Przedmowa

Reagowanie na skargi, które Rzecznik zwraca uwagę instytucji, może być zasobochłonne i czasochłonne. Im szybciej sprawa zostanie rozwiązana, tym lepiej dla wszystkich zainteresowanych – skarżącego, instytucji UE, Rzecznika Praw Obywatelskich. Im więcej wniosków wyciąga się z doświadczeń związanych z rozpatrywaniem skargi, tym mniejsze jest prawdopodobieństwo, że inni napotkają ten sam problem.

Te fundamentalne, ale czasami zapomniane rozważania skłaniają Rzecznika do opublikowania tego sprawozdania, koncentrując się na przypadkach, w których instytucje zaakceptowały moje propozycje i wyciągnęły wnioski z błędów popełnionych w przeszłości. Jest wiele powodów do zadowolenia: sprawozdanie to dokumentuje rzeczywistą poprawę w obszarach od etyki po środowisko, od przetargów po przejrzystość. W czterech na pięć przypadków dana instytucja udzieliła konstruktywnej odpowiedzi. Europejski Urząd Doboru Kadr (EPSO) powinien zostać wyróżniony w celu ustanowienia w tym roku standardu pod względem sposobu wprowadzania ulepszeń systemowych.

Z drugiej strony, niektóre przypadki powodują ponurą lekturę. Inne odpowiedzi są po prostu zbyt niejasne w szczegółach, aby wiedzieć, jak poważnie należy je traktować. W związku z tym, że odpowiedzi instytucji na co piąty wniosek uznano za niezadowalające, istnieje wyraźna możliwość poprawy.

Od czasu rozpoczęcia przez Rzecznika działań następczych osiem lat temu stwierdzono, że nacisk kładzie się na uczenie się i zapewnianie ulepszeń na przyszłość. W tym duchu postanowiłem zadać sobie pytanie: jakie wnioski Rzecznik może wyciągnąć z tego działania? Moim zdaniem są trzy:

Po pierwsze: niektóre przypadki, o których mowa w niniejszym sprawozdaniu, trwały po prostu zbyt długo. Uzyskane wyniki powinny być zabezpieczone znacznie wcześniej w procesie. Lekcja się nauczyła? Rzecznik będzie starał się znaleźć nowe sposoby współpracy z instytucjami, tak aby możliwe było jak najszybsze osiągnięcie konkretnych rezultatów. dwa: zaobserwowaliśmy wzrost liczby dalszych uwag, których celem jest pomoc instytucjom w poprawie jakości ich administracji, z 49 w 2012 r. do 83 w 2013 r. Nie wszystkie z nich przyniosły pożyteczne rezultaty.  Lekcja się nauczyła? Od tej pory, aby osiągnąć rzeczywisty wpływ, Rzecznik wykorzysta dalsze uwagi, aby przedstawić konkretne sugestie dotyczące poprawy systemowej lub zwrócić się do instytucji o samodzielne opracowanie konkretnych środków i przedstawienie nam sprawozdania. Trzy: w niektórych przypadkach nie udało nam się dokładnie śledzić tego, co instytucja powiedziała, że zrobi. Lekcja się nauczyła? W przyszłości, gdy instytucja podejmie zobowiązanie albo podczas dochodzenia, albo w odpowiedzi na krytyczną lub dalszą uwagę, będziemy systematycznie sprawdzać, czy instytucja faktycznie robi to, co mówi, że zrobi.

Krótko mówiąc, Rzecznik dąży do osiągnięcia bardziej konkretnych rezultatów, szybciej. Jednocześnie będziemy zajmować się sprawami tak długo i tak głośno, jak będzie to konieczne, aby uzyskać prawdziwą zmianę. Jestem przekonany, że obywatel europejski może na tym skorzystać.

Emily O'Reilly

25 listopada 2014 r.

Sprawozdanie

1. Wprowadzenie

Niniejsze sprawozdanie ma na celu przedstawienie zakresu, w jakim instytucje UE [1] konstruktywnie reagują na propozycje przedstawione przez Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich w danym roku. Propozycje te mają formę przyjaznych rozwiązań, projektów zaleceń, uwag krytycznych i dalszych [2]. Sprawozdanie i załącznik do niego zawierają wiele przykładów przypadków, w których Rzecznik Praw Obywatelskich przekonał administrację UE do poprawy wyników, i zawierają przegląd szeregu ulepszeń w zakresie usług publicznych, które powstały w wyniku tych ulepszeń.

2. Uprawnienia i procedury Rzecznika Praw Obywatelskich

Rzecznik pomaga osobom fizycznym, przedsiębiorstwom i stowarzyszeniom, które mają problem z instytucją UE [3]. Jednocześnie służy ona interesowi publicznemu, pomagając instytucjom w poprawie jakości świadczonych przez nie usług.

Te dwa aspekty pracy Rzecznika Praw Obywatelskich są ze sobą ściśle powiązane. Prawo do wniesienia skargi do Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie niewłaściwego administrowania [4] zapewnia możliwość dochodzenia roszczeń w przypadku, gdy instytucja naruszyła lub zaniedbała prawa lub interesy skarżącego. Jest to również mechanizm udziału społeczeństwa, umożliwiający ludziom skarżenie się na niewłaściwe administrowanie mające wpływ na inne osoby lub na ogólny interes publiczny. Oprócz rozpatrywania skarg Rzecznik Praw Obywatelskich może również wszczynać dochodzenia z własnej inicjatywy.

Rzecznik Praw Obywatelskich może zażądać od danej instytucji dostarczenia informacji, wglądu do jej akt i złożenia zeznań przez urzędników. Uprawnienia te są określone w statucie Rzecznika Praw Obywatelskich [5] (zwanym dalej „statutem”). Jeżeli Rzecznik uzna to za stosowne w konkretnej sprawie, wzywa instytucję do zmiany swojego stanowiska, zapewnienia zadośćuczynienia lub wprowadzenia ogólnych zmian w przyszłości. Jeżeli instytucja odmówi współpracy, może zwrócić uwagę polityczną na daną sprawę, sporządzając specjalne sprawozdanie dla Parlamentu Europejskiego.

3. Przyjazne rozwiązania

Głównym sposobem, w jaki Rzecznik stara się uzyskać zadośćuczynienie dla skarżącego, jest zaproponowanie „polubownego rozwiązania”[6]. Taki wniosek ma na celu osiągnięcie korzystnego dla obu stron wyniku, który zadowoli zarówno instytucję, jak i skarżącego.

Chociaż propozycje polubownego rozwiązania mogą obejmować tymczasowe stwierdzenie niewłaściwego administrowania, Rzecznik Praw Obywatelskich często uważa, że bardziej konstruktywne jest unikanie stwierdzenia, nawet tymczasowo, że może dojść do niewłaściwego administrowania. Zidentyfikuje raczej problem lub niedociągnięcie w zachowaniu instytucji, które można by rozwiązać, gdyby instytucja przyjęła proponowane rozwiązanie polubowne.

W przypadku gdy należy zapewnić zadośćuczynienie, najlepiej jest, aby po otrzymaniu skargi dana instytucja podjęła inicjatywę uznania problemu i zaoferowania odpowiedniego zadośćuczynienia. Może to przybrać formę odszkodowania dla skarżącego lub szczerych przeprosin.

Chociaż propozycje rozwiązań polubownych często przynoszą skarżącemu dobre wyniki, rzadko są skutecznym instrumentem służącym osiągnięciu systemowej zmiany w interesie publicznym.

4. Projekty zaleceń

Jeżeli instytucja odrzuci propozycję polubownego rozwiązania bez uzasadnionego powodu lub jest mało prawdopodobne, aby taka propozycja była skuteczna, kolejnym krokiem jest zazwyczaj to, co art. 3 ust. 6 statutu określa mianem „projektu zalecenia”. Lepiej dla wszystkich zainteresowanych, jeśli instytucja zaakceptuje rozwiązanie polubowne, niż jeśli najpierw odrzuci propozycję rozwiązania polubownego, a następnie zaakceptuje projekt zalecenia. Projekty zaleceń skierowanych do instytucji są jednocześnie publikowane na stronie internetowej Rzecznika Praw Obywatelskich. Rzecznik Praw Obywatelskich może również podjąć decyzję o zwróceniu uwagi opinii publicznej na sprawę i jej wysiłki na rzecz znalezienia rozwiązania, wydając na tym etapie komunikat prasowy w sprawie stwierdzonego niewłaściwego administrowania. Aby uniknąć takiego rozgłosu, instytucje powinny poważnie rozważyć dodatkową korzyść, jaką dla ich własnej pracy i ogólnie dla wizerunku Unii może przynieść zaakceptowanie propozycji polubownego rozwiązania, a nie oczekiwanie na przedstawienie przez Rzecznika Praw Obywatelskich projektu zalecenia.

5. Uwagi krytyczne i dalsze uwagi

Odrzucenie przez instytucję propozycji polubownego rozwiązania lub projektu zalecenia może prowadzić do szeregu możliwych rezultatów, w tym do zamknięcia sprawy uwagą krytyczną. W co najmniej 80 % przypadków, w których w 2013 r. stwierdzono niewłaściwe administrowanie, sprawę zamknięto uwagą krytyczną.

Uwaga krytyczna informuje instytucję o tym, co zrobiła niewłaściwie w danym przypadku.  Uwaga identyfikuje naruszoną regułę lub zasadę i (chyba że jest to oczywiste) wyjaśnia, co instytucja powinna była zrobić w szczególnych okolicznościach sprawy. Oczekuje się, że sama instytucja podejmie działania następcze, pytając: "Dlaczego pomyliliśmy się w tym przypadku? Czy możemy zmniejszyć ryzyko ponownego popełnienia tego samego błędu?" Należy to zgłosić w ciągu sześciu miesięcy.

Uwaga krytyczna nie stanowi zadośćuczynienia dla skarżącego. W wielu przypadkach lepszym rozwiązaniem byłoby samo rozstrzygnięcie sprawy przez daną instytucję poprzez uznanie niewłaściwego administrowania i zaoferowanie odpowiedniego zadośćuczynienia ^[7].

Kolejna uwaga ma służyć interesowi publicznemu poprzez pomoc danej instytucji w podniesieniu jakości jej administracji w przyszłości. W przeciwieństwie do projektu zalecenia lub uwagi krytycznej dalsza uwaga nie opiera się na stwierdzeniu niewłaściwego administrowania. Nie należy go zatem rozumieć jako oznaczającego wotum nieufności dla instytucji, do której jest skierowany.

6. Propozycje przyjaznych rozwiązań i projekty zaleceń przyjęte w 2013 r.

W 2013 r. instytucje UE przyjęły łącznie dziewięć propozycji rozwiązań polubownych, a dziewięć projektów zaleceń zostało przyjętych w całości lub częściowo [8].

Tabela 1 – Rozkład przyjaznych rozwiązań i projekty zaleceń zaakceptowanych przez instytucję

Instytucja	Przyjazne rozwiązania przyjęte	Przyjęte projekty zaleceń
Komisja Europejska	5	4
Rada UE	1
Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności		2
Europejska Agencja Leków	1	1
Parlament Europejski	1
Trybunał Sprawiedliwości UE	1
Europejska Służba Działań Zewnętrznych (ESDZ)		1
Frontex		1
Ogółem	9	9

W załączniku do niniejszego sprawozdania podsumowano przypadki, w których przyjęto propozycję rozwiązania polubownego lub projekt zalecenia [9]. Jeden z tych przypadków wymaga specjalnej wzmianki jako „gwiezdna sprawa”, która powinna służyć innym instytucjom jako wzór najlepszego sposobu reagowania na propozycje Rzecznika Praw Obywatelskich.

7. Działania podjęte w związku z uwagami krytycznymi i dalszymi uwagami poczynionymi w 2013 r.

W 2013 r. w 40 decyzjach sformułowano 50 uwag krytycznych, a w 53 decyzjach – 83 dalsze uwagi. Pojedyncza decyzja może zawierać więcej niż jedną uwagę, a oba rodzaje uwag mogą być zawarte w tej samej decyzji.

Tabela 2 – Podział uwag krytycznych i dalszych według instytucji w 2013 r.

Instytucja	Uwagi krytyczne	Dalsze uwagi
Komisja Europejska	19	39
Europejski Urząd Doboru Kadr (EPSO)	5	8
Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF)	8	3
Europejski Urząd Nadzoru Bankowego (EUNB)	3	4
Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności (EFSA)	2	5
Europejski Urząd Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych (ESMA)	3	4
Parlament Europejski	0	6
Europejska Agencja Bezpieczeństwa Lotniczego (EASA)	2	2
Europejska Agencja Leków (EMA)	2	2
Urząd Publikacji	2	1
Europejski Bank Centralny (EBC)	0	2
Europejska Służba Działań Zewnętrznych (ESDZ)	2	0
Europejski Bank Inwestycyjny (EBI)	0	2
Frontex	2	0
Europejska Agencja Chemikaliów (ECHA)	0	2
Agencja Wykonawcza ds. Badań Naukowych (REA)	0	2
Rada UE	0	1
Ogółem	50	83

Zainteresowane instytucje zostały poproszone o ustosunkowanie się do uwag w terminie sześciu miesięcy. Otrzymano odpowiedzi na wszystkie uwagi zgłoszone w 2013 r., choć w niektórych przypadkach z opóźnieniem.

Biorąc pod uwagę krytyczne i dalsze uwagi, wskaźnik zadowalających działań następczych wyniósł 81 %. Działania następcze w związku z dalszymi uwagami były zadowalające w 83 % przypadków, natomiast wskaźnik zadowalających działań następczych w związku z uwagami krytycznymi wyniósł 78 %. Wyniki te są nieco niższe niż w ubiegłym roku, kiedy to wskaźnik zadowalających działań następczych w związku z uwagami krytycznymi i dalszymi wyniósł 83 %. Działania następcze w związku z dalszymi uwagami były zadowalające w 90 % przypadków w sprawozdaniu z 2012 r., natomiast wskaźnik zadowalających działań następczych w związku z uwagami krytycznymi był taki sam i wyniósł 78 %. Ponadto warto zauważyć, że Komisja podjęła zadowalające działania następcze jedynie w 72 % przypadków, w porównaniu z 88 % w sprawozdaniu z 2012 r.

Tabela 3 – Liczba i odsetek zadowalających odpowiedzi na uwagi w podziale na instytucje

Instytucja	Uwagi krytyczne i dalsze	Zadowalające odpowiedzi	% zadowalające odpowiedzi
Komisja Europejska	58	42	72%
Europejski Urząd Doboru Kadr (EPSO)	13	12	92%
Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF)	11	10	91%
Europejski Urząd Nadzoru Bankowego (EUNB)	7	7	100%
Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności (EFSA)	7	6	86%
Europejski Urząd Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych (ESMA)	7	7	100%
Parlament Europejski	6	5	83%
Europejska Agencja Bezpieczeństwa Lotniczego (EASA)	4	4	100%
Europejska Agencja Leków (EMA)	4	3	75%
Urząd Publikacji	3	2	67%
Europejski Bank Centralny (EBC)	2	2	100%
Europejska Służba Działań Zewnętrznych (ESDZ)	2	0	0%
Europejski Bank Inwestycyjny (EBI)	2	2	100%
Frontex	2	2	100%
Europejska Agencja Chemikaliów (ECHA)	2	2	100%
Agencja Wykonawcza ds. Badań Naukowych	2	2	100%
Rada UE	1	0	0%
Ogółem	133	108	81%

Załącznik do niniejszego sprawozdania zawiera szczegółową analizę każdego z przypadków, w których zgłoszono co najmniej jedną uwagę krytyczną lub dalsze uwagi. Cztery z działań następczych wymagają specjalnej wzmianki jako "gwiezdne przypadki".

8. Wskaźnik ogólnej zgodności w podziale na instytucje

Ogólna wartość pod względem zgodności z propozycjami Rzecznika w 2013 r. wynosi 80 %, czyli tyle samo, co w ubiegłym roku. Wskaźnik zgodności opiera się na liczbie pozytywnych odpowiedzi na propozycje rozwiązań polubownych, projektach zaleceń, uwagach krytycznych i dalszych uwagach poczynionych w sprawach zamkniętych w 2013 r. Ogólnie rzecz biorąc, spośród 158 przypadków, w których Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawił propozycje polubownego rozwiązania, projekty zaleceń, uwagi krytyczne lub dalsze uwagi w kontekście spraw zamkniętych w 2013 r.[10], instytucje udzieliły 126 pozytywnych odpowiedzi.

Jak wynika z tabeli 4 poniżej, wskaźnik zgodności różni się znacznie w zależności od instytucji – od 100 % w niektórych przypadkach do 25 % w najgorszym przypadku. Chociaż w niektórych przypadkach statystyki te opierają się na bardzo niewielu przypadkach, nie zmienia to faktu, że każdy wynik niższy niż 100 % oznacza niezastosowanie się do propozycji Rzecznika Praw Obywatelskich.

Sprawy zamknięte jako „rozstrzygnięte przez instytucję” co do zasady nie są ujęte w niniejszym sprawozdaniu. Niemniej jednak, aby uzyskać pełny obraz pozytywnych wyników interwencji Rzecznika, Trybunał uwzględnił sprawy rozstrzygnięte w wyniku kontaktów między służbami Rzecznika a służbami danej instytucji. Włączenie tych przypadków skutkuje ogólnym wskaźnikiem zgodności wynoszącym 86 %.

Tabela 4 – Wskaźnik ogólnej zgodności w podziale na instytucje

Instytucja	Uwagi i zalecenia		Zadowalające odpowiedzi		% zadowalające odpowiedzi
Komisja Europejska		70	51	73%
Europejski Urząd Doboru Kadr (EPSO)		13	12	92%
Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF)		11	10	91%
Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności (EFSA)		11	8	73%
Europejski Urząd Nadzoru Bankowego (EUNB)		7	7	100%
Europejski Urząd Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych (ESMA)		7	7	100%
Parlament Europejski		7	6	86%
Europejska Agencja Leków (EMA)		6	5	83%
Europejska Agencja Bezpieczeństwa Lotniczego (EASA)		4	4	100%
Frontex		4	3	75%
Europejska Służba Działań Zewnętrznych (ESDZ)		4	1	25%
Urząd Publikacji		3	2	67%
Europejski Bank Centralny (EBC)		2	2	100%
Europejski Bank Inwestycyjny (EBI)		2	2	100%
Europejska Agencja Chemikaliów (ECHA)		2	2	100%
Agencja Wykonawcza ds. Badań Naukowych (REA)		2	2	100%
Rada UE		2	1	50%
Trybunał Sprawiedliwości UE		1	1	100%
Ogółem		158	126	80%
Sprawy załatwiane w drodze kontaktów między służbami		75	75
Ogółem		233	201	86%

9. Sprawy szczególnie istotne dla strategii Rzecznika Praw Obywatelskich

Jak wyjaśniono w strategii na lata 2014–2019, misją Rzecznika Praw Obywatelskich jest „służenie demokracji poprzez współpracę z instytucjami Unii Europejskiej w celu stworzenia skuteczniejszej, bardziej odpowiedzialnej, przejrzystej i etycznej administracji”.

Rzecznik Praw Obywatelskich wzmacnia pozycję obywateli, pomagając im w realizacji ich praw podstawowych. Oprócz prawa do dobrej administracji obywatele mają prawo wiedzieć, co robią instytucje UE (przejrzystość) oraz prawo do uczestnictwa w ich działaniach. Rzecznik Praw Obywatelskich odgrywa kluczową rolę w zapewnianiu egzekwowania i ochrony tych praw przez instytucje UE. Rzecznik propaguje również dobre rządy i kulturę służby publicznej, pomagając administracji UE w otwartej, skutecznej i uczciwej pracy.

Działania Rzecznika Praw Obywatelskich w tych obszarach zostały przedstawione poniżej pod nagłówkami: (i) prawa podstawowe, (ii) wzmocnienie pozycji obywateli oraz (iii) sprawowanie rządów w UE.

Prawa podstawowe

Mechanizmy zapewniające ochronę

Sprawa OI/5/2012/BEH-MHZ dotyczyła zakresu, w jakim Frontex wywiązuje się ze swoich zobowiązań w dziedzinie praw podstawowych. Rzecznik Praw Obywatelskich wydał szczegółowe zalecenia dotyczące tego, w jaki sposób Frontex mógłby usprawnić i zwiększyć skuteczność swojego mechanizmu monitorowania przestrzegania praw podstawowych we wszystkich swoich działaniach. Chociaż Frontex pozytywnie zareagował na wiele z tych zaleceń, nie uwzględnił zalecenia Rzecznika Praw Obywatelskich, zgodnie z którym urzędnik ds. praw podstawowych powinien rozpatrywać skargi. Rzecznik Praw Obywatelskich sporządził specjalne sprawozdanie dla Parlamentu w tej sprawie.

W swojej pomocnej odpowiedzi na uwagi krytyczne Rzecznika zawarte w dok. 1560/2010/FOR OLAF wyjaśnił, że jego nowe wytyczne dotyczące procedur dochodzeniowych dla pracowników mają na celu zapewnienie, aby jego dochodzenia były prowadzone z pełnym poszanowaniem praw człowieka i podstawowych wolności. OLAF wspomniał w szczególności o zasadzie słuszności, prawie zainteresowanych osób do wyrażenia opinii na temat dotyczących ich faktów oraz o zasadzie, zgodnie z którą wnioski z dochodzenia mogą opierać się wyłącznie na elementach mających wartość dowodową.

Rzecznik zamknęła sprawę 532/2011/CK, która dotyczyła dyskryminacji ze względu na wiek ze strony misji EULEX-Kosowo, z dwoma uwagami krytycznymi. W odpowiedzi udzielonej przez Europejską Służbę Działań Zewnętrznych (ESDZ) ESDZ podkreśliła, że nie może ponosić odpowiedzialności za niewłaściwe administrowanie stwierdzone przez Rzecznika Praw Obywatelskich. Sprawa ta doprowadziła Rzecznika do wniosku, że nikt nie jest skłonny przyjąć odpowiedzialności, gdy Rzecznik stwierdzi niewłaściwe administrowanie w związku z misją UE. Wskazuje to na systemowy problem ochrony praw podstawowych w stosunku do misji UE, na który Rzecznik Praw Obywatelskich zwróci uwagę Parlamentu. Natomiast w sprawie 1519/2011/AN, która dotyczyła misji wojskowej UE w Bośni i Hercegowinie „EUFOR Althea”, odpowiedzialny dowódca operacji zaakceptował propozycję polubownego rozwiązania przedstawioną przez Rzecznika Praw Obywatelskich, po tym jak Rada działała jako pomost między Rzecznikiem Praw Obywatelskich a dowódcą operacji.

Prawo do dobrej administracji

Sprawa 2515/2011/CK dotyczyła domniemanych nieprawidłowości i dyskryminacji w sposobie prowadzenia przez OLAF dochodzeń administracyjnych w sprawie skarżącego i trzech innych posłów do PE. Rzecznik nie stwierdził niewłaściwego administrowania. Aby pomóc w zapewnieniu ulepszeń na przyszłość, Rzecznik zasugerował, aby OLAF jak najszybciej poinformował zainteresowaną osobę o wyniku dochodzenia. W odpowiedzi OLAF wyjaśnił, że nowe rozporządzenie regulujące jego działalność przewiduje informowanie zainteresowanej osoby w ciągu 10 dni roboczych od zakończenia dochodzenia, w przypadku gdy nie znaleziono dowodów. OLAF dodał, że jego służby zasadniczo informują zainteresowaną osobę w tym samym terminie, jeżeli dochodzenie wykaże istnienie dowodów przeciwko tej osobie, chyba że istnieje ryzyko naruszenia działań następczych podjętych przez właściwy organ.

Zasada równego traktowania

Sprawa 637/2009/FOR dotyczyła równego traktowania w ramach systemu wczesnego ostrzegania, czyli skomputeryzowanego systemu informacyjnego mającego na celu identyfikację zagrożeń dla interesów finansowych i reputacji UE.  Rzecznik stwierdził, że interpretacja warunków wydawania ostrzeżeń przez OLAF może prowadzić do odmiennej klasyfikacji osób znajdujących się w porównywalnych sytuacjach w zależności od krajowego systemu prawnego, który ma do nich zastosowanie. Rzecznik wyraził ubolewanie, że OLAF w swojej odpowiedzi na krytyczną uwagę poczynioną w tej sprawie nie odniósł się do kwestii, w jaki sposób zapewnić, aby różnice między krajowymi systemami prawnymi nie skutkowały nierównym traktowaniem do celów SWO.

Wzmocnienie pozycji obywateli

Przejrzystość i prawo do informacji

Sprawa 277/2012/RA dotyczyła rejestru grup interesu Komisji. Ponieważ Komisja i Parlament były w trakcie przeglądu wspólnego rejestru służącego przejrzystości, Rzecznik przedstawił szereg sugestii, na które Komisja zareagowała pozytywnie. Jednak odpowiedź Komisji na inne elementy sprawy, w szczególności dotyczące dostępu do dokumentów, podania odpowiednich powodów i ujawnienia nazwisk lobbystów, była niezadowalająca. Rzecznik będzie nadal żywo interesował się funkcjonowaniem wspólnego rejestru oraz rozpatrywaniem skarg i wniosków o dostęp do informacji i dokumentów, a także propozycji, które mogą wyniknąć z debaty publicznej na temat ewentualnego obowiązkowego rejestru.

W odpowiedzi uzupełniającej w sprawie 1339/2012/FOR Europejski Bank Centralny (EBC) ogłosił, że jego Zarząd i Rada Prezesów postanowiły uczynić lepszą komunikację jednym z kluczowych priorytetów średniookresowego planowania strategicznego EBC na lata 2013–2015. EBC zainicjował przegląd swojej polityki komunikacyjnej, który obejmował również kwestie komunikacyjne wynikające z ustanowienia jednolitego mechanizmu nadzorczego.

W odpowiedzi na działania następcze Parlamentu w sprawie 2393/2011/RA, które dotyczyły przejrzystości międzynarodowych negocjacji handlowych, Rzecznik Praw Obywatelskich wydał komunikat prasowy, w którym z zadowoleniem przyjął zapowiedź, że przyszłe negocjacje handlowe będą bardziej przejrzyste i otwarte na zaangażowanie zainteresowanych stron. Niezależnie od poprawek przytoczonych przez Parlament, zwłaszcza w odniesieniu do przejrzystości i udziału społeczeństwa w toczących się negocjacjach w sprawie TTIP, Rzecznik Praw Obywatelskich wszczął następnie dochodzenie z własnej inicjatywy w tej dziedzinie.

Rzecznik wyraża ubolewanie, że w kontekście sprawy 1649/2012/RA Rada nie skorzystała z okazji, by zająć się kwestią ewentualnego udziału UE w partnerstwie na rzecz otwartego rządu, wielostronnej inicjatywie mającej na celu zwiększenie przejrzystości, rozliczalności i zdolności reagowania rządów wobec obywateli. Rzecznik będzie nadal robić wszystko, co w jej mocy, aby pomóc administracji UE sprostać oczekiwaniom w zakresie otwartości, rozliczalności i uczestnictwa obywateli, zgodnie z postanowieniami Traktatów Unii.

Sprawa 2575/2009/RA dotyczyła procedur Europejskiej Agencji Leków w zakresie podejmowania decyzji, czy firmy farmaceutyczne powinny być zobowiązane do przeprowadzania badań w celu zbadania, czy i w jaki sposób ich produkt może być stosowany w leczeniu dzieci. Aby uniknąć w przyszłości problemów napotkanych w tej sprawie, Rzecznik wezwał Agencję do przyjęcia środków mających na celu zwiększenie przejrzystości jej pracy w tej dziedzinie. Agencja zgodziła się, określając inicjatywy, które już podjęła, oraz te, które są w przygotowaniu. Rzecznik z zadowoleniem przyjął te środki, które powinny pomóc uniknąć powtarzających się podobnych problemów i wzbudzić jeszcze większe zaufanie obywateli do pracy Agencji.

Trzy sprawy dotyczyły osób poszukujących dalszych informacji na temat sposobu oceny ich wniosków o finansowanie. W sprawie 2781/2008/FOR Rzecznik zachęcił Komisję do dokonania przeglądu jej ogólnego podejścia do publikowania indywidualnych sprawozdań ekspertów dotyczących wniosków o finansowanie oraz do rozważenia udzielenia publicznego dostępu do zanonimizowanych indywidualnych sprawozdań. W swojej odpowiedzi Komisja ograniczyła się do odesłania do swoich istniejących praktyk, zamiast skorzystać z okazji, by dokonać ich przeglądu. Sprawa 202/2010/VL dotyczyła ujawnienia tożsamości osób oceniających projekty finansowane przez UE. Rzecznik zasugerowała, że w celu zwiększenia przejrzystości Komisja mogłaby rozważyć zmianę swoich przepisów, aby umożliwić ujawnianie tożsamości oceniających wnioskodawcom po przeprowadzeniu ocen i przekazaniu wyników. Rzecznik nie był przekonany argumentami przedstawionymi przez Komisję, aby tego nie robić. Sprawa 2111/2011/RA dotyczyła również możliwości podania do wiadomości publicznej nazwisk poszczególnych ekspertów oceniających, tym razem wniosków badawczych przedłożonych Agencji Wykonawczej ds. Badań Naukowych. Agencja zasygnalizowała sugestię Rzecznika DG ds. Badań Naukowych i Innowacji Komisji, która miała omówić tę kwestię ze wszystkimi zainteresowanymi dyrekcjami generalnymi i agencjami podczas przygotowań do nowego programu ramowego „Horyzont 2020”.

Podstawowe prawo publicznego dostępu do dokumentów

Wiele spraw w niniejszym sprawozdaniu dotyczy podstawowego prawa publicznego dostępu do dokumentów, określonego w art. 42 Karty, art. 15 ust. 3 TFUE i rozporządzeniu 1049/2001 [11].

W sprawie 693/2011/RA, która dotyczyła odmowy udzielenia przez EMA publicznego dostępu do badań klinicznych przeprowadzonych na leku na stwardnienie rozsiane, Rzecznik przedstawiła propozycję polubownego rozwiązania, zgodnie z którą EMA powinna (i) starannie przeszukać swoje archiwa pod kątem dokumentów wymaganych przez skarżącego; (ii) jeżeli dokumenty zostaną znalezione, zapewnić skarżącemu pełny dostęp do nich lub wyjaśnić, dlaczego zastosowanie ma jeden z wyjątków określonych w art. 4 rozporządzenia 1049/2001; (iii) przekazuje Rzecznikowi Praw Obywatelskich szczegółowe informacje na temat swojego planu e-archiwum. EMA w pełni zaakceptowała propozycję Rzecznika dotyczącą polubownego rozwiązania. Z drugiej strony w sprawie 1877/2010/FOR EMA nie uznała prawnych i administracyjnych powodów, dla których opracowała kompleksowy rejestr dokumentów.

W kontekście sprawy 217/2008/FOR, która dotyczyła publicznego dostępu do not programowych DG ds. Handlu, Komisja zapewniła Rzecznika Praw Obywatelskich, że zawsze pomaga osobom w identyfikacji dokumentów, o których publiczny dostęp się ubiega, oraz że dołożyła starań, aby zidentyfikować najważniejsze dokumenty będące w jej posiadaniu w rejestrze publicznym. Zasugerowała, że można by dokonać dalszych ulepszeń w tym zakresie.

Rzecznik wyraża ubolewanie, że w kontekście sprawy 2335/2008/CK dotyczącej publicznego dostępu do dokumentów obejmujących proponowane inwestycje w energię jądrową Komisja podtrzymała swoją wąską interpretację art. 44 Traktatu Euratom. Rodzi to wątpliwości co do przestrzegania przez Unię jej zobowiązań wynikających z konwencji z Aarhus. Co więcej, Komisja zobowiązała się do opracowania i przyjęcia zestawu przepisów proceduralnych dotyczących dostępu do takich dokumentów w formie publicznie dostępnych wytycznych. Poinformowała również Rzecznika o swoim proaktywnym podejściu do: (i) formułowanie swoich punktów widzenia oraz (ii) publikowanie na swojej stronie internetowej informacji o obiektach jądrowych.

W kolejnej uwadze w sprawie 1108/2012/RT Rzecznik przedstawił ogólne wytyczne dotyczące sposobu rozpatrywania wniosków, do których można się zwrócić o dostęp na mocy rozporządzenia 45/2001 o ochronie danych osobowych lub rozporządzenia 1049/2001 o publicznym dostępie. W odpowiedzi Komisja określiła skuteczny i wydajny sposób rozpatrywania wniosków o publiczny dostęp, w przypadku gdy wnioskodawca ma również prawo dostępu jako osoba, której dane dotyczą. W rzadkich przypadkach, gdy wnioskodawca ubiega się o dostęp do konkretnego dokumentu z wykorzystaniem procedur przewidzianych zarówno w rozporządzeniu 45/2001, jak i w rozporządzeniu 1049/2001, Komisja potwierdziła, że zastosuje procedurę prowadzącą do jak najszerszego dostępu dla wnioskodawcy.

Prawo do udziału w działaniach Unii

Sprawa 1682/2010/BEH dotyczyła funkcjonowania grup ekspertów, na których Komisja opiera się przy opracowywaniu prawodawstwa i polityki. Komisja zaakceptowała szereg propozycji przedstawionych przez Rzecznika Praw Obywatelskich, w tym ogólny przegląd grup ekspertów w celu zapewnienia bardziej zrównoważonego składu. Aby uważnie obserwować sytuację, Rzecznik ogłosiła zamiar wszczęcia dochodzenia z własnej inicjatywy, co uczyniła w maju 2014 r.

Sprawy 1321/2011/LP, 1875/2011/LP, 1876/2011/LP i 1966/2011/LP dotyczyły 30-osobowej Bankowej Grupy Interesariuszy powołanej przez Europejski Urząd Nadzoru Bankowego (EUNB). W swojej odpowiedzi EUNB wyraził gotowość do wdrożenia wszystkich sugestii Rzecznika Praw Obywatelskich przy odnowieniu składu grupy. Obejmowały one unikanie ryzyka, że co najmniej jedno państwo członkowskie może wydawać się nadmiernie reprezentowane, oraz publikowanie przyszłych zaproszeń do wyrażenia zainteresowania nie tylko na własnej stronie internetowej, ale także w specjalistycznej prasie finansowej. Podobnie w sprawie 1967/2011/LP Europejski Urząd Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych zapewnił Rzecznika, że stara się wdrożyć wszystkie jego sugestie, ponieważ stanowi nową grupę zainteresowanych stron.

W sprawie 2558/2009/DK, która dotyczyła domniemanych nieprawidłowości w ustanowieniu i funkcjonowaniu jednego z komitetów naukowych Komisji, Rzecznik Praw Obywatelskich sporządził projekt zalecenia, zgodnie z którym Komisja powinna rozważyć zmianę swoich przepisów dotyczących ustanowienia takich komitetów w celu wprowadzenia wymogu opublikowania zaproszenia do wyrażenia zainteresowania przez ekspertów w celu wyłonienia najlepszych możliwych kandydatów. W odpowiedzi Komisja wyjaśniła, że przyjęła nową decyzję, która przewiduje, że przy wyborze ekspertów do grup roboczych przeprowadzi wyszukiwanie w „Grupie doradców naukowych ds. oceny ryzyka” ustanowionej przedmiotową decyzją, a także w swojej bazie danych ekspertów zewnętrznych, oraz opublikuje internetowe zaproszenie do zgłaszania kandydatur na ekspertów.

Dla obywateli, którzy chcą uczestniczyć w stosowaniu prawa UE lub kontrolować jego stosowanie, naturalnym przedmiotem zainteresowania jest postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego (poprzez które Komisja wypełnia swoje obowiązki strażnika traktatów). W sprawie 846/2010/PB Rzecznik wyraził uznanie dla Komisji za należyte uwzględnienie podniesionych kwestii systemowych, w szczególności nieprecyzyjnego brzmienia dyrektywy w sprawie strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Komisja odniosła się do konkretnych ulepszeń, które zamierza wprowadzić z myślą o dążeniu do osiągnięcia celu, jakim jest większa pewność i przejrzystość w stosowaniu przedmiotowych przepisów. Z drugiej strony w sprawie 583/2013/MHZ Rzecznik Praw Obywatelskich zauważył z ubolewaniem, że Komisja nie zdaje się rozumieć, iż krajowym rzecznikom praw obywatelskich często udaje się uzyskać zadośćuczynienie dla osób fizycznych, w przypadku gdy państwa członkowskie nie stosują prawidłowo prawa UE. Rzecznik dołoży dalszych starań, aby pomóc Komisji zrozumieć rolę, jaką w tej dziedzinie mogą odegrać krajowi rzecznicy praw obywatelskich.

Wiele postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego wniesionych do Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczyło procedury oraz stosowania przez Komisję jej własnego komunikatu w sprawie postępowania w stosunkach ze skarżącym w odniesieniu do stosowania prawa Unii (zwanego dalej "komunikatem")^[12]. Załącznik do niniejszego sprawozdania zawiera wiele przykładów postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, w których Rzecznik Praw Obywatelskich musiał poczynić krytyczną uwagę w odniesieniu do opóźnień. Inne dotyczyły nieprzedstawienia przez Komisję odpowiednich powodów niewszczynania postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Jak wskazano w "Wnioskach" poniżej, działania następcze Komisji w tym obszarze były zróżnicowane.

Zarządzanie UE

Zachowanie etyczne

Rzecznik wysunął następującą sugestię w kontekście sprawy 1533/2010/MMN, która dotyczyła obowiązku komisarzy do zachowania uczciwości i dyskrecji w odniesieniu do przyjmowania niektórych stanowisk lub korzyści po zakończeniu pełnienia przez nich funkcji: po przeprowadzeniu niezbędnej dogłębnej oceny ewentualnych konfliktów interesów dotyczących byłych komisarzy wskazane byłoby, aby Komisja zapewniła należyte zakończenie wszystkich niezbędnych dochodzeń lub innych czynności dochodzeniowych podjętych w kontekście tej oceny oraz prowadzenie odpowiedniej dokumentacji w odniesieniu do wszystkich tych etapów. Biorąc pod uwagę niezadowalającą odpowiedź Komisji dotyczącą działań następczych, Rzecznik nadal aktywnie interesuje się postępowaniem Komisji w kwestiach etycznych, takich jak ewentualne konflikty interesów.

W następstwie dochodzenia w sprawie 297/2013/FOR w komitecie ad hoc Komisji ds. etyki i domniemanych konfliktów interesów Rzecznik Praw Obywatelskich poczynił kolejną uwagę, zgodnie z którą Komisja powinna wywiązać się ze swojego zobowiązania do utworzenia na stronie internetowej EUROPA specjalnej strony poświęconej temu komitetowi i jego pracom. W odpowiedzi Komisja poinformowała Rzecznika, że zamierza utworzyć taką stronę internetową zawierającą odpowiednie decyzje Komisji w sprawie utworzenia Komitetu i mianowania jego członków, a także ich życiorysy i „oświadczenia honorowe” potwierdzające brak konfliktu interesów między pełnioną przez nich funkcją członków Komitetu a ich innymi działaniami lub interesami. Rzecznik z zadowoleniem przyjmuje fakt, że przedmiotowa strona internetowa została już udostępniona [13].

Konflikty interesów i efekt „drzwi obrotowych”

Rzecznik stwierdziła w swojej decyzji w sprawie 775/2010/ANA, że EFSA podjęła działania w celu wzmocnienia swoich zasad i procedur w odniesieniu do negocjacji, służąc pracownikom w odniesieniu do przyszłych miejsc pracy typu „drzwi obrotowych” oraz wymagając od pracowników pełniących służbę ujawniania ich w odpowiednim czasie. EFSA podjęła również działania w celu zapewnienia, aby w przypadku pojawienia się podobnego przypadku w przyszłości uzyskała wystarczające informacje, przystąpiła do jak najdokładniejszej oceny i właściwie zapisała wyniki swojej oceny. EFSA nie przyznała jednak należycie, że nie przestrzegała odpowiednich przepisów proceduralnych i nie przeprowadziła wystarczająco dogłębnej oceny potencjalnego konfliktu interesów w przedmiotowej sprawie. Nie ustosunkowała się również w odpowiedni sposób do krytycznej uwagi Rzecznika w tym zakresie. W odpowiedzi na jej dalsze uwagi EFSA znacznie poprawiła swoje zasady i procedury dotyczące kwestii konfliktu interesów i efektu „drzwi obrotowych”. W sprawie 622/2012/ANA, która dotyczyła również postępowania w przypadku domniemanego konfliktu interesów, tym razem dotyczącej przewodniczącego panelu naukowego EFSA, EFSA zobowiązał się do kontynuowania wysiłków na rzecz zwiększenia świadomości pracowników na temat dobrych zasad administracyjnych i norm etycznych.

W kontekście sprawy 51/2011/AN Rzecznik Praw Obywatelskich z zadowoleniem przyjął nowe przepisy dotyczące konfliktu interesów zawarte w kodeksie postępowania personelu EASA. Rzecznik nalegał również, aby EASA przekazała odpowiednie informacje zwrotne osobom zgłaszającym poważne obawy dotyczące bezpieczeństwa. Takie informacje zwrotne dają pewność, że EASA odpowiednio zajęła się tą sprawą i doszła do uzasadnionego wniosku. Zapewnia zatem rozliczalność, a także zachęca do sprawozdawczości, co leży w interesie publicznym.

Informowanie o nieprawidłowościach

W ramach działań następczych w związku z uwagami krytycznymi w sprawie 1697/2010/JN OLAF wyjaśnił usprawnienia, jakie wprowadził do swoich wewnętrznych procedur dotyczących informowania o nieprawidłowościach. Zasady postępowania z informacjami przekazywanymi przez sygnalistów zostały zawarte w Instrukcji OLAF dla pracowników w sprawie procedur dochodzeniowych (ISIP). Ponadto dyrektor generalny wydał wewnętrzną notę zakazującą włączania danych osobowych sygnalistów do sprawozdań końcowych przekazywanych instytucjom UE i krajowym organom sądowym. Skutkuje to znacznym ograniczeniem ryzyka ujawnienia tożsamości sygnalisty. Ponadto OLAF dysponuje obecnie jednym punktem oceny napływających informacji, który zapewnia spójne podejście do sygnalistów. Ponadto szczegółowe przepisy dotyczące sygnalistów stanowią część ustaleń roboczych, które są zawierane między OLAF-em a innymi instytucjami i organami Unii.

10. Wnioski

Oprócz kluczowych przypadków wskazanych powyżej załącznik do niniejszego sprawozdania zawiera wiele innych przypadków, w których instytucje wprowadziły usprawnienia systemowe z korzyścią dla obywateli. Po raz kolejny w tym roku instytucje miały tendencję do konstruktywnej współpracy z Rzecznikiem Praw Obywatelskich, w szczególności w dziedzinie przetargów i dotacji [14]. Wprowadzone w związku z tym usprawnienia powinny pomóc w uniknięciu w przyszłości skarg zarówno do samych instytucji UE, jak i do Rzecznika Praw Obywatelskich.

Dwa doskonałe przykłady unikania przyszłych skarg dotyczą EPSO. W odpowiedzi uzupełniającej w kontekście sprawy 962/2011/AN EPSO wyjaśniło, że w wyniku różnych ulepszeń dokonanych w dziedzinie uznawania dyplomów żadna ze skarg złożonych przez kandydatów w 2013 r. na podstawie art. 90 nie dotyczyła kwestii związanych z dyplomami. Podobnie w ramach działań następczych w związku ze sprawą 2518/2011/MHZ, która dotyczyła procedury „wniosku o przegląd”, EPSO zasygnalizowało, że wyraźną wskazówkę, że jego nowa procedura działa dobrze, można wywieść ze zmniejszenia o 65 % liczby skarg kierowanych do Rzecznika Praw Obywatelskich, co stanowiło podstawę do skierowania dochodzenia do EPSO w 2013 r.

Ponadto w odniesieniu do skarg dotyczących naruszeń warto zauważyć, że żadna ze spraw w tegorocznym sprawozdaniu nie dotyczy problemów z rejestracją skarg, co w przeszłości doprowadziło do wielu spraw przed Rzecznikiem Praw Obywatelskich. Uzasadnione jest założenie, że jest to częściowo wynikiem wcześniejszych uwag i zaleceń Rzecznika Praw Obywatelskich.

Z myślą o przyszłości, w szczególności w odniesieniu do skarg dotyczących naruszeń, trudno jest wyciągnąć jednoznaczne wnioski na podstawie przypadków zawartych w załączniku do niniejszego sprawozdania. Pozytywne jest to, że w sprawie 851/2011/KM Komisja zobowiązała się do przeglądu swoich procedur w celu zapewnienia, aby udzielała odpowiedzi obywatelom w rozsądnych ramach czasowych, natomiast w sprawie 583/2013/MHZ Komisja potwierdziła, że będzie rozpatrywać skargi w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w odpowiednim czasie. Odpowiedź Komisji dotycząca działań następczych w związku z opóźnieniami była również zadowalająca w sprawach 1146/2012/AN i 1786/2011/MHZ. W kontekście sprawy 349/2013/EIS Komisja wyjaśniła, że informuje skarżących o każdym kroku proceduralnym dotyczącym ich sprawy oraz że powszechną praktyką służb Komisji jest przepraszanie w przypadku wystąpienia opóźnień w tym zakresie.

Z drugiej strony odpowiedzi Komisji na działania następcze w sprawach 563/2009/VL, 295/2012/MMN, 412/2012/MHZ, 519/2012/AN i 547/2012/AN, które dotyczyły również opóźnień w postępowaniach w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, nie wskazywały na to, że Komisja wyciągnęła jakiekolwiek wnioski z tych spraw.

Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawiła w przedmowie do niniejszego sprawozdania wnioski, jakie wyciągnęła z tego działania, oraz podejście, które zamierza przyjąć w przyszłości.