dwóch regionalnych rzeczników praw obywatelskich: jednego dla Flandrii i jednego dla Walonii. We Włoszech działają również regionalni rzecznicy praw obywatelskich, chociaż planowane są biura krajowe zarówno we Włoszech, jak i w Grecji.

Podczas seminarium zorganizowanego przeze mnie pod koniec września w Strasburgu, na którym reprezentowani byli wszyscy krajowi rzecznicy praw obywatelskich lub równorzędne organy, uzgodniliśmy rozpoczęcie współpracy w celu promowania prawidłowego stosowania prawa wspólnotowego z korzyścią dla obywateli europejskich. Obecni byli również Komisja Europejska i Komisja Petycji Parlamentu Europejskiego.

Współpraca prowadzona w pełnej równości i z dużą elastycznością ma w szczególności na celu jak najszybsze skierowanie obywatela do właściwego organu w celu rozpatrzenia jego sprawy. Ponadto zbadana zostanie możliwość organizowania wspólnych seminariów, przeprowadzania wzajemnych wizyt i wymiany informacji w celu zwiększenia wiedzy na temat prawa wspólnotowego na wszystkich szczeblach. Wszystkie urzędy wyznaczą pracownika, który będzie szczególnie odpowiedzialny za promowanie współpracy z innymi urzędami.

Mam nadzieję, że ta współpraca, która została w pełni opracowana w duchu pierwotnej inicjatywy hiszpańskiej z 1990 r., będzie jak najbardziej skuteczna i przyczyni się do prawidłowego stosowania prawa wspólnotowego na wszystkich szczeblach zarówno w instytucjach wspólnotowych, jak i w państwach członkowskich.

Refleksje końcowe

4. Często jestem pytany, czy zakres kompetencji przypisywanych Europejskiemu Rzecznikowi Praw Obywatelskich jest zbyt wąski. Mam nadzieję, że w tym przemówieniu udzieliłem odpowiedzi na to pytanie w tym sensie, że ograniczenie to nie uniemożliwia konstruktywnej współpracy z innymi organami, które zapewniają prawidłowe stosowanie prawodawstwa wspólnotowego, a mianowicie z Komisją Petycji Parlamentu Europejskiego, Komisją Europejską lub rzecznikami praw obywatelskich państw członkowskich. W rzeczywistości jeden z tych organów jest prawie zawsze kompetentny do pomocy obywatelowi i dlatego ważne jest, aby móc współpracować w sposób elastyczny i skuteczny, aby zapewnić obywatelowi tę pomoc. Dołożę wszelkich starań, aby współpraca zakończyła się sukcesem.

W przypadku niepowodzenia współpracy właściwe organy będą musiały rozważyć, czy zakres kompetencji Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich powinien zostać rozszerzony. Nawet gdyby tak postanowiono, Rzecznik Praw Obywatelskich mógłby wykonywać swoje uprawnienia jedynie w ścisłej współpracy z organami krajowymi, przede wszystkim z rzecznikami praw obywatelskich państw członkowskich; można rozważyć możliwość wprowadzenia przepisu, zgodnie z którym Rzecznik Praw Obywatelskich powinien skierować sprawę do Rzecznika Praw Obywatelskich jedynie w przypadku, gdy wysiłki Rzecznika okażą się nieskuteczne.

O ile mi wiadomo, konferencja międzyrządowa nie jest zainteresowana kwestią ewentualnego rozszerzenia zakresu kompetencji.

4.1. Konferencja zajmie się jednak kwestiami, które mogą być interesujące dla Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich, na przykład w zakresie przejrzystości. Osobiście uważam, że właściwe byłoby formalne uznanie w traktacie zasady publicznego dostępu do dokumentów instytucji. Nie można wykluczyć, że takie uznanie mogłoby skłonić administracje wspólnotowe do przyjęcia bardziej pozytywnego podejścia do wniosków o publiczny dostęp.

W pierwszym roku sprawowania funkcji Rzecznika Praw Obywatelskich miałem niestety wrażenie, że skuteczne wykonywanie praw przyznanych obywatelom na mocy Traktatu napotyka w praktyce wiele przeszkód, na przykład w zakresie uznawania dyplomów i dyplomów. Nie należy wykluczać, że przydatne byłoby bardziej szczegółowe zbadanie, w jaki sposób można by wdrożyć prawa obywateli, na przykład do swobodnego przemieszczania się.

Inną kwestią, która interesuje mnie osobiście, jest możliwość przystąpienia Unii do europejskiej konwencji praw człowieka, nawet jeśli przystąpienie miałoby niewielki wpływ na wykonywanie przeze mnie funkcji rzecznika praw obywatelskich, biorąc pod uwagę, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału - a obecnie również na mocy art. F Traktatu o Unii Europejskiej - instytucje wspólnotowe od lat są zobowiązane do przestrzegania praw człowieka gwarantowanych przez konwencję. Uważam jednak, że ważne jest, aby Unia wykazała gotowość do bycia częścią międzynarodowej wspólnoty prawnej.

Moim zdaniem wszystkie te propozycje powinny odnieść sukces, ponieważ ich celem jest uczynienie Unii bardziej humanitarną i społeczną.

Ja, na moim szczeblu, rozpatrując skargi i podejmując uzasadnione inicjatywy, będę dążyć do tego samego celu.

Dziękuję za uwagę.

(1) Deklaracja nr 17 w sprawie prawa dostępu do informacji:
„Konferencja uważa, że przejrzystość procesu decyzyjnego wzmacnia demokratyczny charakter instytucji, a także zaufanie społeczeństwa do administracji. Konferencja zaleca zatem, aby Komisja przedłożyła Radzie do 1993 r. sprawozdanie w sprawie środków mających na celu poprawę publicznego dostępu do informacji dostępnych dla instytucji.”