14 stycznia 2011 r.

1. Wprowadzenie

Podczas 7. seminarium krajowych rzeczników praw obywatelskich, które odbyło się w kwietniu 2009 r., poinformowałem krajowych rzeczników praw obywatelskich o zamiarze sporządzenia oświadczenia w sprawie zasad etycznych dla urzędników służby cywilnej UE [1].

Koledzy z europejskiej sieci rzeczników praw obywatelskich zgodzili się pozytywnie odpowiedzieć na przyszły wniosek o udzielenie informacji na temat krajowych oświadczeń dotyczących norm etycznych w życiu publicznym oraz omówić ten temat na naszym następnym posiedzeniu w Kopenhadze w październiku 2011 r.

W dniach 25 i 26 maja 2010 r. przesłałem krajowym rzecznikom praw obywatelskich dokument konsultacyjny zawierający wyniki moich wstępnych rozważań na temat zakresu i treści przyszłego zbioru zasad etycznych dla urzędników służby cywilnej UE.

Aby w pełni uwzględnić najlepsze praktyki w państwach członkowskich, poprosiłem je w szczególności o: a) skomentowanie moich sugestii dotyczących zakresu i treści przyszłego oświadczenia w sprawie zasad etycznych oraz b) poinformowanie mnie o wszelkich dokumentach krajowych lub międzynarodowych, które mogłyby być przydatne w procesie redakcyjnym. Poprosiłem ich o przekazanie mi odpowiedzi do dnia 30 czerwca 2010 r.

Łącznie otrzymano dwadzieścia odpowiedzi (lista osób, które udzieliły odpowiedzi, znajduje się w załączniku 1). Obejmują one ustne wypowiedzi w rozmowach i spotkaniach, a także pisemne odpowiedzi.

W niniejszym sprawozdaniu podsumowano główne kwestie poruszone przez krajowych rzeczników praw obywatelskich. Załącznik 2 zawiera wykaz dokumentów i instrumentów wymienionych w odpowiedziach. Dla wygody uwzględniono również te, które zostały już wymienione w dokumencie konsultacyjnym.

Kolejnym etapem procesu będą konsultacje społeczne w sprawie projektu deklaracji zasad. W odpowiedzi na jedną z wielu użytecznych sugestii przedstawionych przez krajowych rzeczników praw obywatelskich w projekcie oświadczenia użyty zostanie termin „zasady służby publicznej”, a nie „zasady etyczne”.

Zamierzam opublikować projekt zasad służby publicznej na mojej stronie internetowej wraz z niniejszym sprawozdaniem i dokumentem konsultacyjnym przesłanym krajowym rzecznikom praw obywatelskich. Zaproszeni zostaną obywatele, a także instytucje, organy, urzędy i agencje UE. Wszystkie uwagi otrzymane w terminie zostaną uwzględnione przy finalizacji deklaracji zasad służby publicznej dla urzędników służby cywilnej UE.

P. Nikiforos Diamandouros

2. Reakcje ogólne

Wśród rzeczników krajowych, którzy odpowiedzieli, panowała powszechna zgoda co do tego, że inicjatywa przygotowania deklaracji zasad etycznych dla urzędników służby cywilnej jest zarówno użyteczna, jak i terminowa.

Ogólny pogląd wyrażony w odpowiedziach jest taki, że głównym celem opracowania deklaracji zasad etycznych dla urzędników służby cywilnej jest promowanie zaufania obywateli do sektora publicznego.

Respondenci uważają, że celem takiego oświadczenia jest wyjaśnienie wartości i standardów, które powinny znaleźć odzwierciedlenie w zachowaniu urzędników służby cywilnej. Oświadczenie powinno być łatwe do zrozumienia i, w miarę możliwości, zawierać praktyczne wskazówki.

Poniżej podsumowano główne kwestie poruszone przez różnych rzeczników praw obywatelskich dotyczące zakresu i treści przyszłego oświadczenia w sprawie zasad etycznych, które ma stanowić wytyczne dla urzędników służby cywilnej UE.

3. Stosunek zasad etycznych do istniejących instrumentów

Z odpowiedzi wynika, że wśród rzeczników praw obywatelskich panuje powszechna zgoda co do tego, że działania urzędników służby cywilnej powinny być regulowane normami etycznymi, a także prawem.

Niektórzy rzecznicy podkreślali, że rozróżnienie między normami etycznymi a prawem nie oznacza, że te pierwsze z konieczności nie mają wiążącej jakości ani że wiążące przepisy nie mają etycznej treści. W szczególności niektóre doświadczenia krajowe pokazują, że oświadczenie o zasadach etycznych może być zawarte w prawodawstwie lub w kodeksie wdrażającym prawodawstwo.

Panowała powszechna zgoda co do tego, że deklaracja zasad etycznych powinna uzupełniać istniejące instrumenty regulujące zachowanie urzędników służby cywilnej UE, a nie ograniczać ich ani w żaden sposób je kwalifikować.

Niektórzy rzecznicy praw obywatelskich wskazali, że Europejski kodeks dobrego postępowania administracyjnego już określa jasne normy postępowania administracyjnego urzędników służby cywilnej UE i że normy te same w sobie są wyrazem zasad etycznych.

Dodatkowa deklaracja zasad etycznych nie powinna zatem powielać kodeksu, lecz powinna być sformułowana w sposób ogólny, jako deklaracja wysokiego szczebla potwierdzająca wartości i zasady popierane przez Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich i jego krajowych odpowiedników.

4. Zasady etyczne i odpowiedzialność

W odpowiedziach poparto ideę, zgodnie z którą oświadczenie o zasadach etycznych powinno być sporządzane przede wszystkim w celu zwiększenia odpowiedzialności urzędników służby cywilnej przed obywatelami.

Poruszono szereg kwestii, które pomagają wyjaśnić rozróżnienie między odpowiedzialnością urzędników wobec obywateli a odpowiedzialnością wobec instytucji, dla których pracują.

Po pierwsze, należy uznać, że zasady etyczne mają znaczenie dla wszystkich aspektów pracy urzędników służby cywilnej, a nie tylko dla bezpośrednich kontaktów z obywatelami lub dla stosowania prawa do dobrej administracji przewidzianego w art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej.

Po drugie, należy uznać, że urzędnicy są rzeczywiście odpowiedzialni przed instytucjami, dla których pracują, i mają wobec nich obowiązek lojalności.

Ponadto odpowiedzialność wobec obywateli i odpowiedzialność wobec instytucji, w których pracują urzędnicy służby cywilnej, w znacznym stopniu się pokrywają. W praktyce zatem nieprzestrzeganie zasad etycznych może prowadzić do negatywnych konsekwencji dla urzędników w ich relacjach z hierarchią instytucjonalną.

Zwrócono w szczególności uwagę, że kwestie związane z sygnalizowaniem nieprawidłowości stanowią przykłady nakładania się odpowiedzialności wobec obywateli i odpowiedzialności wobec instytucji, dla których pracują urzędnicy służby cywilnej, a także ilustrują napięcia, które mogą pojawić się przy pogodzeniu tych dwóch form odpowiedzialności w praktyce.

5. W kierunku projektu oświadczenia w sprawie zasad świadczenia usług publicznych

Jak już wspomniano, krajowi rzecznicy praw obywatelskich uważają, że głównym celem deklaracji zasad etycznych dla urzędników służby cywilnej jest promowanie zaufania obywateli do sektora publicznego.

Zaufanie nie jest zasadą etyczną samą w sobie, ale wynikiem zasad etycznych, które są postrzegane jako stosowane w prawidłowy i rygorystyczny sposób.

Zasadniczą zasadą etyczną, która wzbudza zaufanie, jest uczciwość. W tym kontekście wyraźnie wspomniano, że urzędnicy służby cywilnej UE powinni wydawać zalecenia i decyzje wyłącznie w interesie Unii i jej obywateli. Zwrócono również uwagę, że zagrożenia dla tej zasady mogą wynikać nie tylko z więzi osobistych lub rodzinnych, ale także z kontaktów zawodowych, takich jak np. lobbing.

W uwagach wymieniono ponadto szereg innych podstawowych wartości, które powinno odzwierciedlać oświadczenie o zasadach etycznych. Najczęściej wymieniane to:

● bezstronność i obiektywizm

● przejrzystość i rozliczalność

● uczciwość i sprawiedliwość

● lojalność, odpowiedzialność i sumienność

● kompetencje, skuteczność i jakość

● staranność i rygor

● niezależność

● współpraca i dialog.

Niektórzy krajowi rzecznicy praw obywatelskich podkreślali również, że urzędnicy służby cywilnej powinni wykonywać swoje obowiązki z dużym poczuciem misji i świadomością faktu, że świadczą usługi na rzecz obywateli. Podkreślili również znaczenie racjonalnego wykorzystania zasobów publicznych oraz poszanowania zasady zasług przy powoływaniu na stanowiska i karierze w administracji publicznej.

Wreszcie, chociaż panowała zgoda co do tego, że oświadczenie powinno składać się z zasad o wewnętrznej wartości etycznej, zasugerowano, że lepiej byłoby unikać stosowania terminów „etyka” i „etyka”, ponieważ mają one teoretyczne konotacje, które mogą prowadzić do nieporozumień. Jako alternatywę zalecono sformułowanie „zasady służby publicznej”.

załączniki

Załącznik 1 – Wykaz krajowych rzeczników praw obywatelskich i podobnych organów, którzy wzięli udział w konsultacjach

(w porządku alfabetycznym państw)

● Czeski Rzecznik Praw Obywatelskich

● Duński Rzecznik Praw Obywatelskich

● Estoński Rzecznik Praw Obywatelskich

Kanclerz Sprawiedliwości Finlandii

● Parlamentarny Rzecznik Praw Obywatelskich Finlandii

Francuski Rzecznik Praw Obywatelskich

● Komisja Petycji niemieckiego Bundestagu

Grecki Rzecznik Praw Obywatelskich

● Węgierski Rzecznik Praw Obywatelskich

● Irlandzki Rzecznik Praw Obywatelskich

● Litewski Rzecznik Praw Obywatelskich

● Maltański Rzecznik Praw Obywatelskich

Holenderski Rzecznik Praw Obywatelskich

Rzecznik Praw Obywatelskich Irlandii Północnej

● Polski obrońca praw człowieka

Portugalski Rzecznik Praw Obywatelskich

● Rumuński Rzecznik Praw Obywatelskich

● Słowacki Rzecznik Praw Obywatelskich

● Hiszpański Rzecznik Praw Obywatelskich

Rzecznik Praw Obywatelskich Zjednoczonego Królestwa

 

Załącznik 2 – Międzynarodowe kodeksy i inne materiały dotyczące norm etycznych dla urzędników służby cywilnej

Organizacji Narodów Zjednoczonych

● Międzynarodowy kodeks postępowania urzędników publicznych Rezolucja Zgromadzenia Ogólnego Narodów
Zjednoczonych A/RES/51/59, 82. posiedzenie plenarne, 12 grudnia 1996 r. Załącznik do rezolucji 51/59: Działania przeciwko korupcji.
http://www.un.org/ga/documents/gares51/gar51-59.htm

● The Guide, Governance Ethics, G02A, Ethics of Good Governance Program Narodów Zjednoczonych ds. Rozwoju.
http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/eropa/unpan002618.pdf

Rada Europy

● Wzór kodeksu postępowania dla urzędników publicznych; Dodatek do zalecenia nr R (2000) 10, przyjętego przez Komitet Ministrów na 106. sesji w dniu 11 maja 2000 r.
https://wcd.coe.int/wcd/ViewDoc.jsp?Ref=CM(2000)PV1&Language=lanEnglish&Ver=final&Site=CM&BackColorInternet=C3C3C3&BackColorIntranet=EDB021&BackColorLogged=F5D383

● Zalecenie CM/Rec(2007)7 Komitetu Ministrów dla państw członkowskich w sprawie dobrej administracji.
https://wcd.coe.int/wcd/ViewDoc.jsp?id=1155877&Site=CM

Organizacja Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie (OBWE)

● Najlepsze praktyki w zwalczaniu korupcji, w szczególności rozdział 6 „Budowanie i utrzymywanie etycznej administracji publicznej”.
http://www.osce.org/publications/eea/2004/05/13568_67_en.pdf

Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD)

● Zalecenie w sprawie poprawy etycznego postępowania w służbie publicznej, 23 kwietnia 1998 r.
http://www.oecd.org/dataoecd/60/13/1899138.pdf

● Zalecenie w sprawie wytycznych dotyczących zarządzania konfliktem interesów w służbie publicznej, czerwiec 2003 r.
http://www.oecd.org/dataoecd/13/22/2957360.pdf

Komisja Europejska

● Komunikat wiceprzewodniczącego Kallasa do Komisji w sprawie poprawy środowiska etyki zawodowej w Komisji (SEC(2008) 301 wersja ostateczna z dnia 5 marca 2008 r.). https://ec.europa.eu/archives/commission_2004-2009/index_en.htm

● Sprawozdanie z realizacji planu działania w zakresie etyki w odniesieniu do deklaracji zasad etyki zawodowej (dokument wewnętrzny dostępny w intranecie Komisji).

● Praktyczny przewodnik dotyczący etyki i postępowania pracowników (dokument wewnętrzny dostępny w intranecie Komisji).

Republika Czeska

● Kodeks postępowania administracyjnego, 500/2004 Coll. Ustawa z dnia 24 czerwca 2004 r.
http://du-praha.cz/drurad/CAP-extrakt.pdf

Dania

● Przewodnik dotyczący dobrego zachowania w sektorze publicznym, Duński Państwowy Urząd Pracodawców (God adfærd i det offentlige), czerwiec 2007 r.
http://perst.dk/~/media/Publications/2007/God%20adfaerd%20i%20det%20offentlige%20-%20Juni%202007/God%20adfaerd%20juni%202007-pdf.ashx

● Przewodnik dotyczący wolności wypowiedzi urzędników publicznych (Vejledning om offentligt ansattes ytringsfrihed), wrzesień 2006 r.
http://jm.schultzboghandel.dk/upload/microsites/jm/ebooks/andre_publ/vejledning%20om%20offentligt%20ansattes%20ytringsfrihed.pdf

Estonia

● Kodeks etyki służby publicznej, załączony do ustawy o służbie publicznej z dnia 25 stycznia 1995 r. (PubolAvaliku teenistuse seadus).
http://www.legaltext.ee/et/andmebaas/tekst.asp?loc=text&dok=X0002K9&keel=en&pg=1&ptyyp=RT&tyyp=X&query=avaliku+teenistuse

● Estoński kodeks etyczny sędziów, 13 lutego 2004 r. (Eesti kohtuniku eetikakoodeks).
http://www.nc.ee/?id=682

● Kodeks postępowania Estońskiej Izby Adwokackiej, 8 kwietnia 1999 r. (Eesti Advokatuuri eetikakoodeks).
http://www.advokatuur.ee/?id=73

● Kodeks postępowania estońskich notariuszy, 15 lutego 2001 r. (Eesti notarite eetikakoodeks).
http://www.notar.ee/5956

Finlandia

● Etyka służby cywilnej (Virkamiesetiikka), fińskie Ministerstwo Finansów, 31 marca 2000 r.
http://www.vm.fi/vm/en/04_publications_and_documents/01_publications/06_state_employers_office/89879/name.jsp

● Wartości w codziennej pracy - etyka służby cywilnej, podręcznik dla administracji państwowej, fińskie Ministerstwo Finansów, (Arvot virkamiehen arjessa), czerwiec 2007 r.
ISBN 978-951-804-714-1
Podsumowanie w języku angielskim: http://www.vm.fi/vm/en/04_publications_and_documents/01_publications/06_state_employers_office/20070614Values/name.jsp
Podsumowanie w języku fińskim:
http://www.vm.fi/vm/fi/04_julkaisut_ja_asiakirjat/01_julkaisut/06_valtion_tyomarkkinalaitos/20070614Arvotv/name.jsp

Francja

● „Karta Mariańska”, francuskie Ministerstwo Służby Publicznej i Reformy Państwa, 2005 r. (La Charte Marianne).
http://www.fonction-publique.gouv.fr/IMG/pdf/CharteMarianne_20050103.pdf

● The Charter of the public service ombudsmen (Karta rzecznika praw obywatelskich ds. usług publicznych), Paryż, 2004 r. (La Charte des médiateurs du service public).
http://www.mediateur-republique.fr/fic_bdd/pdf_fr_fichier/1176890798_Charte_.pdf

Węgry

● Kodeks etyki urzędników Ministerstwa Spraw Wewnętrznych z 1999 r. (Etikai kódex a Belügyminisztérium hivatali szervezetei, a minisztérium hivatal tevékenységét segítő szervezetek, a belügyminiszter irányítása alá tartozó önálló szervezetek és az önkormányzati tűzoltóság hivatásos állománya számára).
http://www.brdsz.hu/vegyes/kodex.html

● Kodeks etyki sędziów z 2007 r. (A Magyar Bírói Egyesületnek a bírói viselkedés irányelveit meghatározó Etikai Kódexéről).
http://www.birosag.hu/engine.aspx?page=jogszabalyok_tara

● Kodeks etyki funkcjonariuszy celnych, 2003 (A Vám- és Pénzügyőrség Etikai Kódexe).
http://www.vam.hu/data/vpop_altalanos/vpop_kodex.html

● Kodeks etyki urzędników podatkowych, 2008 (APEH Etikai Kódexe).
http://www.apeh.hu/data/cms52407/etikai_kodex.pdf

● Kodeks etyki policjantów, 2007 (A Rendőri Hivatás Etikai Kódexe).
http://www.police.hu/magyarendorseg/etikaikodex

● Kodeks postępowania zarządców gmin w odniesieniu do klientów w okręgu stołecznym, 2008 r. (Budapest Főváros XXIII. Kerület Soroksár Önkormányzata Polgármesteri Hivatalának Etikai Kódexe & Polgármesteri Hivatal Ügyfélszolgálati Chartája).
http://www.soroksar.hu/Ugyfelszolgalati-charta/A-Polgarmesteri-Hivatal-etikai--kodexe-

Irlandia

● Kodeks norm i zachowań służby cywilnej, Standards in Public Office Commission, wrzesień 2004 r. (zmieniony we wrześniu 2008 r.).
http://www.sipo.gov.ie/en/CodesofConduct/CivilServants/File,727,en.pdf

Malta

● Ustawa o administracji publicznej, pierwszy harmonogram, kodeks etyczny, s. 27–30.
https://ehealth.gov.mt/download.aspx?id=1838

Niderlandy

● Holenderski kodeks dobrego postępowania administracyjnego, Haga, styczeń 2009 r. (Nederlandse code voor goed openbaar bestuur).
http://www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/brochures/2009/06/23/brochure-nederlandse-code-voor-goed-openbaar-bestuur.html

Portugalia

● Karta deontologiczna służby publicznej (Carta Deontológica do Serviço Público), Diário da República - I Série-B, nr 64 - 17-03-1993.

● Karta etyczna administracji publicznej, lipiec 2002 r. (Carta ética da administração pública).
http://www.mj.gov.pt/sections/documentos-e-publicacoes/doc-e-pub-2/carta-etica-da/

Rumunia

● Kodeks postępowania urzędników służby cywilnej, luty 2004 r. (LEGE nr. 7 din 18 februarie 2004 privind Codul de conduită a funcţionarilor publici).
http://www.cdep.ro/pls/legis/legis_pck.htp_act?nr=7&an=2004

Słowacja

● Kodeks etyczny urzędników służby cywilnej, Urząd Służby Cywilnej Republiki Słowackiej, lipiec 2002 r. (Etický kódex štátneho zamestnanca).
http://km.undp.sk/uploads/public/File/AC_Practitioners_Network/Slovakia_Codex_Ethics_Civil_Servants.doc

Rozpiętość

● Kodeks postępowania urzędników służby cywilnej, ustawa nr 7/2007, tytuł III (Código de conducta de los empleados públicos).
http://noticias.juridicas.com/base_datos/Admin/l7-2007.t3.html

Zjednoczone Królestwo

● The Seven Principles of Public Life [Siedem zasad życia publicznego], Komitet ds. Standardów w Życiu Publicznym.
http://www.public-standards.gov.uk/About/The_7_Principles.html

● The First Seven Reports, A review of progress, Komitet ds. Standardów w Życiu Publicznym, wrzesień 2001 r.
http://www.public-standards.gov.uk/Library/OurWork/First7Reports_ProgressReview.pdf

● Kodeks służby cywilnej, nota standardowa SN/PC 3924, Biblioteka Izby Gmin, luty 2006 r.
http://www.parliament.uk/documents/commons/lib/research/briefings/snpc-03924.pdf

● Civil Service Values for UK civil officials [Wartości służby cywilnej dla urzędników służby cywilnej Zjednoczonego Królestwa], listopad 2010 r.
http://www.civilservice.gov.uk/Assets/civil-service-code-2010_tcm6-37859.pdf